作者：辛继升 
1问题的提出

新的历史时期，国土资源部提出了构建国土资源保障科学发展新机制的战略举措，国土资源信息化是促进国土资源管理规范化、科学化的重要基础，是关乎国土资源事业科学发展的长期性、战略性系统工程，是构建“新机制”的重要内容和基础性工程之一。那么，在构建“新机制”的过程中，如何加快推进国土资源信息化的建设，特别是怎样加快我国西部经济欠发达地区国土资源信息化建设步伐，如何在国土资源信息化的建设与发展中，更新观念、转换机制、明确责任、改革体制、规范管理，适应“新机制”的要求，保障“新机制”的运行，亟需进行认真思考和探索。

2国土资源信息化是构建“新机制”的基础性工程

徐绍史同志指出，“加快构建国土资源保障科学发展的新机制，根本目的在于提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，核心是处理好保障发展与保护资源的关系，重点是要强化调控和严格监管”。国土资源信息化，是以信息技术广泛应用为主导，信息资源为核心，信息网络为载体，信息技术为支撑，信息人才为依托，国土资源各项法规、政策、标准、安全为保障的综合体系。其目的与新机制的运行是一致的，其核心是从技术上为保障国土资源事业科学发展提供高效、快捷的信息服务，从而促进国土资源政务公开、宏观调控和监督管理等工作。因此，国土资源信息化与电子政务是保障构建“新机制”的基础性工程。

2.1国土资源信息化是保障宏观调控机制的基础

我国尚处在工业化中期阶段，一方面结构性矛盾突出，产业发展不均衡，重化工业强劲增长，资源开发与消费急剧增加；另一方面粗放型的增长方式带来土地、矿产资源的大量粗放利用，加剧了资源的供求平衡。作为国土资源管理部门，加大宏观调控的任务就显得更加繁重。通过开展信息化与电子政务建设，借助信息技术支持，实施国土资源的动态性调控和监管，有利于促进国土资源的宏观调控和可持续利用。

2.2国土资源信息化是建立共同责任机制的纽带

在社会层面上，国土资源涉及中央、地方、企业和群众的权益问题，基本是“一家管，大家用”，在部门管理层面上，国土资源是“纵向垂直，四级管理”，在保护、开发、利用和监管等环节中，各种协调联系是多方位的，运用信息化与电子政务技术手段，无疑成为支持和联系社会、部门和群众等方方面面的纽带。

2.3国土资源信息化是实施开源节流机制的保障

开源、节流具有动态性特点，需要用规划、政策、标准和程序等一系列机制作为先导，而信息化与电子政务正是支撑这些功能的技术手段，广泛应用信息技术，不仅可以改进工作方式，提高工作效率，而且能够在最大范围内反映配置和整合资源的实际情况，对阶段性资源开发利用进行动态性监测和控制，从而实现国土资源的合理开发和节约集约利用。

2.4国土资源信息化是推进科技创新机制的动力

信息化是人类从工业社会进化到信息社会的必然过程，它将改变人类的生产方式、社会组织结构，并改变人类的思维和生活为一式。3S技术、二维地质填图、影像技术、遥感探测技术、数字化调查等信息化技术，对国土资源调查评价、保护利用和检测监管的广度和精度不断提高，对管理的理念、方式和手段发生深刻变革。因此，加快运用信息技术等科技手段，不仅可以有效地推动国土资源的科技创新，而且有助于提高资源管理的科技含量。

3经济欠发达地区国土资源信息化建设状况

1998年国土资源部成立后，经过10年努力，国土资源信息化建设从无到有，从小到大，从东到西快速发展。以“数字国土”、“金土工程”一期建设为主体的信息化与电子政务建设项目的实施，带动和推进了国土资源系统信息化的建设步伐，“一批政务管理信息系统建成并应用，一批重要基础数据库建成，3S技术在国土资源调查评价中得到应用；大部分省国土资源门户网站建成，政务信息网上公开取得了良好的社会效果，网络、标准建设步伐明显加快，”有力地支持了各级国土资源管理工作，促进了国土资源各项事业的发展。

目前，就我国国土资源信息化与电子政务建设现状看，发展还不平衡，基本上呈现出东部超前、中部崛起、西部滞后的态势。一些经济欠发达省份，除了个别省发展较快以外，大部分还处于信息化建设初期，或者说还在起步阶段。如甘肃省，2002年省国土资源厅成立，六年来，按照国土资源部的总体要求，先后制定了国土资源信息化“十五”、“十一五”发展规划和方案，明确了全省国土资源信息化建设的思路、目标、任务、措施和要求；从省级办公自动化开始，先后开展了地政、矿政数据库建设；土地、矿政管理等应用系统建设；完成了局域网和门户网站建设；“金土工程”一期建设内容基本完成，等等。有力的保障了全省国土资源行政管理工作，提高了行政效率。

然而，在发展的同时，一些西部经济欠发达省份国土资源信息化的建设与发展，与国土资源部的要求以及与东部发达地区相比，还存在一些不可忽视的问题。主要是：观念落后，基础薄弱，机制不顺，缺少资金，缺乏人才，欠账较多，发展滞后。

3.1观念落后

在国土资源信息化建设与发展上，经济欠发达省份除了在人文、地域、环境、经济实力上的差异外，人们在对信息化的认识上不够明确，观念上还比较落后，仍然习惯于传统的纸介质运作方式，缺乏运用高新技术融入行政管理的思维和认识。

3.2基础薄弱

国土资源部门成立较晚，底子薄，基础弱。特别是经济欠发达地区，信息化程度普遍较低，如甘肃，一些贫困县、市条件更差，办公自动化才刚刚起步，行政管理的运作方式主要依靠手工作业；大部分市县过去应用和保存的大量地政、矿政资料，绝大部分仍然以纸介质方式保存和运行；一些市县过去建立的数据库或信息系统，技术水准和配置较低，加之更新、开发和维护不到位，与现阶段国土资源信息化要求有一定差距，等等。

3.3机制不顺

信息化的建设与管理，涉及到国土资源的方方面面，目前基本上是“一家建，分散管，大家用”。省级信息化行政管理主要依靠厅信息化领导小组，而大部分省的领导小组办公室又设在厅信息中心，信息中心主要是提供信息化技术支持和保障的事业单位，一般没有赋予管理职能，既不能管理，又难以协调；有些省份信息化领导小组办公室虽然设在厅办公室，固然有有利的一面，但是在日常工作中，厅办公室工作头绪多，仍然存在弱化的实际，市、县级更是如此因此，管理机制不顺是制约国土资源信息化建设与发展的重要因素。

3.4缺少资金

一些经济欠发达省份，一方面本身是“吃饭财政”，资金紧张，把国土资源信息化建设与维护经费没有纳入地方财政预算，没有持续保障的政策性正常资金渠道，使其建设受资金制约很大；另一方面是“等米下锅”，常常出现争取点资金，建设一点，尤其是一些少数民族地区、老少边穷地区的国土资源信息化建设资金“等米下锅”的问题还比较突出，直接影响了国土资源系统信息化的整体发展。

3.5缺乏人才

信息化技术人才较缺，据调查，甘肃大部分市、县国土资源部门，从事信息化管理的人员大多是土地、地矿部门合并后的原编制人员，或者是近几年从其他部门调入的人员，这些人员年龄偏大，知识结构参差不齐，培训难度较大，而需要调进或聘用的信息化专业人才，又受地方人员编制指标限制调不进来，造成信息技术专业人才匮乏。

3.6欠账较多

信息化建设是一项前瞻性很强的工作，必须超前谋划，超前投资建设，一些经济欠发达地区，一方面受经费制约，信息化基础太差，建设欠账多；另一方面受数据制约，信息资料原始积累不足，如甘肃大量的国上资源基础数据分散管理，尤其是大部分地政管理基础资料在基层，省厅仅有的一些数据库、资料分散在各处室和各部门，给后期数据中心建设带来实际困难。

4加快推进国土资源信息化建设若干问题探讨

按照构建“新机制”的要求，针对经济欠发达地区国土资源信息化建设方面存在的一些实际问题，笔者就相关问题提出探讨性意见，并与大家商榷。

4.1关于发展方向问题

党的十七大把信息化放在我国经济社会发展全局的重要位置，首次把“信息化”作为我国经济社会发展的五大趋势之一，而且明确要求，要围绕建设创新型国家和构建和谐社会建立服务型政府，大力推进信息化与工业化融合，这就为今后一个时期的国土资源信息化建设指明了发展方向。在国土资源信息化建设与发展上，必须紧紧围绕服务于我国经济社会发展的大局，紧紧围绕建设服务型政府的总要求，紧紧围绕服务于国土资源参与宏观调控，加强资源监管的中心工作，去思考，去谋划，去构建总体发展格局。在发展中应当坚持“统筹规划、需求主导、建用并举、实用高效、安全可控”的建设方针，统筹各级国土资源应用系统，深化需求调查分析，建立综合防范体系，使信息技术在国土资源系统得到高效的实际应用，从而实现“天上看，地上查，网上管”的国土资源管理信息化运行体系。

4.2关于建设规划问题

2006年7月，国土资源部制定r《国土资源信息化“十一五”规划》，在此基础上，应当按照《2006～2020国家信息化发展战略》和我国《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》的新要求，结合构建“新机制”的新任务和新要求，组织制定《国土资源信息化发展战略》，修订和完善《国土资源信息化“十一五”规划》，为谋划和编制国土资源信息化“十二五”规划打好基础，从而使国土资源信息化发展与国家发展战略相结合，与构建国土资源保障科学发展新机制相结合。

4.3关于发展平衡问题

我国区域经济发展不平衡，特别是地区间工业化差距较大，东部地区的先发优势得到迅速发展，而西部经济欠发达地区工业化才刚刚开始，这种地区间工业化基础与发展上的差距，在某种意义上导致了信息化水平的不平衡，国土资源信息化发展亦是如此，东西不平衡的问题比较突出，客观地说，要解决东西不平衡的特殊矛盾，要缩小差距或者超越发展还需要一个过程。除了解放思想，更新观念外，一方面要靠国家的优惠政策和适当的资金倾斜，另一方面也要靠西部地区借助于东部信息化建设走过的路子和成功经验，艰苦创业，发挥后发优势，只有把二者有机的结合起来，才能扎实推进西部经济欠发达地区国土资源信息化的全面建设。

4.4关于体制管理问题

国土资源信息化建设是一个庞大的技术工程，更是一个复杂的管理工程，是集技术、业务与管理的统一体系。从目前实际来看，国土资源信息化管理体制性障碍已经凸现，体制上的不统一、职能不到位以及分散管理方式，不仅滞后于信息化发展的要求，而且制约着国土资源信息化的建设与发展。

改革国土资源信息化组织管理体系，明确各级国土资源管理部门的信息化工作职责，是推进国土资源信息化建设的组织保证。笔者认为，在改革和构建国土资源信息化组织管理体系中应坚持四条原则。一是坚持科学发展，转变职能的原则。以科学发展观为统领，把管理职能转变到强化统一管理、加强统筹开发和资源整合与共享上来；把技术保障职能转变到“以需求为导向，以应用促发展”，“建用并举，适时并轨”，边建设，边应用上来，通过管理职能和技术保障职能的转变，进一步提高国土资源信息化管理和技术保障水平。二是坚持权责一致，分工合理的原则。按照信息化管理与建设的规律，在管理职能、组织机构、运行机制上进行科学设计，合理分工，保持权责一致。三是坚持理顺关系，提高效能的原则。加快推进政事分开步伐，使国土资源信息化行政管理与技术保障工作部门分体运行。四是坚持执行顺畅，监督有力的原则。建立统一领导、统筹规划、监督制约的国土资源信息化行政管理体制，形成国土资源信息化建设的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制；建立标准统一、技术全面、服务优质、保障发展的国土资源信息化技术执行部门，促进国土资源信息化管理与执行顺畅，实现全系统和与相关行业的资源共享。

按照上述原则，国土资源信息化管理应当实行层级设置、统一管理、上下协调的管理体制。机构设置可分为三层。即：上级管理层：国土资源部设立信息化管理司，局级建制，下设若干处、室，负责全国国土资源信息化建设与发展的行政管理；中级管理层：各省国土资源厅设立信息化管理处，负责本省国土资源信息化建设与发展的行政管理；下级管理层：各市、县国土资源局分别设立信息化管理科、股，负责本地区国土资源信息化建设与发展的行政管理。

各级国土资源信息化管理的行政管理职能，应当按制定法规、规划计划、业务管理、组织协调、检查监督等5个职能范围界定。

各级国土资源技术保障工作部门，应当参照管理层级设置的定位和方式，在部、省、市、县四级国土资源部门分别设立国土资源信息中心，事业建制、核定编制，明确职责，保障各级国土资源行政管理部门的信息化技术支持和正常运行。

4.5关于基础建设问题

国土资源信息化基础设施建设，是推进国土资源信息化建设和与发展的首要问题。笔者认为，应当加强国土资源信息化“五大”基础建设。一是统一平台建设。要建立国土资源系统统一的电子政务平台，构建一体化的国土资源政务管理信息系统，整合、集成现有电子政务业务系统，统一模块，实现上下业务系统互联互通和数据共享；二是建设统一的网络系统。应当建立独立的全国国土资源政务专网，满足部、省、市、县四级国土资源视频、语音和各类数据传输要求，改变目前国土资源系统政务外网不统一的局面。三是建立数据中心。建立统一的部、省、市、县四级国土资源数据中心，集成国土资源行政管理部门、直属事业单位的各类项目数据，统一数据模式，逐步实现全系统各类数据“进出一个口”，避免“数据来源多头，数据口径不一”的现象。四是构建安全系统。建立统一的国家级防火墙、防病毒等安全系统，完善地方主机保护、客户端计算机安全等管理系统。五是完善标准制度。标准具有前瞻性和统一性，必须在建设前制定，在建设中不断完善和提高。对现有的国土资源电子政务建设指南、业务模型、规范等标准和制度，应当统一修订完善，避免标准不一、前后矛盾等问题，保障信息化建设标准一致，有据可依。

4.6关于资金渠道问题

国土资源信息化建设是一项投入高、周期长的基础性、公益性工作，稳定可靠的经费投入是保障国土资源信息化建设顺利推进的基础。目前，西部经济欠发达地区的国土资源信息化建设资金渠道不畅、建设资金不足仍然是长期制约发展的“瓶颈”。一方面国家财政对用于国土资源信息化建设资金政策还不够明确，没有持续保障的政策性正常经费渠道，特别是一些经济欠发达地区也未纳入财政预算，或者资金渠道不畅，另一方面目前财政体制实行“分灶吃饭”,信息化建设项目资金分级承担，比如，金土工程项目，省级一期建设资金主要靠地方财政拨付，等等。笔者认为，首先，要制定政策，明确渠道。要把国土资源信息化建设资金纳入国家、地方年度财政预算，在各级国土资源部门上交的土地收益、矿权收益中列支一定比例的国土资源信息化建设资金，并按年度下达；其次，要确定分级负担比例，实行资金配套。比照国家其他建设项目，地方配套资金一般不低于30%；再次，重大项目实行国家统筹。如金土工程，在二期、二期建设上，国家作为总项目，省级作为子项目，统一下达项目经费，实行预算包干，逐级完成项目任务。

4.7关于队伍建设问题

办任何事情，都要靠人，靠团体，要以人为本。国土资源信息化建设，人才是基础，队伍是建设与发展的根本。目前，关键要提高信息化管理和技术人员综合素质。一要加大培训力度。对从事信息化工作的现有管理和技术人员，国土资源部应当分期分批进行中期集训，省级应当加强实用技术短期培训，提高信息化管理、技术人员素质；二要严把“入口”关。在目前编制控制较严格的情况下，要稳定技术人才，适当提高“准入”门槛，控制非专业人员调入；二要公开招聘人才。对专业岗位缺员，一律实行公开招聘；四要实行激励机制。建议开展全国国土资源信息化年度评比选优活动，对在国土资源信息化管理和建设中有突出贡献的优秀人才，部、省国土资源主管部门应当给予重奖，调动人才的积极性。通过落实这些措施，在全系统形成一支技术精、能力强、会管理、效率高的国土资源信息化建设队伍

4.8关于网络、系统安全问题

国土资源网络和电子政务，涉及到各级国土资源部门很多地政、矿政方面的重要文档、图件、数据等，其中有些内容甚至关系到国家利益和国家安全。如果因为黑客的入侵、病毒蔓延和破坏、计算机犯罪、网络系统自身的脆弱性等，致使网络、电子政务系统瘫痪，造成业务流程停顿，带来的损失和波及的范围将会很大。因此，网络、系统建设的安全非常重要，除了建立网关和防火墙、内外网物理隔离、安装防病毒软件等外部防范技术措施外，内部人员的违规操作、泄密、窃密等造成的安全问题应该引起足够重视。

4.9关于资源共享问题

信息化的本质是推动信息资源共享，共享的最终目标是共赢。我们应该以一种“人人为我，我为人人”的理念去实现信息资源的共享从简单的实用层面来讲，大家都把好东西拿出来与人分享，最终大家都获益。从更高层而来说，信息化发展的日标是共享、共赢。国土资源信息化建设与发展的日的是实现资源共享、服务社会、方便群众各级国土资源主管部门业务信息系统上下联动、互联互通是资源共享的前提二对各业务系统的数据资源、身份权限、业务规则统一管理，满足纵向到县、横向到本部门的各业务系统间的互联互通，提高全系统的协同办公能力；各类数据库的建立与更新、数据快速传输与交换是资源共享的关键。整合、完善和更新地政、矿政、综合事务等各类数据库，保证及时有效的传输；建立部、省、市、县四级网络化运行体系是资源共享的核心。在地政方面，以耕地保护为主体，建立用地网上申报审批的运行机制；在矿政方面，以矿产资源可持续保障为主体，建立四级矿权审批、市场交易等运行机制；在地环方面，以地质灾害预警应急为主体，建立和整合四级地质灾害远程分析、预警、会商和数据传输机制。

4.10关于服务社会问题

党的十七大提出了“建设服务型政府，加快政府职能转变和行政管理体制改革”的目标，各级国土资源部门作为政府的重要组成部门，做好社会服务是自身的基本职责。国土资源信息化建设，则是构建服务型政府的基础工作和组成部分之一。各级国土资源部门建立的门户网站，体现了服务型政府的理念，是做好服务社会的重要窗口、近些年来，各级国土资源部门通过建立门户网站、触摸屏、电子显示屏、服务热线等，形成了形式多样的服务社会的信息网络体系，以国上资源门户网站为主体的服务形式，公民、法人和其他组织通过查询各种行政审批事项、办事指南、收费标准、法律依据等政务公开内容，随时了解所申请业务的办理情况，举报国土资源案件，投诉工作人员违法乱纪，反映信访、行风、政风等问题，基本实现了政务信息的公开透明。

要建设服务型政府，构建“新机制”，必须坚持服务社会，惠及全民的宗旨，减少行政程序，减少或取缔“上门办事”，减少和缩短办事时问，减少纸质化运作，加快网上审批、调控步伐，加大网上办事功能，为社会各阶层和广大人民群众及时提供用得上、用得起、用得好的国土资源信息化服务。

5结束语

推进国土资源信息化建设步伐，是关系到加快构建“新机制”，关系到国土资源管理工作全局的系统下程。在整体推动中，要紧紧围绕国土资源的中心工作，以实施金土工程二期、三期建设为契机，大力加强网络、网站和各种业务系统的建设和应用，加大信息资源的开发，不断提高对土地、矿产资源的动态监测、监管能力，把信息技术全面、深入地应用到国土资源调查评价、规划、管理和开发利用的各个工作环节，为构建国土资源保障科学发展新机制、保障经济社会又好又快发展提供有力的技术支撑。．

 

参考文献：

[1]徐绍史．在全国国土资源工作会议上的讲话，2008.

[2]王世元．在金土工程一期建设现场会上的讲话，2007

[3]王广华．在金土工程一期建设现场会上的工作报告，2007.

[4]中国信息化.信息化的本质是大力推动信息资源共享，2007.

[5]魏礼群．大力建设服务型政府，求是，2006年第21期．

[6]国务院办公厅．2006-2020年国家信息化发展战略，2006.

[7]国务院办公厅国民经济和社会发展信息化“十一五”规划，2007.

[8]国土资源部．国土资源信息化“十一五”规划