作者：王广华

通过对建部10年以来国土资源信息化作的全面总结，结合当前国内外信息化发展趋势，以及国土资源管理工作的客观需要，以信息化顶层设计的视角来看，当前国土资源信息化存在的突出问题和困难，其根本原因不在规划层面和总体建设思路，而是在规划和总体思路与具体实施之间缺乏有机衔接，使规划和总体思路在具体的信息化工程项目中没有得到很好落实和体现，缺少了顶层设计这一必要环节。在金土工程二期即将规划和部署之际，迫切需要按照信息化顶层设计的理论和方法，基于国土资源管理实际，形成国土资源信息化顶层设计。

1当前信息化发展的基本态势

进入21世纪，全球化和信息化的趋势已不可逆转。一些国家和地区在出台的信息化战略中充分表达了通过信息技术应用推动政府管理创新，全面提升国家竞争力的企望，并将其价值观、意识形态、文化向全球渗透。韩国政府在确定未来国家战略——《展望2030，携手共进，充满希望的韩国》中，把电子政务作为核心支撑，明确电子政务的战略目标是“将国政府建设成全球最好的为公众服务的数字化政府”。

党的十六大做出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、走新型工业化道路的战略部署。党的十七大报告提出要“科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇、新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势、新任务，深刻把握我国发展面临的新课题、新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景”。首次把信息化作为当今世界经济社会发展的五大趋势之一，放在我国经济社会发展全局极为重要的位置，充分反映了信息化在建设中国特色社会主义进入改革发展关键时期的突出地位和重要作用。

新形势下国土资源管理面临的任务更加艰巨、更为紧迫。我国发展的阶段性特征和特殊的资源国情要求国土资源工作必须破解经济社会发展的资源瓶颈问题，正确处理好保障发展与保护资源的关系；及时化解资源利益矛盾，维护社会公平正义；有效调控资源供应总量、布局和结构，促进经济社会又好又快发展。同时，经济全球化和信息技术快速发展给国土资源管理工作带来了新的挑战。做好新形势下的国土资源工作，信息化应该发挥重要支撑作用，通过信息化手段促进行政执行能力的提高，增强参与宏观调控的主动性和针对性。国内、国外信息化发展和国土资源管理的实际需要，为国土资源信息化提供了更为广阔的发展空间，更好的发展环境。

2国士资源信息化顶层设计的基本定位和要求

信息化顶层设计的提出是信息化发展到一定阶段的必然要求。信息化程度高的国家，在顶层设计方面已经形成了比较成熟的理论和方法，有大量的设计案例，并在具体实施中得到有效贯彻。我国信息化起步较晚，从试点开始，探索建设经验，逐步向规模化发展。由于信息化建设覆盖面越来越广，需要在实施之前进行整体设计，避免系统之间不能互联，数据不能共享，信息化顶层设计也就越来越引起重视。

国土资源信息化是在国家信息化大背景下经历了10年的发展，也是由试点起步，形成建设模式，逐步推广，目前网络互联达到一定规模，数据库有了相当积累，应用系统覆盖国土资源管理主要业务，目前正朝着“十一五”规划目标，通过金土工程实施，逐步建立覆盖全国的四级国土资源管理业务网上运行体系，同样迫切需要顶层设计来指导具体实施。

2.1 国土资源信息化顶层设计基本定位

信息化顶层设计是以规划为指导而设计的信息化建设蓝图，作为规划与实施之间的桥梁，是规划的延续和细化，是实施的前提与依据。

国土资源信息化是国家信息化的重要组成部分，与其他行业信息化之间具有信息共享和政务协同的关系。在国土资源系统内部，信息化是国土资源工作的组成部分，为国土资源管理提供技术支撑。

因此，国土资源信息化顶层设计是国土资源管理顶层设计的组成部分，是按照信息化顶层设计的理论和方法，站在国土资源全局的高度，围绕国土资源信息化规划目标，在各个局部系统设计和实施之前整体设计业务架构、数据架构、应用架构和技术架构，理清相互关系，提出各分系统之间统一的标准和架构参照。

第一，国土资源信息化顶层设计介于规划和具体实施之间，以规划为指导，在各信息化工程和项目实施之前开展的总设计，是信息化工程和项目设计的指导，确保每个工程和项目在设计和实施之前都明确自身在总体架构中的位置。

第二，国土资源信息化顶层设计的成果主要体现在一系列约束条件，是今后开展信息化项目实施和系统整合必须遵从的技术规则。

2.2 国土资源信息化顶层设计解决的主要问题

当前国土资源信息化面临的主要问题就是顶层设计需要解决或回答的问题。

国土资源信息化建设经过10年的发展，经历了从整体谋划，试点起步，总结经验，到逐步形成总体思路的过程，先后印发了“十五”规划和“十一五”规划，制定了系统建设总体方案，完成了政务管理信息系统总体设计，2004年提出了“四个统一”的电子政务建设基本思路，开发了国土资源部电子政务基础平台。

到目前为止，国土资源信息化建设总体思路十分清晰，尤其是“四个统一”的提出，是在全面谋划“十一五”国土资源信息化建设过程中回顾过去、总结经验，并深入研究形成的，在国土资源信息化即将进入“十一五”发展阶段以“统一”的思路推进信息化工作，应该说是及时的。

但迄今国土资源信息化实施过程中还存在统筹不到位等突出问题，具体体现在标准化程度不够，系统集成整合程度不高，数据共享困难，深入分析存在这些问题的原因，主要是由于总体建设思路没有在具体的项目组织实施中得到有效贯彻，两者之间没有很好衔接，也就是说规划和总体思路之后，缺少顶层设计这一环节，而直接进入项目设计和实施，总体思路和具体实施之间缺少一个“桥梁”。

   国土资源信息化顶层设计的基本要求就是在总体思路和具体实施之问架起一个“桥梁”，使信息化总体思路在具体的建设实践中得到充分贯彻。一是要具有可操作性，能够对各信息化工程和项目的设计和实施起到指导作用，可以有效避免分散建设，消除信息孤岛；二是理论和实践相结合，既以先进的系统设计理论为指导，设计的内容又能“落地”，体现在国土资源信息化建设实践中；三是要有前瞻性，充分考虑国土资源行业发展需求、我国行政体制改革方向和信息技术发展趋势，能够指导今后一个时期的国土资源信息化建设。

3国土资源信息化总体架构

国土资源信息化总体架构由业务架构、数据架构、应用架构和技术架构组成，以国土资源管理业务分析为基础，梳理数据资源类型、管理和数据流，提出应用系统建设总体方案，设计总体技术路线。

3.1业务架构

国土资源业务包括土地管理、矿产资源管理、地质环境、测绘管理、海洋管理、综合事务、辅助决策、执法监察等八个板块。各个业务板块紧密联系，建设用地审批涉及矿产管理中的压覆储量登记和地质环境中的地质灾害危险性评估；采矿权审批涉及地质环境中的矿山生态环境恢复治理方案的审定；土地管理、矿产管理、执法监察等各项业务产生的数据将直接为综合研究服务等。纵向上各级国土资源管理之间也有紧密关联，主要涉及逐级审批、批复、备案、规划、综合统计、执法监察等数据的上报与下达。

3.2数据架构

国土资源数据按照来源和产生的方式分为调查评价、规划、管理和综合研究等四种类型。

调查评价类数据是由调查评价工作所产生的基础性、公益性数据，主要包括土地利用现状、遥感监测、地籍、区域地质、矿产地质、地质环境与灾害、基础地理、海洋等数据，通过专项调查和日常监测进行数据更新。

规划类数据是由规划工作所产生的数据，主要包括国土规划、土地利用规划、矿产资源规划、地质勘查规划、地质灾害防治规划等数据，通过规划修编和调整进行更新。

管理类数据是在业务管理过程中产生的数据，主要包括执法监察、建设用地审批、建设用地预审、土地市场、探矿权、采矿权等数据，通过日常管理同步更新

综合研究类数据是在对各类信息提取加工、综合分析基础上产生的数据，主要包括综合统计、国土资源指标指数、矿产资源可供性、全球矿产资源等数据。

国土资源数据管理以基础地理为统一的空间定位基准，分层叠加，“测绘为基，陆海相连”，构成全国“一张图”。

国土资源数据分布在不同的物理位置上，规划、管理、综合研究类数据和直接支撑部机关日常管理的调查评价类数据在机关统一管理。各调查单位负责调查评价类数据的生产、管理和对外服务，同时将直接支撑管理的调查评价类数据汇交到本级国土资源数据中心集中管理。各专项调查和规划工作的成果数据同步建立数据库并进行管理。

3.3应用架构

国土资源信息化面向调查评价、政务管理和社会服务二个主流程开展。

调查评价信息化是利用3S技术实现国土资源基础数据获取、处理、建库全流程的数字化，为政务管理和社会服务提供数据支撑。调查评价信息系统由土地调查评价系统、地质调查评价系统、地质环境调查评价系统组成。

政务管理信息化面向国土资源主要管理业务，建立耕地保护国家监管系统、矿产资源国家安全保障系统、地质灾害预警预报及应急指挥系统、执法监察系统、综合事务管理系统和综合分析及辅助决策系统等六大业务系统，实现网上办公、数据综合分析。

社会服务信息化主要面向相关行业和社会公众，提供公益信息服务，以门户网站为主要渠道开展政务信息公开，产品信息发布和网上业务受理服务。

3.4技术架构

国土资源信息化以制度标准和安全为保障，由数据中心、政务工作平台、网络和门户组成有机整体共同支撑应用。各级系统以统一的数据中心为支撑，在统一的政务工作平台上运行，以统一的门户对外服务。各级系统之间通过网络进行数据远程传输和交换。

统一数据中心。建立国家、省、市、县四级国土资源数据中心，实现对本级数据的统一管理，并对系统运行提供统一的支撑环境。暂不具备条件建立数据中心的市（地）或县（市），由上一级数据中心统一管理。在数据中心内部，以统一的存储系统、数据库管理平台，管理各类数据。数据中心各节点之间保持数据的同步更新。各级数据中心之间通过数据交换系统实现数据远程传输与交换。

统一政务工作平台。通过统一日志管理、统一人员和组织机构管理以及统一授权访问，把所有应用系统集成在统一的政务工作平台上运行，满足应用系统单点登陆需要，实现耕地保护国家监管系统、矿产资源国家安全保障系统、地质灾害预警预报及应急指挥系统、执法监察系统、综合事务管理系统和综合分析及辅助决策系统，以数据流打通不同业务之间的边界，实现管理、办理、监督的有机衔接。

统一门户。集成各类国土资源对外网站，建立统一的国土资源门户网站。通过门户网站发布国土资源新闻、政策法规、办事指南、行政审批事项结果公告，宣传资源节约集约利用观念等；提供统一的网上办事平台和政务信息网上公开服务；发布国土资源品牌信息产品和核心指标。

统一网络。部和省级国土资源部门之间通过现有的国土资源主干网实现网络互联。省以下国土资源部门利用已有网络资源，逐个节点设计整合方案，最终实现四级国土资源网络互联。地质灾害远程会商与应急指挥采用网络运营商的资源临时开通部、省、市、县之间的视频会议。地质灾害监测点与国土资源部门之间的数据传输采用无线网络。

4以顶层设计指导金土工程二期建设

金土工程总体建设方案中已经明确总体目标，即建立覆盖四级的“天上看，地上查，网上管”的国土资源管理运行体系。金土工程二期将在一期形成的试点成果基础上扩大规模，涉及到国土资源管理所有主要业务，覆盖国家、省、市、县四级国土资源部门，必须在顶层设计框架下规划和部署。

4.1以应用架构为指导，确定建设内容和规模

   按照六大业务系统的应用架构，有一项业务系统，即地质灾害预警预报和应急指挥系统尚未启动，其余五大业务系统纵向上只覆盖了部分点，占全部节点的8％左右，横向上，每类业务系统还没有覆盖所有相关业务。因此，金土工程二期将开展地质灾害预警预报和应急指挥系统建设，同时根据实施条件，进一步扩大其它业务系统覆盖面，以及网络互联的进一步延伸。

4.2按照“四个统一”要求，加强整合和统筹

   核心是以统一平台整合所有业务系统，建立统一的内网办公平台，将公文运转与国土资源行政审批及其他业务应用集成在统一环境下实现网上运行，以国土资源综合信息监管平台为各类业务系统运行成果汇集起来，产生可服务于国土资源管理创新的辅助决策支持信息。

4.3贯彻顶层设计思想的措施

   一是制定和完善包括项目管理、数据汇交、信息公开、管理流程在内的制度；二是加强标准化管理，提高标准化执行力；三是建立和完善容灾、CA认证等安全体系。

 参考文献：

[1]兰科研究中心,2008年及未来几年世界电子政务发展趋势预测[J].电子政务动态,2008年第二期

[2]王映雪.顶层设计方法与实例[J].软件世界,2007:75-77