“一站式”服务方便百姓 “两章制”管理左右为难
“行政服务中心”试点喜忧参半报道
《中国经济周刊》记者 王红茹/北京报道
“门难进、脸难看、事难办”，一个项目跑下来往往需要盖上十几个章，跑了多少冤枉路，耗费了多少精力和金钱？许多与政府机关打过交道的人都深有感慨。对此有人建议，地方政府可以组建行政服务中心，将各个行政单位集中在一处办公，以此方便百姓。北京怀柔地区率先开始这种尝试。然而，在得到老百姓肯定之时，他们自己却对这种尝试越来越感到困惑……
有着“水清蓝天净，风软尘不惊”美誉的怀柔区地处燕山南麓、北京市东北部，是北京市面积最大、人口最少、资源丰富的一个区。2004年9月28日组建的怀柔综合行政服务中心就座落在这个美丽地区的最繁华街道一隅。
彻底改变
“门难进、脸难看、事难办”
9月25日，记者来到怀柔综合行政服务中心，在干净、整洁的服务大厅， 35个进厅单位井然有序分布其中。在北京市工商行政管理局怀柔分局办事窗口，来申请办理企业登记申请的王永来先生开心地和记者聊了起来，“我刚退休在家，想开一个装修装饰公司，今天第一次来大厅，这些窗口的服务人员态度和蔼、热情，对每项表格的填写都讲解得很详细，与以前办理业务的感觉很不一样。”
“我们现在都非常注意自身的形象和言谈举止，因为是在前台窗口，直接面对办事人员，给客户是否说得清楚和明白显得更重要。”北京市工商行政管理局怀柔分局的工作人员樊俊峰一边帮王永来在表格上粘贴照片，一边和记者交谈。“现在给企业做材料不需要电话预约，直接到窗口做就可以了，而且是随到随做。表格中客户的资料我们都直接输入电脑，客户最后只在上面签一个字就行了，大大缩短了客户的时间和人力成本，也减少了差错率。”
其实，对服务大厅持肯定态度的不只是王永来一个人，记者随机采访的几个办事人都对服务大厅提供的服务水准给予了高度评价，一致认为设立行政服务中心比较彻底地改变了以往进机关办事“门难进、脸难看、事难办”的情况。据悉，截至目前，怀柔综合行政服务中心共承办事项505项，其中行政许可291项，服务事项214项。中心共接待办事人员15万7千多人次，承办事件51694件。
群众和企业对中心前台的窗口满意度是挂在脸上、写在纸上了，但窗口后面的“老板”却并不轻松，中心在发展中遇到的体制问题让他们感到困惑。
“诸侯格局”各把一摊
目前，中心进驻单位35个，中心按办理事项将这35个进厅单位分别设置在法人登记服务大厅、基建项目服务厅、农业发展服务厅、社会发展服务厅、社保法律援助服务厅五个相对集中的大厅分区。
中心内管理机构实行扁平化管理，即职能部门将内部职能交叉、重叠、相近的科室归并为一个大科室进驻中心，减少行政管理层次。并且实行大处制，即：综合处和管理协调处。同时行政服务中心实行行政许可两章制，即驻厅单位刻制综合行政服务中心窗口专用章，进厅事项办理只盖此章，无需再加盖本单位行政章，以解决“厅内接件厅外办”体外循环的问题。
“虽然两章制、委托代理等，避免出现两张皮和把中心作为一个收发室现象，但也有其局限性。对怀柔区域的各个单位，中心的这个章起作用，对市里的比如国税、地税等一些垂直部门，这个章就不起作用。”北京市怀柔区综合服务中心的常务副主任佘建国对《中国经济周刊》无不忧虑地说，“现在我们面临的地方法规、内部政策的冲突非常多。同样一件事情，因为各个单位的内部政策和要求不同，协调起来非常难。服务中心的成立，应该是上下联动，现在却往往是下面动，上面不动。”
部门集中到服务大厅，不用再去找一系列单位和一系列科室，办事的群众和企业确实感觉方便多了。但是各个进驻单位却另有一番感慨。据相关人士透露，怀柔区综合服务中心在去年筹备的过程中，就遇到很大的障碍，他们内部的说法是“诸侯格局”—各个单位各把一摊，谁也不管谁。究其原因，是行政许可的大部分服务事项相对集中到一起，在很大程度上触动了各单位自身的利益，阻力之大可想而知。
“现在我们这个中心的党委书记和主任是怀柔区的常务副区长兼着，如果单靠我们是推不动的。”佘建国副主任坦言，“如果大的体制不做变动，目前中心在区领导高度重视的前提下，还有生命力；如果领导的重心转移，中心就将处于岌岌可危的境地。”
“两个老板让我们觉得好累”
其实感觉别扭的不只是中心的领导，进驻中心的工作人员也遭遇两难境地。
“现在的两章制使得我们有了两个老板—中心一个，原单位一个。因为原单位机构的科室还在，我不可能整天呆在这里。但中心的管理制度又很严，也不能随意离岗，两个老板让我们感觉很累。”中心一位不愿意透露姓名的工作人员向《中国经济周刊》诉苦。
“按照行政许可法的规定，一部分人员进大厅以后，原单位科室剩余的人员，就应该相对集中在决策调研和执法力度上。但现在两者基本都存在，一方面，进厅人员的人事关系还在原单位，还被原单位牵着，另一方面还要受中心管理制度的约束，难免会很累。现在的问题是尾巴留得越大，越不好办。”北京市怀柔区综合服务中心管理协调处处长孟伟对《中国经济周刊》如是说，政府服务中心发展目前遇到的最大难点是在体制上，如果社会环境不发生变化，只靠中心是滚不动的，而且越往深处走，越艰难。
针对怀柔区综合行政服务中心遇到的问题，中国行政管理学会副研究员胡仙芝向《中国经济周刊》表示，“对于行政服务中心人员的双重管理和双重领导问题，确实是许多行政服务中心反映较多的一个管理难题。其背后的根源就在于行政服务中心与传统行政管理模式之间的不兼容性。”
“要克服‘两个老板’现象，主要的措施还是要合理划分管理权限。我认为对驻厅人员的管理还应该主要是以本单位为主，行政服务中心只能对驻厅人员进行有效约束和管理，因为驻厅人员的工资、福利、职务提升等，基本上全部通过原单位来实现，而不是通过行政服务中心。”国家行政学院科研部副教授马宝成向《中国经济周刊》表示。
“‘两个老板’现象是体制问题。这就需要在领导体制、提拔体制和监督制约机制上，进行相应的制度改革。对已经进入到行政中心的职能和人员，如果和传统的机关已失去必然的联系，就不应该再保留原有的机构、职能和人员，真正断了后路，才能背水一战，真正把行政中心做‘实’。”中国社会科学院法学所宪法与行政法研究室主任周汉华如此谏言。
其实，两个“老板”的现象不只在怀柔，在全国各地的政府服务中心都存在。在这种情况下，行政服务中心很难对中心的这些人员形成有效的制约。而政务中心也只能是图有其表，所有的事情实际上并没有改变。
“行政服务中心内部管理体制，是各地在实践中摸索的重大问题。现在存在几种不同的模式。有的地方中心的管理权限大些，工作人员与原工作单位相对松散些，有的地方中心相对超脱些，只管人员的思想政治工作和党的关系，人事任命和业务基本上还归原单位管。但是，不管哪种管理方式，有一点是共同的，就是行政服务中心对公务员有直接的监督权。”中国行政管理学会副会长兼秘书长、研究员高小平表示，政府服务中心应按照“管人”与“治事”相统一的原则，逐步加大中心对公务员管理的范围和管理的力度。同时，继续保留“双重领导”所固有的积极的分权效应，加强对进入中心的公务员的有效监督。
对话
“行政服务中心”能存在多久？
主持人：《中国经济周刊》记者王红茹
嘉宾：
高小平
中国行政管理学会
副会长兼秘书长
周汉华
中国社会科学院法学所宪法与
行政法研究室主任
胡仙芝
中国行政管理学会
副研究员
马宝成
国家行政学院
科研部副教授
佘建国
北京市怀柔区综合
行政服务中心常务
副主任
做“实”还是做“虚”？
主持人：从怀柔行政服务中心的实例可以总结出，行政服务中心定位有两种模式：一种是整合原来政府的委部局，把它审批的职能由行政服务中心来做，这就是所谓的做“实”。另一种是被称为“收发室”式的“虚”的政务中心，这种政务中心只是起一个接收公众的申请，在窗口统一办理对外业务。您认为政府服务中心是应该做“实”还是做“虚”？
高小平：近来，行政服务中心“虚和实”的问题引起了大家的关注。在基本认识层面，人们对行政服务中心的定位是清楚的，即根据行政管理体制改革的深入程度，将可以进入行政服务中心的行政审批事项尽可能多，并且尽可能整合地（有的地方叫“并联”）进入中心，集中办理，这应该是一个大方向。但是，在具体工作层面，由于政府改革的艰巨性和反复性，行政服务中心服务项目的多和少，虚和实，在一段时间内需要不断探索，出现一些反复、变化是可以理解的。
周汉华：行政中心现在要做“实”，从理论和实践上，都不具备科学性和可操作性，因为政府管理的每一个职能和部门都有相应的部门法律做支撑，如果把行政中心做“实”，就是要对原来的部门职权重新进行洗牌。这样就涉及到法律的修改、政府机构的重组，以及对行政流程的再造等等。这些制度条件目前都不具备。应该根据各地的实际情况，根据经济社会发展的现实，根据行政体制改革的进度，以及地方政府的支持度等一系列因素，来进行科学地设计。
胡仙芝：关于能否将行政服务中心“做实”？从理论上分析有其合理性。但在实践中，行政服务中心要真正成为一个“实权”单位是非常困难的。因为在整个行政管理体制没有发生变革的情况下，行政权力服务中心不可能很好地解决公开窗口和审批机关整体合作的协调问题，即“前台”和“后台”的关系问题；不能很好地解决公开形式的外在性和权力运行的实质性问题；也不能很好地解决来自于服务理念缺失以及来自于实际权力失落群体即“中心内外”公务人员的心理逆反和自觉不自觉各种抵制等问题。进一步把行政服务中心“做实”，是一个长期的渐变的过程，不能操之过急。
马宝成：我认为，在目前的行政环境下，行政服务中心既然已经存在，而且也在提高行政效率、方便群众办事等方面发挥了积极作用，而且建立行政服务中心也动用了许多行政资源、花费了很多的行政成本，还是应该积极地把它做实、做好。如果打算把它做虚，必然会浪费掉许多的行政资源和行政成本，那还不如不做。
佘建国：第一种模式即集中办公“收发室”式的“虚”的政务中心模式，从目前看是居多数。但是后一种模式即完全做“实”也是相对而言，因为目前的行政体制，不可能完全做“实”。具体到很多地区，只有当地领导全力支持，才能把工作做实。除了体制上的障碍，大量的社会基础工作不到位，决策、执行、监督相对分离等都决定了不可能做实。
行政中心可以创造哪些效率？
主持人：行政中心带来了效率的提高。但并不是所有的效率提高都是行政中心带过来的，在原有的传统部门分权体制下，如果通过改革行政流程、加强部门之间的协调、提高办事的透明度、提高决策的监督等，也可以大大提高行政效率。那么，到底哪些效率是可以靠行政服务中心来创造的？
高小平：行政服务中心创造的效率，分为三个方面。一是通过透明度的提高，减少了原来在部门内部的“暗箱操作”，相应降低了“运作成本”，提高了这一部分的工作效率；二是通过进入中心的管理提升，确立规范化服务和工作流程的改造，提高了在中心办公单位的行政文化品位，有助于行政效率的提高；三是“空间距离”的缩短，通过办事者办事效率的提高而间接提高了行政效率。
周汉华：应该看到，行政中心在很多方面是一种革命性的变革。行政中心既是我们实践中的创举，也是借鉴各国行政改革经验的有机组成部分，行政中心实际上实现了一个从孤立的、有差别式的行政流程向开放的、便捷式行政流程的转变。在一个政府服务大厅内，大家通过公开、透明的方式，相互之间可以进行监督，而且可以促进不同的主体之间的竞争，有利于在很多方面提高管理的效率。但是这个好处又不能过于夸大，要看到传统体制中也有潜力可挖。我们可以在发展行政中心的同时，对传统体制进行改革，也可以提高效率。
胡仙芝：从民众的角度看，行政服务中心有着显著的效率：一是各个审批机构集中办公，百姓少跑了许多冤枉路，节约了时间、精力和金钱；二是信息集中和公开，人们能从这里很方便就得到相关的信息。对于政府的工作效率来说，行政服务中心的工作模式也能有显著提高：通过规定时限等，强化了他们的工作效率的要求。
马宝成：就目前来看，综合行政服务中心所创造的效率主要是通过简化办事程序、节省办事时间来实现的，而时间仅仅是行政成本的一个方面，一般来说，通过节省办事时间来达到提高行政效率目的的作用是有限的。从另一个方面来说，我们在评价行政服务中心时，只看到了它提高行政效率的一面，却忽视了行政服务中心自身产生的行政成本，如办公大楼、办公车辆、办公设备、人员编制等，这些都是我们在衡量它的效率的时候所必须考虑的因素。
行政服务中心能存在多久？
主持人：现在有一种观点认为，行政服务中心只是某个阶段的产物，是短命的。行政服务中心会存在多久？
高小平：行政服务中心是改革的产物，也将在不断深化改革的进程中逐步完善。有三个理论上的前提：一是政府决策、执行、监督职能相协调、相分隔的理论，是为什么要成立行政服务中心，即建立专门的“行政执行机构”的前提；二是服务型政府的理论，转变政府职能，加强公共服务职能，向我们提出了完善行政服务中心的现实要求，这是进一步发展行政服务中心的前提；三是电子政务的理论，是将来改变行政服务中心工作方式的前提。有朝一日，老百姓办事可以完全在网上实现的时候，也许作为物质形态的行政服务中心就会消失。总之，中心“短命论”是缺乏根据的，但长命百岁也是没有必要的。
周汉华：从长远来说，尤其是随着电子政务的发展和政府网络功能的发挥，这种物理的行政中心存在的意义，并不是一定越来越大，它完全有可能被网络中一个虚拟的行政中心所代替。网络上虚拟的中心，既可以发挥办事大厅的高度聚合作用，同时还能发挥网络快速处理的能力，让老百姓在任何时候、任何地点都可以得到帮助和服务。从这个角度看，目前行政中心的这种集中到大厅办公的物理形式只是一个过度。
胡仙芝：对于行政服务中心的发展前途，最终要看社会发展的需要。应该说，行政服务中心的出现和发展是社会经济发展的客观需求催生的，它的发展同样来自于社会经济发展的需要。目前，行政服务中心与我国发展和建设和谐社会的目标是吻合的，可以说，在长期内行政服务中心这种模式都会有其旺盛的生命力。
马宝成：从实质上看，行政服务中心的定位和作用仅仅是一种合暑办公，就是把具有不同行政分工的相关部门集中在一起，方便群众办事，而不是把不同的行政权力集中到一个机构中。行政现代化和行政发展的一项重要内容就是行政权力的分化和有效整合。整合依靠的是制度，真正提高行政效率的主要途径是依靠制度，行政服务中心仅仅是一种办公形式。
佘建国：行政服务中心是否会一直存在下去？对这个问题我比较乐观。成立行政服务中心虽然迈出的步子很小，但毕竟是社会的一种进步，也是未来的一种发展趋势。目前的行政模式，不应该把权力分散到各个部门。现在这种分散的权力，使政府形成不了一个服务的整体，这不符合社会的发展趋势。