作者：吴江 李志更 乔立娜

　
　　政府信息官是政府系统内部从事电子政务领导、管理与建设的专门人才，是建设与发展电子政务的重要保障与支持力量。政府信息官管理体制是政府信息官管理机构、管理权限和管理规范的总称。目前，我国的政府信息官主要包括两部分人：实行公务员制度的政府信息官，主要包括在政府信息化主管部门或推进机构、国家机关内部负责部门信息化建设的主管领导及相关业务部门的工作人员；实行事业单位人员管理制度的政府信息官，主要包括在各级国家机关及其部门所属的信息中心从事电子政务建设、具体管理和日常维护的工作人员。

　　一、 改革政府信息官管理体制的重要性和必要性

　　（一）我国政府信息官队伍及其管理体制的形成与发展

　　随着我国电子政务建设的不断发展，电子政务建设主管机构和实施机构两类主体的设置不断调整与发展。在此过程中，政府信息官队伍从无到有，且规模持续扩大，整体素质不断提升，政府信息官管理也逐步纳入两种不同的人事管理制度，且日益规范。

　　1．从20世纪80年代开始，随着各级各类国家机构信息中心的建立与发展，隶属事业单位人事管理制度的政府信息官队伍逐步形成。1983年，在原国家计委成立信息管理办公室，负责国家信息管理系统的规划和建设以及相关总体方案、法律法规和标准化的研究工作。1986年，原国家计委所属的计算中心、预测中心和信息管理办公室合并，组建国家信息中心，全面负责国家信息系统规划与建设工作。与此同时，中央其他政府部门也开始开展信息系统建设工作，此后，各级地方政府及有关部门相继建立信息中心。到目前，各级各类信息中心已经成为电子政务管理与建设的重要机构，其工作人员已经成为政府信息官队伍的重要组成部分。

　　2．从20世纪90年代开始，随着信息化领导小组的建立与调整，实行公务员制度的政府信息官队伍逐步形成。1993年，国务院成立国家经济信息化联席会议，统一领导和组织协调全国的信息化建设工作，领导小组下设办公室；1996年国务院以经济信息化联席会议为基础，成立全国信息化工作的议事协调机构——国家信息化领导小组并下设办公室。1997年首届全国信息化会议以后，全国绝大部分省区市、部委局办都成立了信息化工作领导小组及其日常办事机构，我国信息化工作的领导体系初步形成；1998年，原国务院信息化工作领导小组办公室整建制并入当时新组建的信息产业部。2000年，国务院重建国家信息化领导小组，并于2001年在国家信息化办公室的基础上组建国家信息化推进工作办公室，作为国家信息化领导小组的办事机构（简称国信办）。2002年，国信办设立电子政务司，成为国家电子政务建设的领导与主管部门，此后各地方也相继重组信息化领导机构。2008年，国务院信息化推动工作办公室并入工业和信息化部，原国信办电子政务司取消，与电子政务相关的机构是信息化推进司和安全协调司。由此，在国家政府层面，作为政府内部事务的电子政务管理一改统一集中管理的部外制模式，开始采取经济管理模式。但在具体的政府所属部门层面，电子政务的领导、管理与建设模式则没有大的变化。经过10多年的发展，我国逐步形成了一支具有一定规模、主要承担电子政务领导与宏观管理职责的政府信息官队伍。

　　（二）改革政府信息官管理体制的现实需求

　　经过20多年的发展，我国政府信息官队伍及其管理体制建设在取得显著成绩的同时，仍存在一些亟待解决的问题。与电子政务发展需要具有开放性、一体化属性的体制模式相比，现行的科层制政府信息官管理体制亟待重构。

　　1．政府信息官的身份、地位与其职责定位不符

　　（1）信息中心主任缺乏首席信息官的组织依据。我国政府机关的电子政务管理体制多采用“电子政务领导小组+信息中心”模式。在这种模式中，信息中心主任应承担电子政务战略制定、组织协调和建设实施等方面的领导职责。但目前我国政府机关所属的信息中心属于事业单位，根据事业单位的功能定位，信息中心只是电子政务建设的执行部门，信息中心主任对电子政务发展决策的影响力极为有限。

　　（2）政府信息官存在明显的身份与业务界限。目前我国政府信息官依从两种人事管理制度，鲜有职位交流，政务与电子的有效融合由此受到明显制约。依从事业单位人事制度管理的政府信息官不能有效发挥职责作用。具体而言，隶属于信息中心的政府信息官，主要是政务信息的收集者与具体开发者，而不是管理者与开发决策者；主要是政务的电子传导者，而不是电子政务建设的战略规划者和决策者；主要是电子政务建设的组织者、日常管理与维护者，而不是电子政务项目的具体建设者。

　　（3）不同部门、不同层级的政府信息官管理缺乏集中性与统一性。源于技术刚性与标准化，电子政务建设与管理需要具有统一性与集中性。因此，政府信息官管理也需要一定的集权性。但目前，政府信息官管理完全依从现行的官僚制体系，缺乏集权要素。

　　2．政府信息官的能力构成与其能力要求不符

　　（1）合格的政府信息官数量有限。根据国信办2004年的调查数据显示，各省市既懂信息技术又懂管理的人才奇缺，存在97.7%的巨大缺口。经过几年的发展，这种情况虽有好转，但并未彻底改观。

　　（2）信息技术类人才比重偏大，政务类人才比重偏小。目前，在各级政府信息中心的信息官中，有60%左右的人是信息技术人才，20%多是政务人才，而包括管理人才在内的其他人才仅占20%左右。这种人员结构与“三分电子、七分政务”的素质能力要求明显不符。

　　（3）两种身份的政府信息官均存在明显的知识与能力失衡现象。大部分依从公务员制度的信息官，其管理、政务知识与能力有余，而信息技术知识与能力不足；大多数依从事业单位人事管理制度的信息官，则是信息技术知识丰富、技术开发能力强，而管理与政务知识、能力偏弱。

　　3．政府信息官的管理制度与其职责要求不符

　　（1）缺乏符合其功能定位的能力框架设计和资格认证制度。电子政务的专业性与技术性决定了政府信息官的知识结构、能力构成、任职资格与综合类公务员和其他专业技术人才有明显差异。但目前，在我国公务员管理和专业技术人才管理制度中，没有相应的能力框架设计与资格认证制度，致使政府信息官缺乏有效履行岗位职责的能力规范。

　　（2）缺乏竞争性选拔制度。源于电子政务技术的快速发展，政府信息官选拔应具有较强的竞争性。但目前，政府信息官考试录用的竞争性有制度保障，选拔的竞争性相对较弱，社会采用率明显不高。

　　（3）缺乏科学的培养与培训制度。一是在政府信息官教育培养层面，缺乏具体的相关标准，培养规模也远远不能满足需要。二是在政府信息官培训开发层面，培训内容、周期、方式等方面都缺乏具体规范。

　　（4）缺乏有竞争力的薪酬制度。保持电子政务先进性的一个重要途径是政府信息官的能力竞争性，为此需要保证其薪酬待遇的竞争性。但目前我国政府信息官的薪酬制度缺乏相关比较与协调机制。薪酬水平缺乏竞争力成为优秀政府信息官流失的重要原因。

　　（5）缺乏顺畅的职位交流制度。电子与政务有效融合的一个重要途径是有效的职位交流。但目前，我国不同身份、层次、部门之间的信息官鲜有交流，政务与技术的有效融合因此缺乏必要的制度支持。

二、 政府信息官管理体制改革的国际经验

　　（一）强化电子政务功能定位与政府信息官管理体制的符合程度

　　提高政府效率与效能是各国发展电子政务的核心目的，建设电子政府是发展电子政务的目标选择。因此，各国发展电子政务的功能定位主要有两个：一是再造政府工作流程，打造一个开放的、一体化的信息网络工作平台。二是实现政府信息资源的高效管理与开发利用。

　　1．具有相对健全的政府信息官职责体系

　　各国政府信息官主要履行如下职责：

　　（1）制定信息资源开发与电子政务发展战略及规划。美国联邦政府1996年颁布的《信息技术管理改革法》规定，政府首席信息官负责制定整个联邦政府信息化和信息资源管理开发规划，各个部门首席信息官负责依联邦规划制定本部门的相关规划。德国也有政策规定，首席信息官办公室负责统筹全德国的电子政务建设，制定本国电子政务建设的宏观规划。

　　（2）再造政府工作流程。在美国国家审计署2004年报告中，将联邦政府各部门首席信息官的工作职责归纳为13个方面，其中有5项为共性职责，“构建业务框架”就是其中一项。德国政府首席信息官办公室在开展电子政务建设之前的一项重要工作就是进行业务流程重组。加拿大政府首席信息官的一项重要任务也是政府业务流程的梳理与优化。

　　（3）制定信息资源管理与电子政务建设方案。美国联邦政府规定，政府部门的首席信息官要为本部门开发、维护一个稳妥的、整体的信息化架构。德国首席信息官办公室具体负责“联邦在线2005项目”的具体实施设计，并在此基础上制定了一个能详细提供在线公共服务的实施计划和“全体上网”赶超计划。

　　（4）指导、监督、评估信息资源开发与电子政务项目的建设与实施。其重点是对项目具体建设活动进行有效指导、监督和评估。

　　2．政府信息官属于政府公务人员

　　政府信息官不论以何种方式任职，都属于政府公务人员序列。政府信息官大体分为三类：政务官，如政府的首席信息官，属于任命官；常任制公务员，属于考试录用类公务员；临时雇员，属于通过考试等方式聘任的短期工作人员。从数量上看，常任制公务员是政府信息官的主体。近年来，政府信息官中临时雇员的数量呈增加态势。

　　3．政府信息官管理具有统一性与集权性

　　纵观各国政府信息官管理，其管理体制与通行的公务员管理体制有一定差异，其典型表现就是突出政府信息官的集中、统一管理。

　　（1）政府首席信息官具有较大的人事管理权。美国联邦政府的首席信息官对各部门的首席信息官具有业务指导职责，是联邦政府首席信息官理事会的负责人，而且对各部门的首席信息官具有一定的考核权。联邦德国在电子政务建设方面，坚持中央集中统一规划，制定了基于互联网的职能联合策略，形成了一个完整的政府服务职能一览表。以此为基础，联邦政府首席信息官对各部门和地方政府的首席信息官具有业务领导与指导权。

　　（2）政府首席信息官在一定范围内进行职位交流。这是很多国家保障电子政务建设统一性、协调性和资源共享性的重要保障措施。

　　（二）强化政府信息官素质能力与其职责体系的符合程度

　　1．政府信息官应掌握多学科知识

　　强调多学科学知识交叉与融合，崇尚“业务+管理”知识构成模式：（1）专业知识。强调对信息技术与具体政务知识的把握。（2）管理学知识。主要包括政府管理知识、人力资源管理知识、经济管理知识以及项目管理知识等。

　　2．政府信息官要具备以管理能力为主体的复合型能力要素

　　各国都特别强调创新能力、管理能力、业务处理能力等为政府信息官应具备的核心能力要素。美国的《信息技术管理改革法》强调政府首席信息官必须具备卓越的领导能力、沟通能力、人际关系处理能力、在复杂的合作和协作环境中游刃有余地发挥作用的能力。

　　3．政府信息官要具备创新意识、诚实、负责等素质

　　政府首席信息官首先是改革者，然后才是管理者和政治家。科学精神、创新意识等是其必备的基本素质。美国《信息技术管理改革法》提出：首席信息官应具备敏感、诚实、务实、为同事所信任的品质。

　　（三）强化政府信息官管理的针对性和有效性

　　政府信息官管理制度从大的方面看，属于公职人员管理制度，从自身职责看，则十分重视其素质能力的高水平。

　　1．实行有特色的政府信息官选用制度

　　一是源于政府信息官工作的创新性、综合性、高负荷性，其人员选用特别关注创新能力、管理能力和责任心等要素的考察。二是源于对技术的前沿性要求，坚持不断提高社会采用率。

　　2．建立有特色的政府信息官考核制度

　　源于对电子政务的高度预期，各国普遍对政府信息官的考核极为重视。美国联邦政府对政府首席信息官的考核采取计分卡制度，每个季度考核一次，重点关注：是否将大部分信息技术开支放在需要优先执行的现代化实施项目上；是否已按照既定的成本/时间表/执行目标来实施重大信息技术项目；重大信息技术系统是否具有充分的安全性；电子政务项目是否具有可操作性，并能够提高效率与效能。

　　3．推行有针对性的政府信息官培训制度

　　很过国家都建立了政府信息官培训的知识体系与培训模式，且培训内容与方式个性化明显。培训一般分有两种类型：一是普适性的认知提升与知识补充性培训。一般采用内部培训方式。二是针对高层人才和重要人才进行的能力提升培训。一般采取外部培训方式。

三、 重构我国政府信息官管理体制的基本思路

　　重构我国政府信息官管理体制的核心是依从电子政务的本质属性，改变官僚化的科层管理体制，建立具有开放的、一体化属性的矩阵式管理体制，重点是构建政府信息官的权责体系、素质能力框架与职位体系、管理制度体系。

　　（一）理顺政府信息官的管理体制

　　1．构建我国政府信息官的职责体系

　　我国政府信息官应主要履行如下几项职责：一是电子政务建设规划、计划、政策法规、相关标准的制定与落实。二是政府信息资源管理与开发规划、计划、政策法规、相关标准的制定与落实。三是电子政务和政府信息资源管理与开发的具体业务设计、建设项目管理、运行系统日常监控。

　　2．明确政府信息官的法律地位和公务身份

　　采取部外制模式，将电子政务管理纳入政府内部管理范畴，将政府信息官统一纳入政府公务员序列。这主要是基于两方面的考虑：一是电子政务建设的外包将大大减少具体技术人员的需求数量。二是政府信息官要有效履行其岗位职责必须具有一定的管理权威性。

　　3．建立以首席信息官为首的政府信息官管理机构和职位体系

　　建立以政府首席信息官为核心的政府信息官组织架构，形成“政府信息化决策机构+首席信息官办公室”的管理模式，具体如图1所示。其中，上级政府信息化决策机构对下级政府信息化决策机构有业务领导关系。各级信息化决策机构下设首席信息官办公室，上下级政府的首席信息官、上下级政府所属部门的首席信息官、本级政府的首席信息官与各部门的首席信息官之间存在业务指导和领导关系，如中央政府首席信息官负责指导、协调省级政府首席信息官的工作，负责领导中央各部委首席信息官的工作；同时，政府及其所属部门的首席信息官向本级政府或本部门的行政首长负责。

　　此外，在政府信息官的职位体系中，首席信息官是最高级别政府信息官，属于公务员的领导层，依从领导人员的管理制度；在具体业务岗位上的工作人员为政府信息官，依从专业技术类公务员管理制度，具有能级差异。

　　（二）构建政府信息官的素质能力框架

　　1．政府信息官应具备的知识要素

　　政府信息官应掌握以下三类知识：一是信息类知识，主要包括信息技术类知识、信息管理类知识、信息系统类知识等。二是项目管理类知识，主要包括电子政务项目管理、监理、审计等方面知识。三是公共管理类知识，主要包括公共管理基本原理、公共管理改革与发展动态和趋势等。不同层次和级别的政府信息官对上述知识要素掌握程度的要求有所区别。一般而言，层次、级别较高者对管理类知识的要求相对较高；层次、级别较低者对技术知识的要求相对较高。

　　2．政府信息官应具备的能力要素

　　政府信息官应主要具备以下三种能力要素：一是业务能力，主要是指调查研究能力、理解与执行能力、技术应用能力等。二是管理能力，主要包括规划设计能力、战略思维能力、项目管理能力等。三是学习创新能力，主要包括学习能力、创新能力、应变能力等。不同层次的政府信息官对各类能力的需求程度也有一定差异。一般而言，层次、层级较高者对规划设计能力和战略思维能力的要求相对较高；层次、层级较低者对项目管理能力的要求相对较高。

　　3．政府信息官应具备的素质要素

　　政府信息官应具备如下四种素质要素：一是全局意识。政府信息官要能够根据整个行政改革和信息化发展的大背景谋划电子政务建设。二是创新精神。主要体现在两个层面：从无到有的创新开拓意识；渐进式改进与变革意识。前者适用于电子政务建设早期，后者则贯穿于电子政务建设全过程。三是科学态度。政府信息官必须具备较强的科学态度和求真务实精神，力求电子政务解决方案的最优化和效用最大化。四是责任心。这是我国政府信息官亟待强化的素质要素，其原因在于：电子政务项目大都投入较大，影响深远；我国电子政务建设的管理体制尚不规范和完善；电子政务的创新性使政府信息官在组织内部具有一定的异己特征，工作压力与负荷较重。一般而言，层次、级别较高的政府信息官对全局意识和创新精神的要求相对较高，层次、级别较低者对科学态度和责任心的要求则相对较高。

　　（三）规范政府信息官的管理行为

　　政府信息官管理是一项系统工程，涉及到选拔任用、考核、培训、薪酬、交流等多项制度。下面仅就不同于一般公务员管理的制度环节加以阐述：

　　1．实行职业资格制度

　　凡是在政府信息官岗位任职，就必须通过一定级别的职业资格考试，持证上岗。建立政府信息官职业资格制度时，应重点强化两点：一是保证该项制度的权威性，可由国务院人力资源和劳动保障部门会同国务院有关主管部门制定职业标准，建立能力水平评价制度，并统一组织考试和证书发放。二是既要保证该项制度的独立性，又要搞好与其他职业资格制度之间的衔接。

　　2．实行公开选拔制度

　　一是在实行公开考试录用制度的基础上，实行公开选拔与招聘制度。将绝大部分政府信息官职位设为公开选拔职位，一旦有职位空缺，即采取公开选拔的方式补充人选。二是部分政府信息官实行聘用制，实行合同管理。

　　3．实行职业培训制度

　　建立政府信息官的职业培训体系。在培训内容方面，一是提高信息类知识、素质和能力，如信息技术、信息管理等知识与技能的更新；二是提高管理类知识、素质和能力，如公共管理、项目管理等知识和技能的培养和提高，以及决策、沟通、合作等管理素质和能力的锻炼和提升。在培训实施方面，培训业务主管机构是政府信息化主管部门，培训实施机构主要是政府所属或社会上有相应资质的高校、培训机构和行业自律组织等。培训课程由培训业务主管部门和培训实施机构联合开发。在培训方式方面，主要采取研讨、案例分析、情景模拟等参与性较强和见效较快的方式方法。

　　4．实行有市场竞争力的薪酬制度

　　确定政府信息官的薪酬水平应综合考虑如下因素：一是信息产业或其他相关领域同等资质人员的薪酬水平；二是其他行业或领域信息化人才的薪酬水平；三是同职级公务员的薪酬水平；四是政府信息官的任用方式、工作职责和稀缺程度等。政府信息官的薪酬水平要略高于同级别的公务员，以体现其技术性与专业性，但不能高于信息行业的薪酬水平，因为政府信息官一般具有相对稳定的公职身份。

　　5．实行首席信息官职位交流与工作交流制度

　　首席信息官的职位轮换主要有两种形式：一是在人事隶属关系不变的情况下，政府各部门的首席信息官实行交互任职。各部门的首席信息官在一定时期内，在本部门工作一段时间后，可到其他部门工作一段时间。二是在垂直管理系统或部门，政府首席信息官的职位轮换按照人事管理权限进行。

　　首席信息官的工作交流主要有两种方式：一是建立政府首席信息官联席会议制度。上级政府首席信息官定期召开下一级政府首席信息官参加的联席会议，以交流经验，讨论本地区电子政务建设的热点、难点问题，提出相应的决策建议，安排布置下一步电子政务发展的相关事宜。二是建立政府首席信息官委员会制度。中央、省、市三级政府的首席信息官可定期召开由各部门首席信息官参加的委员会议，以交流各部门电子政务建设情况，就共同面临的问题进行探讨，安排布置电子政务建设的相关事宜。（吴江系中国人事科学研究院院长、研究员、国家行政学院兼职教授；李志更系中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室主任、研究员；乔立娜系中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室助理研究员）