来源:中国电子政务网 更新时间:2012-04-15
一、项目背景
现代化大都市建设加速城镇的建设，土地作为不能再生的资源更为人们所珍惜，日益严峻的生态环境也迫使人们更加重视土地的规划，大量的规划档案作为独立的一个体系已形成。
杭州市规划局作为一个政府部门，承担着杭州市规划档案资料的收集、管理、规划测量、规划设计及相关方面档案的职能，是杭州市人民政府的城市规划的信息中心、决策参谋中心，是社会各方面利用城市规范建设的史料中心。市局下属8个分局及规划设计院、勘测设计院、规划信息中心，馆藏档案2.4万卷，以卷均80页计约合192万页，档案有A0、A1、A3、A4等几种规格，其中建筑工程类档案2万卷左右，部分档案是电子文档资料。目前保管的档案有：1、本身职能活动中形成的具有保存价值的文书等非业务类档案和资料2、在规划审批、规划勘测等业务中形成的建筑、征地等文件、图纸等业务类档案和资料。
规划档案的重要意义在于开发和利用，而不是单纯的收藏。数据和事实说明了一切：自建馆以来，杭州市规划局档案馆共接待来访人员3000余人，调阅档案案卷10000余卷、规划图纸3000余张；提供照片档案400余幅、录像资料片数十盘。
随着市场经济的不断深入和城市规划的发展，规划档案更具价值，它已融于城市规划和经济发展的各个环节之中。目前，杭州市规划档案馆正在不断开拓创新，加大规划档案信息开发力度，尽快实现档案实体管理向信息管理的转变，以信息的开发促进城市建设的发展，力争成为“阳光效能机关”。
二、电子政务带来发展的契机
电子政务发展到现在，建设规模日益扩大，发展速度急骤膨胀，随之而来的重新建轻应用；重硬件轻软件；重管理轻服务；重电子轻政务的问题也暴露出来，使电子政务在提高政府工作效率、转变政府职能方面的作用得不到很好的体现。
对于这些问题，杭州市规划局在电子政务建设之初就有比较清醒的认识，他们认为，这与当前我国电子政务在建设过程中只重视基础架构而忽视应用和后续开发有着很大关系。近年来，杭州市规划局先后十几次对兄弟省市的信息化建设进行了考察，确定了“以建立规划档案数字化综合应用平台为重点，以高效率的业务管理、高可靠的资源服务为宗旨，以满足规划档案利用者（单位或个人）和规划档案管理者需求，最终建立一个基于网络（局域网、市政府通信网、互联网）平台上的‘虚拟档案馆’为目标”的具体建设目标。
规划局的档案管理计算机化始于1992年，现存档案目录数据库记录60000余条。数年来规划局为信息化建设投入了数千万元的资源。目前局内部网络建成，并通过1台思科4006交换机与市政府及各分局连接。局内共有150台工作站，3台服务器，1台中速A4幅面扫描仪。已采用HP、Oracle等先进的系统软硬件设备开发了办公系统和业务系统，在档案信息化方面也采用了一些软件来进行管理。目前杭州市规划局各单位（包括各分局、下属院及中心等）均在统一的局域网上进行日常办公。各单位间以光纤为通信介质进行联网。
杭州市规划局档案管理系统建设之前的管理情况是这样的：
■ 档案管理模式主要采用手工管理模式，包括档案接收、整理、鉴定、保管、利用、编研等，都以手工为主，管理不是很科学、工作效率低，档案信息化有一定基础，但离真正的网络（局域网、市政府通信网、互联网）平台上的“虚拟档案馆”还有很大距离。
■ 在已有信息化系统里，因为一些系统缺少必要的系统控制，造成录入的信息不全。并且存在各系统的衔接问题，这些问题给实现文档一体化造成了间接的困难。
■ 规划局所藏档案以纸张的存储介质为主，纸质文件不仅难以永久保存和备份，极易受外界环境的影响，而且占用大量空间，随着数量的不断增加，仓储费用和管理成本不断增加。
■ 在手工检索档案信息的过程中，检索流程为：查到案卷目录，再查到文件目录，根据其记录的档案档号信息查到档案在库房的存放地址，然后通知库房调卷，办理相关手续。纸质文件给检索调阅带来了困难，且在此过程中，查询的途径不够全、查全率低、查准率低，容易出现文件丢失、损坏或无法找到所需的资料，难以充分的利用档案资源向政府机关部门和公众提供良好的服务。
巨大的馆藏容量使得在手工管理模式下工作的工作人员普遍感觉“力不从心”。规划局档案馆迫切需要对馆藏档案进行系统、全面、高效的电子化管理。
三、谨慎的选择
2002年，规划局开始着手档案管理系统的准备工作，并在当年10月上报了档案管理系统的建设计划。随后，开始在各地的考察工作，先后考察了深圳、上海、重庆、昆明等十几个城市。2003年6月进行了档案管理系统的公开招标。通过繁复而又严格的考察和激烈的投标竞争，国内著名的电子政务应用软件厂商——信雅达公司从众多竞争对手中脱颖而出，承接了杭州市规划局档案管理系统（简称：信雅达档案系统，下同）的建设任务。信雅达利用多年来对各行业档案研制开发的丰富经验，结合公司多年积淀下来的优势技术，根据规划局的业务特点和现有状况，以及对规划局需求分析后，提出建设杭州市规划局综合档案管理系统的总体目标是创建一个完整、专业、易扩展的综合数字化加工生产线和档案信息管理平台；能够实现垂直集中管理，对局属各单位的档案管理工作进行监督、管理和指导，统一档案管理的标准，规范管理模式、管理制度；各单位档案部门之间数字档案信息实现数据共享，使杭州市规划局能够及时方便地查询、利用有关的各种档案信息资源，提高工作效率。
四、有条不紊的实施
思路决定出路。有了以上的思路，
信雅达公司对档案管理系统的建设执行CMM3规范，从立项、需求分析、设计、编码、测试、试运行、验收各个阶段层层严格把关。
五、成功化解实施应用过程中出现的问题
在规划档案信息化建设之初，用户受经验所限对自己提出的需求不能确定，建设过程中出现一定程度的反复。为了防止在开发中因为需求反复而带来的一系列问题，信雅达公司开发小组决定使用“原型法”对该项目进行开发，即根据需求的不断变化对原型进行改进，螺旋式上升，直到需求得到满足。“原型法”应用的成功，增强了开发小组成员的信心，也为下一步实施作好了辅垫。
由于历史的原因，规划档案既要能按卷整理又要能按件整理。档案实体的模块化管理就很好的解决了这个问题。案卷实体（包括厚卷和薄卷）经过分解，模块化为：案卷封面（著录信息）、卷内文件（著录信息）、影像页（著录信息）和影像页文件几个部分。件实体也可以模块化为：件（主文件著录信息）、相关文件（著录信息）、影像页（著录信息）和影像页文件几个部分。
规划档案作为专业档案，有着专业档案所属行业本身特有的档案特性。为了在档案管理系统中实现这些特性，开发小组采取了一系列措施：
在档案管理上，实现档案著录信息的高扩展性：表现在档案著录既能够满足上级档案馆对于规划专业档案的年检要求，又满足专业档案具有行业本身特有的档案著录项。并实现两类著录项的查询利用。
l 在数据库设计上，主要将档案划分为行业档案和非行业档案两大类，使得业务档案与非业务档案能够得到及时的管理。
l 在档案利用上，对档案门类实现逻辑上的层次化管理。档案门类可以根据日常管理的需要进行树状层次化管理，且各个节点（类目）及其关联关系可以通过系统功能进行配置，方便档案管理人员及业务人员对档案不同角度的管理利用。图示如下：
规划档案的组织管理方式要求系统能够随着业务发展而变化。
l 系统实现了表单定义管理、字段定义管理。强大的自定义功能，既能保证用户遵循国家档案管理标准和行业标准，又最大限度地提供了设计的灵活性，让用户自己量身定制本单位的档案管理结构。
l 系统实现参数化配置，确保系统能够在某些关键参数发生变化后，系统依然能够通过简单的配置而继续稳定健康的运行，避免重新修改或增加系统代码。
网上应用的不断增加，使得迅捷的检索浏览成为档案管理系统的又一个亮点，系统设计了对分类、工程项目、案卷、文件、进行各种条件的组合检索，和对关键字段进行全文模糊查询或业务扩展信息进行查询的方案；另外，对用户库和日志库也可进行组合检索，并可随时打印检索结果。
针对档案管理系统的扩展要求，和与原有系统（OA、数字加工系统、档案条目管理系统等）衔接的要求，档案管理系统的接口设计具有相对独立性和高可扩展性，主要划分为OA接口、数字加工接口、历史数据接口与年检接口。系统提供两种方式对接：中间数据库格式：提供完善的ER图和参数表。适用于同构数据库系统之间的数据交换；XML文件交换格式：提供标准的DTD文件。适用于异构数据库系统之间的数据交换。
如何实现对档案数据的变化情况进行有效的跟踪和记录？系统除了实现了元数据管理，还通过相应的参数配置，可根据实际档案工作情况选择需要跟踪的档案数据变化情况的档案进行记录。在确保系统得到有效的元数据的监控的同时，也使得数据库空间得到有效利用。
六、成功建设带来的应用效果
1、首先是在查询利用方面带来的便捷、快速、准确。
在手工检索时代，通常检索过程复杂，检索一份档案至少需要10分钟，涉及工作人员至少3人；条目信息化后，察看一份档案具体内容至少需要5分钟，涉及工作人员至少2人；档案管理系统建设完成后，察看一份档案具体内容至多需要0.5分钟，涉及工作人员1人就可以了。
查询利用便捷，只需要鼠标、键盘就可以完成一次档案查询。由于使用各种检索方式，一次查询准确率达到98%。
1、 使用档案管理系统对档案进行数字化后，原始档案的使用率下降90%，使得档案保存时间大大延长，而且通过使用真空压缩技术降低档案的占用空间50%，仓储费用和管理成本下降。
2、 使用工作流进行外部用户的申请查询，规范了查询的申请程序，同时工作流通过配置又能满足申请程序需要变更、调整的要求。
七、档案管理系统建设的相关技术
针对杭州市规划局档案管理的需求，信雅达档案管理系统采用了具有开放的、自由的、大型的、具有B/S多层结构的技术应用平台――J2EE。遵循 J2EE 标准，Java 技术开发，以 JSP、Servlet、JavaBeans、EJB 作为应用实现。应用服务器作为应用组件容器，处理业务逻辑事务，支持J2EE构架的应用服务器 (WebSphere/WebLogic/TongWeb/Tomcat)。 oracle9i关系型数据库作为系统数据存储介质。
杭州市规划档案综合管理系统包括了接口文件、档案采集、档案管理、档案利用、系统管理五个子系统。
●接口文件：包括接收文件、文件整理两个功能。为使用单位提供了档案与OA等其他系统的接口，完美解决了文件流转（收发文和图纸设计）到分类归档的问题，同时也为用户提供了网上档案的收集、整理和编目功能。
● 档案采集：包括档案著录、档案扫描、档案检查、档案归档四个功能。
☆档案著录：它分案卷著录、件著录和文件著录，将相应的档案条目信息著录。
☆档案扫描：将自动识别扫描仪，将相应的档案的进行扫描数字化。
☆档案检查：对待归档档案进行档案著录信息、档案影像页等进行检查，以确定档案是否可以归档，或者还需处理。
☆档案归档：将经过档案检查已经通过的档案归档入库。
●档案管理：包括全宗管理、档案信息管理、库房管理、规范化管理。
☆全宗管理：主要是全宗卷信息管理，包括全宗介绍、档案采集材料、档案整理材料、档案鉴定材料、档案保管材料、档案统计材料、档案利用材料、档案现代化管理、大事记等
☆档案信息管理：包括档案校验、档案类目管理、密级管理、历史目录册管理、鉴定管理、销毁管理、变更管理、编研管理、年检管理、分局汇报、监督检查等功能
☆库房管理：包括温湿度管理、安全管理、密集架管理三项功能。
☆ 规范化管理：包括法律法规管理、元数据管理两项功能。
●档案利用：包括查阅管理、借阅管理、查证管理、综合查询四项功能。
☆查阅管理：引入工作流管理，对来查阅档案的流程进行登记、审核等处理。
其功能包括新建申请、未办任务、已办任务、所有任务、清理流
程。
☆借阅管理：引入工作流管理，对来借阅档案的流程进行登记、审核等处理。其功能包括新建申请、未办任务、已办任务、所有任务、超期档案、清理流程。（对借阅超期的档案将给予各种友好提醒，超期档案功能给OA预留接口，在OA中变得也可提醒，使得借阅超期提醒变得更加友好与及时。）
☆查证管理：引入工作流管理，对来办理补证、查证等的流程进行登记、审核等处理。其功能包括新建申请、未办任务、已办任务、所有任务、查证内容、清理流程。
☆综合查询：包括档案检索与统计。
☆☆档案检索：主要用于对本系统所管理的各类档案进行多种方式的检索、浏览。
☆☆统计报表：能够完成档案工作所需的任意报表的设计和打印工作，而且可以通过系统提供的强大的报表设计功能来打印和统计各种档案数据。此功能可以灵活的定义统计项和检索条件等。可以打印所有档案管理所需的信息，例如：卷内目录、案卷目录、备考表、标签等。
●系统管理：包括日志管理、用户权限管理、数据字典管理、电子表单管理四项功能。
☆日志管理：系统提供两个日志库：用户操作日志库、系统运行日志库。一旦发生数据丢失或泄密等情况，通过对日志库的查询就可以确定责任者，同时，日志库也为档案管理人员对档案管理系统的监控并为档案的各项统计提供依据。
☆用户权限管理：系统提供用户管理、用户组管理、组织管理等功能。
☆数据字典管理：系统提供系统参数、主题词管理。
☆电子表单管理：系统提供表单定义管理、字段定义管理。
八、经验体会
应用是电子政务建设出发点和归宿。电子政务尤如一条高速公路，应用则如风驰电掣的优质汽车。合适的才是最好的和最实用的。信雅达档案综合管理系统以良好的应用作为支撑，可依照实际各种复杂的流程逻辑量身定做，方便业务进行灵活的调整和参数修改，实现流程再造。建成后的杭州市规划局档案综合管理系统将成为全市规划档案工作的平台和社会利用规划档案资源的窗口，以高效率的业务管理、高可靠的资源服务，满足规划档案利用者（单位或个人）和规划档案管理者的需求。