《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》对行政体制改革的阐述：加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度。加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。

专家分析说，改革的推进和转变，在相当大程度上依赖于政府转型。在未来的5年，政府自身的建设和改革，将成为经济体制改革的中心和重点之一。

2004年以来，山东省莱西市行政审批中心按照“降低准入门槛、减少申报材料、压缩办理程序、缩短办理时限”的要求，实现行政审批全面提速。工作人员（右）在审批大厅为前来办事的市民讲解如何填表。冯杰摄

10月中旬在北京闭幕的中国共产党十六届五中全会，确立了以科学发展观统领经济社会发展全局、构建社会主义和谐社会的发展战略，描绘了中国未来五年的发展蓝图。会上审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中明确提出了“转变政府职能是深化改革的重点”。

中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，“十一五”（2006-2010）时期，预计中国的改革将发生三个大的变化：第一，由微观体制改革向宏观管理体制改革的推进和转变；第二，由竞争性领域的改革向垄断性领域改革的推进和转变；第三，由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。而改革的推进和转变，在相当大程度上依赖于政府转型。政府自身的建设和改革，客观上已经成为经济体制改革的中心和重点之一。“十一五”以政府转型为重点，各项改革会有新的进展。

新华社发表文章阐述政府改革的意义时说，《建议》强调全面落实科学发展观，而继续推进包括转变政府职能在内的政府改革，建设与社会主义市场经济相适应的政府行政管理体制和运行机制，既是全面落实科学发展观的基本要求和基本目标之一，也是把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展轨道、全面实现“十一五”规划的一个基本动力和基本保证。

政府职能要重新定位

近几年,中国各级政府强化社会管理和公共服务职能，积极从全能型、管制型向管理型、服务型、法制型转变。这是江苏省连云港市行政审批服务中心内的工商局服务窗口工作人员在为经营者办理企业注册登记。新华

9月28日世界经济论坛发布《2005年至2006年全球竞争力报告》，该报告显示，中国排名第49位，连续3年呈下降态势。该论坛首席经济学家奥古斯都·洛佩斯·克劳克斯指出，问题主要存在于公共机构中，如，改善社会基本保障体系以应对日益增多的失业和老龄人口，提高保健与教育体系质量以确保中国人力资本的可持续发展，改进法治等。

“制度上的缺陷，可能会减缓中国跻身世界最具竞争力经济体第一梯队的步伐。”克劳克斯警告说。

中国经济体制改革研究会会长高尚全将之归咎于政府的“缺位”：政府专注于招商引资，投资于私人产品领域，见效快，GDP增长明显，政绩好看；而投资于公共产品，花钱多，成效慢，没人愿意干。

“政府还没有搞清楚自己与市场、企业之间的关系。”高尚全用“错位”和“越位”来概括政府这种自身职能的紊乱。

而这种越位、缺位和错位的现象现仍大量存在。比如，政府一方面仍然占有过多的对企业微观决策进行干预和对稀缺资源进行配置的权力，而在另一方面，企业和公民迫切需要政府提供的公共服务却相对薄弱。在提供良好的法律环境和公正执法方面，在提供基本的社会保障和保护生态环境等方面，与客观需求相比，都还存在不小的差距。至于少数政府工作人员不依法行政甚至暴力行政，以及未得到有效遏制的权力寻租现象，更是群众普遍关注的问题。

对此，国内理论界、学术界已有这样的基本共识：政府职能转变由于其自身的重要性而联结着诸多改革领域，它既是一场经济改革，又是一场政治改革，同时还是一场社会改革，牵一发而动全身。目前，改革处于“胶着”和滞后状态，力度、深度、协调度都不够，推进政府体制改革势在必行。否则，长此以往，必将影响到改革的整体进程。

国家行政学院教授汪玉凯指出：政府治理的有效与否、管理能力的强弱、是社会平稳运行的关键之所在。

“做什么”和“怎么做”

江西省靖安县双溪镇党委在先进性教育活动中转变政府职能，认真解决涉及群众切身利益的热点难点问题。在具体操作中，双溪镇党委设立了为民服务大厅，由镇干部向群众提供一站式、全包揽服务。双溪镇一位农民在办事大厅拿“明白卡”。陈春园摄

新一届国家领导集体已充分认识到政府改革的重要性和紧迫性。9月24日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上说：“政府不该管的事要坚决交给企业、中介组织和市场，政府该管的事一定要管好。”

《建议》对政府“做什么”和“怎么做”提出了一系列具体要求。有些要求虽并非首次提出，但仍有很强的针对性，如“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批”、“不得直接干预企业经营活动”等。有些要求则进一步明确了政府改革的着力点，如“优化组织结构，减少行政层级”、“提高行政效率，降低行政成本”等。有些要求着眼于建立加速政府职能转变的制度保障，如“健全政府投资决策责任制度”、“健全科学民主决策机制和行政监督机制”等。

国家发改委体改司司长范恒山指出，“十一五”期间应至少包括以下几个方面的内容应首先启动；撤销那些直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构；撤并党委和政府职责相同、相近的部门，规范各类领导小组和协调机构，一般不设立实体办事机构；调整一些领域中央对地方的垂直管理体制，赋予省以及省以下地方政府更多的权责；从国家的实际出发适当减少行政层级。

世界银行中国代表处张春霖博士更愿意用公共治理概念代替政府管理体制改革，“现在被扭曲的改革基本上于公共治理方面存在缺陷。”

专家献计政府改革

鉴于改革的历史经验，汪玉凯认为，“十一五”期间，推进政府改革，要把政治体制改革、事业单位改革(即重构公共服务体系)、政府自身改革三个方面结合起来共同、协调推进。“如果没有政治体制改革如执政方式的改变，没有完善的司法和群众监督，并和事业单位改革结合起来整体推进，政府改革仍然会重新陷入困境。”汪玉凯对此显得很焦虑。

迟福林说：中国已进入经济社会转型时期，社会矛盾和社会问题日益突出。在这个特定背景下，强化各级政府的社会性公共服务职能，加大社会性公共产品的供给，已成为广大人民群众的迫切要求。

国家发改委宏观经济研究院丁元竹认为，增加公共财政在社会发展领域的支出比例是首先肯定的前提。“一个政府能否真正地转向公共服务性政府，关键看财政结构的比例。”

在公共财政加大对社会发展领域倾斜的基础上，丁元竹建议将以事业单位改革、社团改革、社区管理体制改革为核心的改革内容整体推进。

而更为重要的是，政府部门之间的分管社会发展或者是管理社会发展的部门之间的协调问题。“我们现在部门之间，部门内部之间，有关联，各个部门之间在公共财政上，在一些资源上，利益之间不协调。自己内部利益不协调，怎么为广大人民群众做好工作？”丁元竹认为这个问题的解决，将关系到当前社会管理体制改革的根本，

“就目前现实来看，社会管理体制改革最该建立的机制是，如何使政府保持自己管理的社会资源的公共性，从而不致使其成为部门利益的来源。”丁元竹强调。

政府职能转变20年

“转变职能”一词，最早出现在1985年9月中国共产党全国代表大会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。而该问题的正式提出则是在1987年10月中国共产党十三大关于政府机构改革的论述当中，“为了避免重走过去‘精简-膨胀-再精简-再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”根据这个思路，在此后中国政府三次大的机构改革中都贯彻了转变职能的思想，以转变政府职能作为机构改革的核心和根本途径。

汪玉凯认为：“其实，职责权限划分背后是存在着一种权力、利益关系的。”

据他介绍，十三大之后，每次党的会议都要涉及到这个问题，但都很难改到位。要想最终实现，离不开包括中央、地方政府在内的各级政府达成共识，“要有价值认同”。

中国加入世贸组织对政府作用提出了一系列新的要求和挑战，成为对中国政府职能最为直接和具体的冲击，新的国际环境要求政府具备有别于以往的一些“新技能”。