摘要:探讨了统一平台建设的背景和意义、建设方案和注意事项，一方面可对电子政务统一平台建设提供系统的理论指南，同时也可对我国经济社会发展相对落后的广大中西部地区的电子政务建设提供可资借鉴的经验。
 
　　关键词：电子政务 统一平台 建设体系
　　
　　本文以陕西等省市为样本，从理论和实践两个方面对电子政务统一平台（以下简称统一平台）建设的经验进行总结，一方面可对统一平台建设提供系统的理论指南，同时也可对我国经济社会发展相对落后的广大中西部地区的电子政务建设提供可资借鉴的经验。
　　
　　一、统一平台建设的背景和意义
　　
　　⒈统一平台建设的背景
　　⑴国家关于电子政务建设的政策法规
　　在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见〉的通知》(中办发[2002]17号)中，国家信息化领导小组决定，把电子政务建设作为今后一个时期中国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。该《指导意见》指出，为适应业务发展和安全保密的要求，有效遏制重复建设，要加快建设和整合统一的网络平台。
　　《关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》(国信[2006]2号)指出，国家电子政务总体框架的构成包括：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。在基础设施部分，该《总体框架》指出，基础设施建设要统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。
　　《转发〈国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见〉的通知》(中办发[2006]18号)明确要求，推进国家电子政务网络建设要坚持整合资源、服务应用的原则，充分利用国家公共通信资源，加强已有网络资源整合，促进互联互通，形成统一的国家电子政务网络，为各地区各部门的业务系统提供网络服务。
　　中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发[2004]34号)指出，要高度重视信息资源开发利用对促进经济社会发展的重要作用，进一步增强推进信息资源开发利用工作的紧迫感。该《意见》指出，为了加强政务信息资源的开发利用，一定要加强政务信息共享。依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同。规划和实施电子政务项目，必须考虑信息资源的共享与整合，避免重复建设。
　　在《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(国发[2005]44号)中，有关信息产业及现代服务业部分指出，发展信息产业和现代服务业是推进新型工业化的关键；要加强信息技术产品的集成创新，提高设计制造水平，重点解决信息技术产品的可扩展性、易用性和低成本问题，培育新技术和新业务，提高信息产业竞争力；以应用需求为导向，重视和加强集成创新，开发支撑和带动现代服务业发展的技术和关键产品，促进传统产业的改造和技术升级。
　　在《关于印发〈2006-2020年国家信息化发展战略〉的通知》(中办发[2006]11号)中，关于我国信息化发展的战略方针部分提出，要统筹规划、资源共享，深化应用、务求实效，面向市场、立足创新，军民结合、安全可靠；要以科学发展观为统领，以改革开放为动力，努力实现网络、应用、技术和产业的良性互动，促进网络融合，实现资源优化配置和信息共享。
　　⑵电子政务建设的模式
　　从部分发达国家及国内电子政务领先地区的电子政务发展过程来看，电子政务发展都遵循一个普遍的规则，即由简单到复杂、由低级到高级、由点及面，随着电子政务应用广度和深度的提高，其电子政务的总体成熟度也逐步提高（参见图１）。但就模式而言，不管是美国的至下而上的建设模式，加拿大的至上而下的建设模式，澳大利亚的政府主导、服务至上、平衡发展模式，还是新加坡的集成化、一体化建设模式，集成、整合和协同都是电子政务不可逾越的一个环节，电子政务要进行顶层设计是当代国际电子政务潮流中的一个趋势。而且，随着电子政务向更深的层次发展，强调服务、集成和整合是电子政务发展的大趋势。中国也将其作为下一阶段电子政务的首要任务。
　　
　　由于多种历史原因，我国电子政务建设处在起步阶段，主要是以各部门分散建设为主。分散建设的信息系统，虽然提高了部门自身的办公自动化程度，在一定的范围和程度上也提高了为公众和企业办事的效率，但由于各部门技术标准和建设规范不一致，导致部门之间、应用系统之间不能互联互通、政务信息资源无法共享。
　　电子政务的设计和实施是一项复杂的工程和长期的过程。针对电子政务的重复建设，各地采取的应对策略更加强调资源整合和适度集中，并有望取得明显成效。面向服务、规模应用、“一体化”、“大集中”的建设思路和模式将成为共识。所谓“大集中”，就是注重电子政务的顶层设计，统一规划、统一网络、统一平台建设，走集约化、低成本的发展道路。伴随着电子政务的发展，这种“大集中”的建设思路，集约化、低成本的系统架构，在未来将会受到更加广泛的重视，并可能成为中国电子政务发展中相对有效的建设思路和选择。
　　“大集中”、“一体化”的电子政务建设模式，可以从根本上避免重复建设。重复建设是电子政务的顽疾，不仅造成了极大浪费，而且建成了大量“信息孤岛”，有的甚至滋生了腐败行为。为遏制重复建设，经过几年的摸索，各地已经形成一些共识，认为只有改变“自建自管”的建设模式，实行“大集中”、“一体化”建设，走类似银行数据大集中的道路，才能从根本上避免重复建设[2]。
　　建设电子政务统一平台，是推进政府管理方式创新，建设公共服务型政府的重要举措。统一平台是政府在虚拟空间履行职能的物质基础,“当顾客和一个虚拟的机构互动时，他们似乎在与一个紧凑的实在的机构互动。可实际上，他们是在与多个机构互动，这些机构仅通过数字网络就可以被整合”[3]。整合就是将不同机构的政府职能，通过网络进行重组，资源重新配置，以“一个窗口”对外服务，整合的基础是建立统一的网络平台。
　　⑶我国电子政务建设的现状
　　①我国电子政务建设的成就[4]
　　我国政府信息化工作经过近20多年的发展，已经取得了阶段性成果：伴随“九五”期间横贯全国的“八横八纵”光纤宽带网络铺设成功，政府系统的IT应用基础设施已经基本完备，部分政府职能部门如税务、工商、海关、公安等都已建成了覆盖全系统的专网。70%以上的地市级在网上建立了办事窗口，政府网站多达3000多个，各地政府相继加快建设数字城市步伐。早期启动的三“金”工程开始发挥作用，其他“金”字工程已陆续启动，目前正围绕“两网一站四库十二金”工程重点展开。但是，我国电子政务的整体水平还比较低，按照国际上流行的电子政务五个阶段划分法(信息发布、单向交流、双向互动、事务处理、集成服务)，目前我国的电子政务发展水平还集中在前三个阶段，而发达国家已经进入了第四阶段，并完成了政府管理模式上的根本转变(BPR)。
　　②我国电子政务建设中所存在的问题[5][6]
　　我国在发展电子政务、推动政府管理体制改革的过程中，同样面临许多急需解决的问题。这些问题的存在是与电子政务本身发展的特点以及我国现阶段的实际情况分不开的，例如由于数字鸿沟、地区不平衡、部门不平衡、“条块分割”、“纵强横弱”引起的发展不平衡问题；由于重复建设、缺乏调查研究、缺少统一规划、不重成本引起的严重资源浪费问题；“死库”资源开发、“信息孤岛”现象、网站信息陈旧引起的信息资源利用缺陷问题；公共服务效率低的问题及安全隐患问题等。
 
 
 
 
 
       　　③我国电子政务建设中所出现的新趋势[7]
　　电子政务经过几年的建设和发展，就全国而言，各方面对于电子政务建设的认识更加理性。整体上说，尽管全国电子政务发展和建设并不平衡，东南沿海经济发达地区电子政务发展较快，中西部欠发达地区相对滞后一些。但无论东部还是中西部，都在积极、努力地推进这项工作，电子政务的发展势头良好。同时电子政务建设表现出以下一些新趋势：以中央两办的34号文件为契机，信息资源的开发、利用得到了各方面的普遍重视；电子政务建设中的“条条”和“块块”对接，防止“信息孤岛”产生，成为多方关注的焦点，并不断探索解决的路径；电子政务建设中的投入产出越来越被重视，盲目建设的冲动欲望明显收敛，电子政务建设进入整合阶段[8]；越来越多的电子政务应用系统，面向社会和公众服务。
　　⒉统一平台建设的意义
　　⑴符合电子政务发展的基本趋势
　　基于统一平台的电子政务建设模式，符合以“整合、集成、协同、共享”为特征的电子政务发展基本趋势。整合、集成、协同、共享是电子政务发展的基本趋势，是电子政务走向高级阶段的必由之路。通过电子政务统一平台的建设，发挥后来居上的后发优势，少走弯路，才能实现在经济和社会发展环境相对比较落后的地区建立比较先进、体现电子政务发展趋势的电子政务的新生态。
　　⑵符合国家电子政务总体规划
　　基于统一平台的电子政务建设模式，符合面向服务深化应用，整合资源信息共享，注重整体使用效益和营造配套运行环境的国家电子政务总体规划。
　　⑶符合服务型、集成型、节约型建设要求
　　基于统一平台的电子政务建设模式，符合应用服务为出发点和落脚点，注重顶层设计、统一规划和集约化、低成本等体现服务型、集成型和节约型的建设要求。
　　⑷电子政务统一平台建设具有普遍意义
　　基于统一平台的电子政务建设模式，对我国经济欠发达、信息化建设发展相对滞后，而又试图发挥后发优势、实现电子政务建设跨越式发展的广大中西部地区具有普遍意义[9]。欠发达地区电子政务建设中存在着相似的问题，以统一平台建设为契机，发挥后发优势的电子政务建设的基本思路，有利于推动欠发达地区的电子政务发展。
　　
　　二、统一平台建设方案[10]
　　
　　⒈总体架构
　　电子政务统一平台逻辑模型可归纳为“五横两纵”：五横是网络汇接层、数据存储层、信息交换层、应用支撑层和应用服务层；两纵是安全支撑和综合管理。每一横有明确的功能定义并对上一层提供服务，层与层之间通过约定的协议通信，保持相对独立。这个协议是两纵的综合抽象，分别完成安全支撑和管理支撑。电子政务统一平台总体架构模型见图２所示。
　　
　　⒉功能体系介绍
　　⑴统一平台安全体系
　　从电子政务统一平台的安全需求入手，依据面向服务的集成体系，设计、实施安全防御和保护策略，统一平台的安全体系架构即是由这些安全策略构成。
　　电子政务统一平台的安全问题，涉及到电子政务建设的各个阶段和层面，安全策略分别从物理安全、链路安全、网络安全、传输安全、系统安全、应用安全、安全管理等层面出发实施安全防御、安全管理、安全检测、实时监测、安全响应等策略，满足电子政务网络与信息安全运行的需要。这些策略将分别体现在统一平台的五个分层中。
　　安全体系架构以面向服务的方式，从5个层面来考虑(对应统一平台的五个功能层次)，分为安全防御、安全支撑、应用支撑等3大模块：安全防御解决的是统一平台和电子政务应用系统的物理环境、设备、传输等网络汇接层安全风险；安全支撑和应用支撑相互配合向运行在统一平台之上的应用系统提供完善的数据加解密、身份认证、资源管理等安全和应用支撑服务，解决统一平台及业务系统的数据存储层、信息交换层、应用支撑层和应用层等安全问题。统一平台的安全体系架构可参见图3。
　　
　　⑵统一平台的管理体系
　　为了保证电子政务统一平台的可管理、可监控，出现异常时及时报警，应采用先进标准、技术和设备来构建电子政务统一平台的综合管理体系，实现对网络、主机、系统软件、中间件、应用系统、人员行为、日志和桌面的集中、实时管理，并建立事件预警、报警管理机制。
　　⑶网络汇接层
　　网络汇接层为全面实现面向应用的服务提供数据、语音和视频服务的要求，必须按照网络集成思路，整合“三网”(电信、有线电视和国际互联网)的内容，以统一的通信协议为数据存储层提供服务，其协议是TCP/IP。
　　电信网、有线电视和互联网分别承载和传输着电话语音、电视视频和数字信息格式的媒体信息，在面向政务和公众的互动交流过程中，需要在应用服务端和应用服务接收端进行同步传输。基于这种应用需求，就要将多媒体信息进行统一处理和传输，在传输端充分利用现有“三网”的宽带资源，利用互联网的信息处理能力。
　　网络汇接层模型表示了语音、视频和数据等多媒体信息的接入和输出，信息通道传输协议的统一，信息格式的转换；然后面向数据存储层提供统一访问的服务和统一格式的数据信息。网络汇接层逻辑模型可参见图４。
　　
　　⑷数据存储层
　　数据存储层为应用提供物理的和逻辑的存储和数据备份。数据存储层借助网络汇接层，将分布在各个不同网络上的共享数据存储整合成为在逻辑上统一的数据中心。数据存储层通过网络访问协议和PKI/PMI基础支撑进行通信。
　　数据存储层在逻辑上可以等效于一个统一的共享数据库模型(参见图５)，这个模型综合了网络存储设备(主机、存储交换、存储设备)、共享数据库访问引擎和数据访问语法定义以及目录资源体系。其中目录资源体系是信息交换层和数据存储层连接的纽带。
　　
　　SAN架构层提供网络存储的主机设备、存储交换设备和存储设备以及面向逻辑卷管理的虚拟数据管理软件。数据可以通过该层进行透明的I/O访问，最大限度地利用物理存储设备。
　　为了保证数据的安全性，同时为了提高常用数据访问的命中率，需要提供数据备份的功能，将近期访问命中率低的数据备份到磁带和光盘库等物理设备上。
　　为了提高数据访问的效率，提高存储设备的可扩展能力，需要提供异构数据库复制技术，在逻辑上统一数据库访问。应用系统访问数据库的时候需要进行一次数据库的连接，在数据访问结束的时候，要及时释放连接资源。数据库连接必须在少量的数据库实例下操作，否则会加大I/O处理的资源占用。另外独立而并非逻辑统一的数据库管理系统，客观上形成了若干个“数据库系统”，既浪费了存储资源，也加大了数据库管理软件系统的投入，同时也加大了应用系统设计的复杂度。
　　数据存储层并未从根本上解决“信息孤岛”的现象，它只是解决了数据安全、有效存储和透明访问。要将这些“信息孤岛”中的共享信息统一集中起来，进行跨部门、跨地区和跨应用交换，必须利用数据存储层提供的数据访问加上信息交换层提供的服务。
　　⑸信息交换层
　　部署在统一平台上的各个关键业务应用之间通过数据存储层来共享信息。而数据存储层是一个虚拟的存储设备，大量的实时数据分别存储在各自的业务系统。信息交换层通过交换和共享技术将分布在不同的应用系统之间的数据库提取到数据存储中心，形成统一资源目录体系。信息交换层为异构数据资源的共享和交换提供了手段，并通过数据存储层这个网络容器来承载共享资源。信息交换层逻辑模型可参见图６。 
       　　
　　信息交换层向上提供规范的XML格式信息和Web Service服务。
　　根据国信办的交换体系技术要求，各个参与交换的共享数据表示采用XML的语法。共享数据的表示模型包括元数据信息和数据信息。原数据信息是数据摘要和数据结构，数据信息是数据集和附件。共享数据的表示模型要支持结构化、半结构化和非结构化的数据表示。信息交换层的业务服务采用Web Service描述规范，采用WSDL1.2作为描述语言。WSDL使得业务服务提供的抽象功能描述与业务服务描述的具体细节相分离。
　　⑹应用支撑层
　　应用支撑层提供门户整合平台、工作流平台以及若干业务处理的独立组件：电子印章、手写签批、文档管理、用户权限管理、智能全文检索、系统管理和注册服务。它向上对应用服务层提供可扩充的、开放的和标准规范的开发组件和应用程序框架。其逻辑模型可参见图7。
　　
　　⑺应用服务层
　　应用服务层提供信息发布、内容搜索、业务受理和宏观经济预测分析服务。这些服务处理的逻辑单元分别是门户组件和办公业务服务组件、流程整合组件以及宏观经济预测分析组件，它们和应用程序框架以及门户服务框架一起，部署并运行在门户服务器、站群服务器、应用服务器之上。这种层次的模型保证了办公业务资源系统、应急指挥系统、宏观经济预测分析、企业基础数据共享系统、视频会议系统等基础性和关键性的业务系统，借助应用支撑层提供的统一开发框架和业务组件的服务支撑，达到快速部署和稳定运行的系统目标。其中应用服务层的应用程序和门户服务框架来自于应用支撑层提供的统一开发框架实例，门户和办公业务组件是对应用支撑层组件库的服务调用。
　　应用服务层面向公众和政府办公提供统一格式的XML政务信息和Web Service服务。对这些表现层的逻辑单元服务，终端用户可通过浏览器、移动设备和PDA进行随时随地的访问，为用户提供了“办公业务无处不在”的便利。其逻辑模型见图８所示。
　　
　　三、统一平台建设中应处理好的几个关系
　　
　　⒈应用服务导向与统一平台建设
　　应用服务是电子政务建设的出发点和落脚点，任何脱离应用服务的建设，包括统一平台建设都有可能流于空有其壳、劳民伤财的“样子工程”。统一平台又是一项极为重要的基础设施，这个基础若打不好，电子政务就一定建不好、用不好。基于统一平台的电子政务建设模式下的应用服务导向与统一平台建设之间是互为条件、互相依存的关系。
　　⒉资源整合与集成创新
　　基于统一平台的电子政务架构体系和建设模式，不仅不是对已有的建设成果弃之不用、从头再来，而恰恰是要用整合的手段和方式激活存量资源，将其集成于统一平台体系之中。当然也不是简单的物理存放地的转移，而是按照集成创新的思路，重新进行资源的有效配置、组合，使之成为一个有机体系。
　　⒊省级平台与市(区)级平台
　　省级平台是各市级平台的信息数据汇接中心，是各市级平台之间信息数据传递转换的枢纽；构建地级市统一平台是电子政务建设的重点之一。全国有３００多个地级市，它们下辖很多的县（区），在某种意义上讲地市这个层级是承上启下的。地级市的平台为什么重要，其关键是它整合中央各个部委的“条状”应用和地方政府的“块状”需求。如果没有一个统一的平台，各个中央纵向系统都按照各自的需要往下延伸的话，那么这样潜在性的风险就非常大。平台是工具，服务才是目的。统一平台可以在政府的不同层次上建立，但其作用有所偏重，其功能也有所区别。根据各级政府的职能来进行统一平台建设是比较恰当的。在整合中央各个部委的条状应用和地方的块状需求方面，电子政务统一平台具有特殊的作用。但究竟是在政府的那一个层级来建立电子政务统一平台，要根据具体情况来定。总体来讲，省级平台重在为决策和宏观调控服务，在电子政务中的主要功能是G2G业务。省级平台的宏观性较强，它偏重指导性，是各市级平台的信息数据汇接中心，是各市级平台之间信息数据传递转换的枢纽。在我国现行的政府体制下，地级市统一平台的业务具有双重性：一方面，它要对所辖的行政区行使直接管理和服务的职责，即具有G2C和G2B业务；另一方面，它要承上启下，对区县级政府进行管理和指导，即具有G2G业务，偏重管理性。区县级统一平台在电子政务中的主要功能则重在服务，面向公众服务是它的主要职能，它主要具有G2C和G2B业务，其微观性较强。
　　⒋统一平台建设运行与安全管理
　　安全是电子政务的命脉。安全簇是统一平台技术架构中不可或缺的重要组成部分。安全必须与统一平台同步设计、同步实施、同步实现。
　　⒌集中式部署与分布式部署
　　基础性、公共性、关键性的电子政务基础设施、运行设施和应用服务集中部署于统一平台，但统一平台并不是也不可能包括一级政府、一个地区电子政务的全部；而具有行业业务特征的业务系统、数据库仍需采用分布式部署。也就是说，在统一平台建设中要注意发挥集中与分布两种模式的效用和各自的积极因素。因为在信息化过程中，集中和分布从来就不是矛盾的两面，而是相辅相成的：集中是为了分布，分布也是为了更好的集中；集中使分布得以实现，分布也使集中成为可能。电子政务统一平台建设中的集中式部署与分布式部署也是如此：只有在集中的基础上适当分布，或者在分布的环境中体现集中，才能达到统一平台技术和经济上的可行性。
　　⒍统筹规划与分步实施
　　统一平台设计、建设是一个系统工程。在统一平台建设中必须统筹规划，分期分步实施和建设，以避免顾此失彼，造成新的重复建设。但这种分步实施必须是在统筹规划的前提下，其实施必须以满足应用需要为前提，并考虑到IT技术飞速发展的必然性，分期分步实施实现，否则就失去了统一平台建设的意义。因此，前期的规划和设计，以及实施中的适应性和系统设计的柔性就显得非常重要。
　　
　　参考文献：
　　1 周宏仁.我国电子政务建设的主线和重点[J].中国信息界，2005(10)：8-11
　　2 汪玉凯．2006：中国电子政务发展十大预测[J]．电子政务，2006（1-2）
　　3 简・芳汀. 构建虚拟政府―信息技术与制度创新[M]. 北京:中国人民大学出版社,2004
　　4 政府信息资源开发利用,引领电子政务建设[EB/OL]． [2008-05-28].
　　5 张鑫. 电子政务建设存在的问题分析[J]. 青岛行政学院学报，2006(2)：35-37
　　6 我国电子政务建设中存在的问题及其分析[EB/OL]． [2008-05-28].
　　7 汪玉凯.我国2006年电子政务发展展望[EB/OL]. [2008-05-28].

　　8 胡虎.我国电子政务进入整合时代
　　9 张勇进.以统一网络平台建设为契机，推动欠发达地区电子政务发展[J].信息化建设，2006(Z1)：29-31
　　10 陕西省信息化咨询委员会,西安未来国际软件有限公司. 陕西省电子政务统一平台建设项目实施方案[R]．西安：西安未来国际软件有限公司，2006
　　
　　作者简介：
　　赵豪迈，男，北京中关村科技园区海淀园博士后科研工作站博士后，主要研究方向为电子政务、高技术产业经济。
　　王茜，女，博士，西安未来国际软件有限公司总裁。
　　连有为，男，高级经济师，西安未来国际软件有限公司副总裁。
　　葛新，男，高级工程师，陕西省电子政务统一平台总体设计组技术总监。