摘 要：本文认为在互联网的时代下政府为了提升行政能力，更应该通过网络来提高群众参与度、提升行政效率和政府治理能力，并以奥一网络问政平台为例就如何进行网络问政进行了系统的研究，在分析网络问政局限性的基础上进一步以中原网的“心通桥”网络问政平台为例分析了“网络行政”平台。

关键词：互联网时代；政府问政；政府行政

党的十八大报告指出“必须坚持人民主体地位”，尤其是在互联网已经成为人们获取信息、公众参与的主要平台的时代大背景下，政府应充分利用互联网技术通过网络问政来提高执政效率和提升执政能力，扩大民众的参与度，建设效率

型政府和服务型政府，更好地体现人民的主体地位。

一、网络问政的时代大背景及其发展阶段

（一）网民已经成为一支重要的政治力量

2006年《时代》杂志把年度风云人物授予“所有网民”，认为网络已发生了从公共机构或组织向个人——即该杂志所提出的新数字民主主义公民的转变，这也标志着网民作为一支重要的政治力量被大家开始关注和重视。美国总统奥巴马更是善用微博，是各国首脑中的微博“人气王”，而2012年的美国总统大选结果更是各候选人在微博上的影响力的真实反映，具体如表1所示。

在我国，网民也已经规模巨大，根据工信部的数据，截至2012年第三季度，我国互联网用户已经达5.5亿人，渗透率高达39.9%。网络也已经成为舆论监督的主战场和公民高度参与的重要平台，发挥着越来越重要的作用。具体如表2所示。

（二）我国网络问政的三个发展阶段

1.孕育期（2001～2007）

我国网络问政的第一个阶段是从2001年到2007年，以湖南红网创办“百姓呼声”栏目为标志，该栏目也是是国内最早开通的政府与百姓网上的沟通渠道。

在该阶段，受制于网络速度和网民规模的限制，网络问政的形式更多地局限于在网络媒体上开办的有助于网民适度参与的相关栏目，政府、官员和普通网民之间的互动少，而且问政效果有限。

2.快速发展期（2008～2011）

我国网络问政的第二个阶段从2008年到2011年，2008年是我国的“网络问政元年”，这一阶段的主要特点有五：

一是高层政要频频通过网络和广大网民进行互动。2008年的4月17日，中国的第一位政治局委员汪洋开启了与网友直接会面的先河，“汪网会”此后又举办了两场。同年6月20日，胡锦涛总书记与人民网强国论坛同网友在线交流。2009年2月28日15时，温家宝总理与网友在线交流并接受中国政府网、新华网联合专访。

二是网络问政平台日渐成熟。2009年7月20日，奥一网推出了全国第一个网络问政平台，在这个平台上全国第一个网络发言人诞生。此后，其他网络问政平台大量出现。

三是网络问政的形式更为丰富。政务微博、博客、BBS、短信平台等网络问政方式已经缤彩纷呈，以奥一网为代表的线上和线下有机结合的方式如火似荼。

四是政府、官员和网民形成了良性互动，很多地方政府纷纷开通了各种形式的网络问政平台，官员和网民积极参与各种问政活动，良性互动的局面开始慢慢形成。

五是一些有助于网络问政制度化的机制开始建立，如广东省探索出了网民问题汇总制度、交办会制度和网络发言人制度等长效机制，并为其他地方借鉴、推广和进一步完善。

3.深入期（2012～）

我国网络问政的第三阶段是从2012年开始的，其主要标志是网络问政开始向网络行政转型，由于网络行政受制于我国的政治体制和政府体制改革，尚有待进一步探索。

前两个阶段的网络问政还停留在“问—答—办—督”的阶段，但是和真正的“网络行政”还有很大的距离，网络行政是指通过一系列的制度设计，政府充分利用互联网，使得网络完全内嵌于政府的行政行为中，网络问政也内嵌于政府的服务流程中，真正建立起基于高参与、有效互动的、高效率的服务型政府。

二、网络问政具备了很好的基础

（一）我国网民已经能够具备足够的代表性

1.网民总体规模巨大

根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第30次中国互联网络发展状况调查统计报告》显示，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率为39.9%，从人数规模上具有了很强的代表性。具体见图1。

其中，我国的手机网民规模达到3.88亿，网民中用手机接入互联网的用户占比由上年底的69.3%提升至72.2%。具体见图2。

2.性别结构

根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第30次中国互联网络发展状况调查统计报告》显示，截至2012年6月底，中国网民中男性占比为55.0%，女性占比为45.0%。而根据中国第六次人口普查的数据显示，2010年，总人口中的男性占比为51.19%，女性占比为48.81%。

可以看出，总人口和网民的性别比例大致相同，具体见表3。

3.年龄结构

网民的年龄结构和总人口的年龄结构虽然存在着较大的不同，但是，考虑到由于互联网具有一定的进入门槛，所以10岁以下的儿童和50岁以上人口的网民相对较少，如果剔除掉这一因素，则10～19、20～29、30～39、40～49这四个年龄段的网民比例和总人口比例具有很大的相似性。具体见表4、5。

4.学历结构

从总人口和网民的学历结构对比来看，网民的学历结构主要集中于初中文化水平的人，其次是高中、大学本科及以上、大学专科等，如果考虑到网民目前尚需要一定的知识素质（即小学及以下的网民比例应低于现实人口比例）之外，则总人口和网民的学历结构重合度很高。具体见表6。

（二）互联网有助于提升政府执政水平

互联网技术作为新的技术革命，具有显著区别于传统传播方式的理念、特点，这些理念和特点也更有利于政府问政，进而提升政府执政水平。

1.互联网的理念

（1）互联网的基本理念是平等，代表的是平民主义，而传统媒体是精英主义。互联网在初始分配资源时，给每台电脑分配的资源都是相同的，充分的体现了平等的思想和理念，可以毫不夸张地说，新媒体一出生就代表着平民文化。由于传统媒体版面和空间的限制，谁掌控了版面谁就掌控了话语权，因此，只有精英才能有话语权，由此导致的是，传统媒体体现的是等级观念，代表着精英文化和精英意识。

（2）互联网代表着开放理念。传统媒体代表着封闭。互联网在设计时秉持着开放的理念，采取的是全部互联互通的手段，从理论上说，任何一个电脑都能和其它任何电脑联系和沟通。而传统媒体则相对封闭。

（3）互联网体现着互动和包容的精神，传统媒体则相对静态。互联网可以方便地实现互动而且可以容纳各种言论、各种观点的展现，而传统媒体多是静态的。

（4）更加透明，个人的隐私空间被更多地让渡。

2.互联网的特点

（1）成本低

首先，互联网具有边际成本趋向于零的规律，即每增加一个网民的成本越来越小，在网民规模达到一定程度时，边际成本基本可以忽略不计。因此，网络问政相较于传统的问政方式成本低廉，尤其是建立在已有的网络媒体平台上的网络问政，成本就更低。

其次，利用互联网这种及时、便捷的沟通方式，不仅可以节省政府的大量时间、而且也能够大大节省参与者的时间，时间成本很低。

（2）海量空间

由于技术进步，互联网领域存在着明显的“摩尔定律”效应，互联网就可以打造海量的空间，任何人都能够在网络上发表自己的看法和建议，都能指点江山，因此，相较于传统问政方式，基于互联网的政府问政就能够在更大的范围听取人民的心声。

（3）及时便捷

互联网的传播机制是多点对多点、全立体、全方位、病毒式的传播机制，具体见图3。

在这种传播机制下，尤其是借助移动互联网，人们可以随时、随地等发表自己的意见、为政府出谋划策，政府也可以借助网联网手段，在第一时间把相关信息传递给广大民众。

（4）传播范围广

互联网把整个世界都联成了一张网，使得不同区域、不同人群都能就同一事件及时发表看法，政府也能够及时把信息在最大范围内进行传播。

例如，2011年11月9日在新浪正式开通的“国务院公报微博”在不到2个月的时间内粉丝数已经超过103万，其发布的公报能够在1分钟之内到达100多万粉丝。

（5）互动性强

互联网技术具有良好的互动特点，可以更好地实现政府、官员和人民之间的有效沟通和互动，也能够实现以前不能实现的问政方式，还能够更好地实现有“问”有“答”，有“建议”有“回复”。

（6）互联网传播趋向“多中心”

传统传播方式是高度集中式的，而互联网的传播作为分布式结构，更为平等、更为开放，表现为“多中心式的”，这体现在政治领域，则要求突破传统政治的金字塔结构，呈现出网络民主的扁平化发展。

3.出现了一大批参与意愿强、议政水平高的“意见领袖”

政府问政尤其是“政府问计”需要有高水平的问政对象，而互联网作为新的传播工具，为所有人平等地提供了发言的平台，有能力的网民则脱颖而出，成为了网络时代的“意见领袖”，这些网民的来源、知识背景和结构、利益诉求、政治观点等都更加多元化，也更愿意把自身的“认知盈余”充分发挥在公共事业上，这极大地提升了“政府问政”的效果和质量。有代表性的“意见领袖”见表7。

（作者简介：郭全中，国家行政学院社会和文化教研部高级经济师，管理学博士，主要从事文化产业与文化管理、传媒经济与管理、政府问政研究；郭凤娟，女，中国艺术研究院硕士研究生，主要从事文化产业和文化政策研究。）