在国家法律框架内发展完善社会组织，是清晰界定政府与市场边界和转变发展方式的应有之义。

　　目前我国社会组织数量增长较快但总体质量不高，经济这条腿长，社会这条腿短。

　　加快推进政府与社会组织、市场中介组织分开，政府要“实质性放权”。

　　必须切断政府部门与社会组织之间的“隐性审批利益链”，让行业协会真正成为信誉、权威的社会组织。

　　访谈嘉宾：

　　国家行政学院教授 竹立家

　　中国经济体制改革研究会会长 宋晓梧

　　中国社会科学杂志社编审 林跃勤

　　近日出台的《国务院机构改革和职能转变方案》提到，要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会、商会与行政机关脱钩，以改变行业协会、商会行政化倾向。近年来，我国社会中介组织得到了快速发展。行业协会作为部门或行业内的专业性社团组织，对于帮助政府制订行业发展规划、参与制定落实宏观调控和产业政策、推动社会诚信体系建设、促进社会公共服务均起到了积极作用。但由于很多行业协会由政府部门蜕变而来，其职能地位模糊、内部治理乏力、外部监控偏弱，导致一些行业协会运作失范、营私猖獗，对政府形象以及整体社会中介组织的声誉等造成了不良影响。随着我国经济进入转型升级攻坚期，行业协会如何转型升级、规范发展，成为十分现实的问题。

　　健全的市场体系及市场运行机制，离不开行业协会

　　作用：架起沟通政府和企业的“桥梁”
　　背景

　　我国行业协会出现于上个世纪80年代初。目前，我国的行业协会涉及几乎所有行业，数量达40多万家。健全的市场体系及市场运行机制，离不开行业协会。尤其在当前我国经济体制改革深化期，行业协会更是政府经济管理职能转变的重要途径和载体，作用重大。

　　记者：随着我国市场经济的发展，行业协会作为政府和企业间沟通的桥梁，在市场经济大舞台上担当起越来越重要的角色。为什么要把发展行业协会作为一项重要的任务来大力推动？

　　林跃勤：发展行业协会是发展社会主义市场经济的迫切需要。我国社会主义市场经济体制已经基本确立并逐步完善，与之相适应的现代行业管理体制正在形成。无论从企业自身发展的需要看，还是从行业管理角度看，都需要发展一批功能健全的行业协会为之服务。利润最大化是企业追求的唯一目标。但是在市场经济中除了各个企业自身的利益以外，还存在谁也不会按照自私的原则去维护但又很重要的“公有地”，比如像各种行规行约、公共信息等等，在行业范畴内，这些公共事务必须依靠行业协会来提供互益性的公共服务。

　　宋晓梧：政府职能转变指的是对传统的政府管理方式、管理手段进行变革，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管为主转向以服务监督为主，把原来不应该由政府承担也做不好的职能还给社会，把应该抓的职能抓好。政府职能转变带来了政府机构改革，要求政府机构按照转变后的政府职能精简、归并，形成“小政府，大社会”格局。政府缩小之后，社会如何放大？由谁来作为下放的社会职能的载体？政府机构改革为行业协会提供了机遇：原来由政府承担的行业管理职能，顺理成章地应该由行业协会承接。这就需要培育发展行业协会。

　　戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子

　　怪象：行业协会的“官办官管官运作”
　　背景

　　我国现有40多万个社会组织、中介机构，但绝大多数存在“官办、官管、官运作”的现象。近年来有些行业协会挂靠在某些政府部门下，用各种方法迫使企业入会，收取高额入会费，还通过“评比”、“排名”、“认证”、“会展”等手段，向企业乱颁证、乱收费，在自毁信誉的同时，也使主管部门的权威受到严重损害。

　　记者：有人把行业协会组织比喻成“二政府”，称行业协会是“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。行业协会到底出了什么问题？

　　林跃勤：行业协会地位职能不清，与政府关系不明晰，为部分行业协会滥用公权提供了可能。体制内行业协会延伸、肩负着部分政府管理职能，协会领导几无例外地由政府主管部门“任命”、由政府主管部门的人员兼任或者由退休干部担任，政府与行业协会“两块牌子，一套人马”、“二政府”、“第三纵队”的现象相当普遍。依托政府赋予的这类准行政职能或独占的权威公共服务资格，使行业协会可以通过自身的非规范甚至违法活动而谋取自身利益。早前曝光的“牙防组”事件、欧典地板事件等便是协会出具虚假报告谋取商业利益的典型案例。

　　竹立家：目前，我国行业协会立法相对滞后，仍然以《社会团体登记管理条例》以及一些党政机关文件，作为调节行业协会的主要依据，严重影响监管；此外，和发达国家相比，我国行业协会的自律监管措施往往流于形式，造成监管的效果不明显。目前，我国对行业协会的行政管理壁垒仍未完全消除，加之协会与政府利益瓜葛太多，往往采取放羊式的管理。

　　宋晓梧：在发达国家，行业协会大多是通过市场维持其生存的非营利性组织，但有一点是肯定的，行业协会组织决不能以获利为目的，也不能变成一个自我服务组织。目前转变政府职能，就要把政府办不了、办不好、不该办的事情交给企业，交给社会组织，交给中介机构。但是在现在条件下，社会组织、中介机构多是“官办、官管、官运作”，这成为影响经济社会发展的深层次矛盾。

　　割除“二政府”，须切断政府与社会组织之间的“隐性利益链”

　　放权：重新界定政府和市场的“边界”
　　背景

　　《国务院机构改革和职能转变方案》指出，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。一些地方探索改革社会组织管理体制，如广东省自2012年7月1日起，除特殊规定外，所有社会组织都不再挂靠行政部门，政府可以向社会组织购买服务，社会组织可以承接政府的相关职能。

　　记者：在政府与市场的失衡中，一个长期没有解决的问题就是政府的越位、错位和缺位。下一步，行业协会该如何发展，既不当“二政府“，又不沦为“跑龙套”角色，实现自身良性发展？

　　宋晓梧：加快推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与社会组织、市场中介组织分开。政府要把管不了、管不好、不该管的事情交给市场、企业、社会组织、中介机构做。完善法律法规，明晰行业协会的地位与职能。

　　竹立家：在市场经济较为成熟的国家，行业协会大多是通过市场发展的需要自发形成的，自主性很强，是政府与市场的中介。行业协会与政府的关系主要是通过购买公共服务实现的，是通过市场机制实现的一种新型的合作关系。在我国目前的情况下，社会组织管理必须实现以下几点改革：一是降低门槛，由挂靠和审批制度转为注册和登记制度，政府把社会组织管理的重点放到对其运行的监管上；二是大力发展自发性、自主性的行业协会、合作社等社会组织，发展具有中介性的审计和评估机构等社会组织，发展具有社团性质的社会组织，并通过相应的法律法规对社会组织进行有效的监管。

　　林跃勤：政府与协会剥离之后，可以建立政府-协会公共服务公开竞争买卖制度。政府部门可以按照《中华人民共和国政府采购法》等有关法律法规和政策规定，将可以由行业协会具体实施的行业统计分析、预测预警、信息发布等工作，按照政府采购的招投标方法在公开竞争基础上由行业协会协助政府开展，按照等价交换的规则支付相应的费用。（本报记者 杨 亮）

　　学者观点：

　　大力发展社会组织有其重要性和必要性

　　中国社会学会会长郑杭生社会组织存在和发展，既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场失灵；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。相对于政府行政运行，社会组织的运行方式能够降低社会管理的成本；相对于市场调节，社会组织的调节方式能够更好地保证社会公益的目标，更好地弥合分歧、化解矛盾。

　　我国社会组织发展面临诸多问题

　　中国社会科学院社会学研究所研究员葛道顺 由于法律规制跟不上发展步伐，社会组织一方面在登记管理、财政税收制度、劳动人事制度方面受到限制而导致资源获取、人才储备、技术水平等方面的能力不足；另一方面在信息披露、监测评估、激励和惩罚等方面措施不力又使得社会组织出现公众不认可、自我毁誉等方面的公信力缺失。

　　“二政府”易导致“灰色地带”

　　农工民主党中央秘书长陈建国 当前行政审批权异化现象需要警惕。在行政体制改革中，政府部分审批权转由一些事业单位和社会组织承接，有些组织反而变成了狐假虎威的“二政府”，在公权力的“灰色地带”潜滋暗长。它们破坏市场环境，损害政府公信力，成为延伸腐败的“毒瘤”，亟待通过新一轮改革彻底铲除。

　　立法可规范中介组织发展

　　国家行政学院教授汪玉凯法律法规滞后是“二政府”得以横行的根源之一。我国尚无专门统一的行业协会立法，也没有一部比较全面、规范的发展中介组织的法律，监管效果大打折扣。只有下决心简政放权，才能掐断“二政府”的血脉。

　　从体制上去除“二政府”滋生的温床
　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林铲除“二政府”滋生的温床，需要从体制机制和思想观念上对社会组织全面“去行政化”“去垄断化”。要打破社会组织“一会独大”的格局，允许“一业多会”，引入竞争，使任何一个社会组织都无法“专权”，无法以“政府权力化身”自居。它们要想生存，只能面向市场，靠优质服务取胜。解决行政审批权异化问题，需要政府真正转变职能，什么该管、什么不该管，要明确定位。“改革与危机赛跑”不是危言耸听，改革攻坚应尽快取得实质性突破。 （杨亮 整理）