【摘要】阐述了“4 E”标准、标杆管理、平衡计分卡等基础理论应用，论述了地方政府网站绩效评估的现状及存在的问题，并提出了关于改进地方政府网站绩效评估的若干建议。
　　【关键词】地方政府；政府网站；网站绩效评估；电子政务
　　党的十七大报告明确指出，要完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务职能，这就对各级政府网站建设提出了更深层次的要求。随着2008 年第七届中国政府网站绩效评估会议的落幕，我国行政体制改革和电子政务建设的步伐又向前迈出了强有力的一步，7 年来，由原国务院信息化工作办公室组织的政府网站绩效评估对地方政府网站建设起到了举足轻重的作用，其根本目的是为我国政府体制改革提供最直观层面的支持；而另一方面，在看到取得的成绩的同时，地方政府网站绩效评估依然存在着种种问题，值得进行深入的探讨和研究。
　　一、基础理论应用
　　（一）“4E”标准
　　20 世纪80 年代，英国效率小组在财务管理新方案的改革中设立了经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）的“3E”评估方案，后来，英国财政部对“3E”的含义进行了清晰的解释[1]：经济，在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务，它强调的是资源的节约，追求的是成本最低化；效率，以一定数量的资源投入获得最大的产出，或者说是以最小的资源获得一定数量的产出，强调的是投入与产出的关系，追求的是投入的有效性；效益，事业、项目、组织的执行是否达到预定的目标，实现程度如何，产生哪些影响和效果，强调的是结果，追求的是目标的最优化。鉴于“3 E ”绩效评估指标过分追求经济效益而忽略了社会价值等理念，如平等、公益、公平等，学者们就添加了“公平”（Equity），使之成为“4E”绩效评估标准。这些可持续发展指标更直接地体现出政府政务的长远利益，为尽量减少行政干涉，建立以市场为主体的经济发展大环境提供有利的条件。
　　（二）标杆管理
　　标杆管理（Benchmarking）起源于20 世纪70 年代末8 0 年代初，首先开辟标杆管理先河的是美国施乐公司，后来又被美国生产力与质量中心规范化而得以成为一种以模仿超越为理念的管理方式，标杆管理是一个认识和引进最佳实践以提高绩效的过程[ 2 ] 。在确定标杆对象后，以此作为政府工作的战略目标，将每个阶段实施结果与相对设立的标杆进行比较、跟踪、学习，找出差距并进行总结性评估，及时合理地调整实施情况，直至达到指定标杆，甚至确定更高的标杆。标杆管理对于地方政府而言，首要的目标是要认识到自己的不足，然后结合该地区的实际情况，选择要学习的标杆对象，最后确定要超越的深度与广度。在使用标杆管理时，要注意将这套方法应用于对内和对外两个方面，在建立有效的竞争机制和激励机制的基础上，对内追求公务员自身素质的提高，对外创造更显著的经济价值以及一系列的社会目标，如基础设施的建设和完善，社会犯罪率的降低，人民满意度的上升等。
　　（三）平衡计分卡
　　平衡计分卡最初源于1990 年美国Norton 研究所主持并完成的“衡量未来组织的业绩”这项课题的研究成果。在此基础上，课题带头人——美国著名管理会计学家Kaplan 和复兴方案公司总裁Norton 进行了全面深入的研究，随后几年陆续发表了《平衡计分法：良好的绩效测评体系》、《平衡计分卡的应用》等专著，使平衡计分卡的理论和方法得以系统化[ 3 ]。引入到政府绩效评估中，补充了可持续发展战略、环境因素等软性指标，不再单一地以经济发展为主要评价指标。政府的战略目标要求分配各指标之间的权重，强调评价指标与战略之间互为因果的关系，因此能清楚地描述出组织的战略目标，使之被成员接受，并与个人目标相结合。可以说，绩效管理注重顾客理念推广，而平衡计分卡则使顾客理念从财务、顾客、内部业务流程、学习和成长4 个现实操作层面得到确立，重新澄清公共部门长期以来混乱不清的服务观念，提高公共部门绩效评估的有效性与实用性。
　　二、地方政府网站绩效评估的现状及问题
　　从“十一五”对电子政务建设的规划来看，政务信息公开、在线办事和公众参与3 大功能的实现程度直接决定了政府网站绩效水平的高低，更体现出政府职能转变与管理创新的意识和效果。因此，地方政府网站能否发挥实际的功能、能否真正提高政府“执政为民”的能力，也就成为衡量网站建设水平优劣的标准，并对现有的网站绩效评估体系提出了新的要求。
　　（一）地方政府网站绩效评估指标的设置方式有待改进
　　2002 年，联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理协会一起对联合国1 9 0 个成员国的电子政务建设状况进行了调查研究和分析比较，发表了1 份联合报告。该报告从“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”以及“人力资源素质”等方面提出了衡量电子政务发展水平的“电子政务指数”，还将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段和无缝链接5 个阶段，以量化各国的电子政务实现水平[ 4 ]。我国2008 年的评估工作根据全国网站内容建设的重点，重新设计了省级和地市级政府网站用户调查问卷。从7 月1 日至10 月中旬，中国软件评测中心组织了近500人的调查工作团队，对32 家省级政府网站、333 家地市级政府网站开展实地调查工作，自1 0 月1 5 日起，陆续对回收的调查问卷进行了系统分析，并将调查结果汇总至2008 年综合绩效评估结果当中[5]。
　　由于各地区的经济发展水平不同，以同样的标准来对不同地区的政府门户网站建设水平进行评估是有失公允的，软硬件基础设备上的差异会在很大程度上影响地方政府网站建设的排名，这种差别尤其体现在我国地方政府的横向比较上。因为我国东部沿海地区的经济发展明显较中西部发达，政府网站建设的阶段较高，互联网的普及率也相应较高，在需要民众参与的网站绩效评估指标方面会占有明显优势，如果不对各地区经济建设水平或者是政府网站建设阶段加以区别对待，那么政府网站绩效评估的指标设置不仅达不到公平公正这一评估的最基本要求，甚至会对落后地区的网站建设产生消极影响。
　　（二）地方政府网站绩效评估的评估方资源亟待整合
　　地方政府网站建设从根本上说是为了解决民生问题，而不是为了展现一个政府网站设计的有多么美观或者是政府的门面和政绩有多么显著，因此，政府网站绩效评估需要以结果为导向、以惠民为目的。目前的大多做法是在评估中引入第三方参与评估，即专家评估、机器评估、用户满意度评估这3 种。其中，专家评估以其可操作性、客观性、公平性和科学性，成为我国政府网站第三方评估的最主要方式，并被政府部门、研究机构和社会各界普遍接受。机器评估可对网站的链接/ 浏览速度、站点可用性、网络安全等方面进行比较精确的评估；用户满意度评估可让广大普通用户参与进来，深入了解政府网站的应用现状和需求，为政府网站的未来发展方向提供可靠的依据。
　　3 个方面的评估各有优缺点，结合起来能互补不足，而在我国现有的地方政府网站绩效评估体系中，这3 个方面却并未达到真正的有机结合。比如，专家将大部分的精力都投身于具体指标的设计上去，并没有提出细致的奖惩措施与如何改进的参考意见；机器评估看上去就是一大片参数，普通民众无法真正理解指标设计与评估的意义；而用户满意度调查获取的信息主要是宏观上的，无法对各具体指标进行准确细化的评估，这是最大的缺点。因此，如何将评估方的资源加以整合利用是改善现有绩效评估瓶颈的突破口。
　　（三）地方政府网站绩效评估的实际应用难以到位
　　在我国政府从管理型向服务型转变的过程中，电子政务无可争议地成为这种政府功能转型的重要实现方式，地方政府网站的建设水平也就最直观地变成了电子政务实现与否的标准，也就是说，地方政府网站绩效评估的一个重要目标是为了检验各地方政府的服务性功能。事实上，以政府网站建设为标志的电子政务的成功率普遍不高。世界银行首席信息专家罗伯特·舒瓦尔指出，发展中国家的电子政务项目大约有3 5 % 完全失败，5 0 % 的项目部分失败。根据Standish Group 的报告，即使是像美国这样的信息强国，在2002 年政府和企业的信息技术项目中，也有2 2 % 的项目完全失败，4 9 % 的部分失败[ 6 ]。电子政务的低成功率也就意味着政府服务性功能的发挥受到抑制，怎样更好地发挥各地方政府网站的服务性功能，应该成为以绩效评估为手段的政府职能转变过程中的突破口。除了使政府的转型速度加快之外，地方政府网站的建设从根本上是要为民众提供更多更好的服务。我国政府的电子政务建设才处于起步阶段，以浙江省的一份《政府网站绩效评估网上调查》统计数据为例，共有2281人参与了该次调查，其中8 6 . 4 6 % 的参与调查人员的年龄在24 — 45 岁之间，79.44% 的学历属于大学本科或专科，且31.78% 的调查人员隶属于党政机关/ 社会团体、事业单位，19.3% 的属于企业管理人员[7]。这些数据反映出关注政府网站绩效评估的人员范围存在局限性，全民参与的目标远未达到，网站的宣传力度亦显不足。仅有2 0 0 0 多人自愿参与该调查，相对群体基数如此庞大的网民，可以看出广大群众并未将政府门户网站视为习惯浏览的对象。如何使政府门户网站的应用真正渗透到人民群众的日常生活中去，亦对地方政府网站绩效评估的设计提出了新的挑战。
　　三、改进地方政府网站绩效评估的相关建议
　　（一）善用“4 E ”标准，“两性”并存
　　“4 E ”标准应用到地方政府网站绩效评估中，归根到底是“投入—产出”的关系。如果把地方政府网站建设当作一项基础性的上网工程，就会形成一系列的投入指标，如政府网站建设的人力物力财力的投入，即经济性；过程指标，如政府网站建设的进展状况，政务流程的设计是否合理，能否快捷地解决民众的问题，即效率性；产出指标，也就是政府网站的实施绩效，究竟能为公民提供怎样的服务和服务的程度，即效益或效果性。一般来说，投入指标状况如何，决定着过程指标和产出指标的情况，但不是必要充分条件，有了一定的投入并不能保证有立竿见影的产出。如何以最少的投入获得最大的产出，这就需要设置过程指标并加以引导和规范。国外有研究指出，政府网站绩效评估不应仅仅把目光停留在从政府网站中可获得的信息和服务的多少，更应当关注政府网站在此过程中将其信息资源和服务传递给用户的方式，以及政府网站在整个社会中是如何满足所有不同层次用户的需求，如何针对不同层次的用户提供需要的信息，即基本的公平性[ 8 ]。因此，地方政府网站绩效评估应当同时兼顾各地方政府网站建设的不同标准的投入指标、过程指标和产出指标，才能使地方政府网站建设与地区信息化水平和经济发展状况相适应，其评估结果才具有实质性意义。
　　此外，公平性更体现在投入与产出过程中“两性”指标的设置，即积极性指标与消极性指标。积极性指标又称“正指标”，主要反映地方政府网站建设过程中取得的进步和成绩，比如社会公众对政府网站工作的满意度，数值越大，说明进步越大。消极性指标又称“负指标”，反映地方政府网站建设中存在的消极面和实际问题，如政府网站链接错误页面数，数值越小，得到的评估越好。地方政府网站绩效评估指标大多数是积极性指标，但在设置指标的方式上，十分有必要设置一定数量的消极性指标，从正反两面综合评估政府网站的建设状况。
　　（二）运用标杆定位，第三方护航
　　标杆管理法分为4 个步骤：选择—学习—改进—发掘。在此过程中要清楚标杆法的运用是有条件的。若运用在量化了的指标上，则在地方政府网站绩效评估中的运用是可行的，否则，有一定难度。首先，政府必须对自身网站的工作流程有清晰的认识，使用时需要对标杆项目的深度、广度、资源、时间以及涉及的相关数据进行详尽的描述，保证在整个程序中能够合理运用标杆管理的方法。其次，在政府部门网站评估过程中可以通过其外部导向性的特点将评估的主要精力由过去的内部竞争吸引到外部竞争和长远发展，再结合自身网站的特点寻求标杆与自身之间的共通性，进行模仿和创新并举的变革取代全盘复制，从而能获得竞争优势。最后，标杆管理可以使地方政府网站绩效评估分层次进行，如县级最优标准、市级最优标准、省级最优标准，使得评估指标更具有可操作性和有效性，并在评估过程中过滤不可控因素。
　　在地方政府网站绩效评价和实证分析中，要加强“第三方”的主体地位，包括非政府组织( N G O ) 、志愿性社团协会、社区组织、利益团体等。首先，应鼓励和发展专业评估组织，一方面要树立评估机构自身的公信力，坚持评估过程的公开透明性、评估结果的客观公正性以及评估的独立性与方法的科学性，并通过相互竞争、优胜劣汰，逐步赢得评估的权威性。另一方面，各评估主体之间必须形成一种良性的互动关系，为了克服各方意见中不可避免的片面性，应由专门的、独立的绩效评估组织依法对结果做出公布。当前，还需要大力发挥第三部门的作用，尤其在我国科研机构市场化运作尚不成熟的阶段，政府应主动承担起培育和推动第三方评估组织发展的责任，在保证这些机构有独立地位的同时，对较为成熟的机构给予一些制度保障措施或者加强已经具备法律地位的评估机构与其他社会专业组织之间的合作。除了经济上予以充分扶持外，政府在进一步加快信息公开步伐的同时，更应该为此类外部评估机构提供必要的信息资源条件。最重要的是，政府在规范中介评估组织行为的同时，需要本着开放、包容的态度，给予其在组织调研、开展评估、发布结果等方面更多的空间和自由。
　　（三）强调公民参与，重视在线处理
　　在信息技术发达的今天，应广拓各种公民有效参与的途径，将单纯的登陆政府网站浏览信息发展为网络论坛、网上投票、官员博客、政治会议直播等形式，变被动参与为主动参与，指标也应进一步创新和细化为与公民参与评估有关的各项标准。其次，评估的指标体系应增设能反映公民知情权和参与权的指标，实现信息在行政机关和公众之间的共享，提高公民参与的积极性。政府方面则要保证在决策过程中通过门户网站来达到民主化，公民只有找到有效的参与途径才能使政府将各种群体的不同利益诉求纳入到前期的政策决策中。评估体系应该有独立的指标来显示公民参与对政府决策前期的影响程度，筛选出那些需要网上公民评议程度较高的决策种类，以便更好地利用公民参与提高决策的有效性。2007 年的中国政府网站绩效评估指标体系开始将县级政府网站单独列出，显示出县级政府网站在电子政务建设中居于基础性的核心地位。因此，应特别加强县级政府网站在线处理能力的完整性和实用性，使表格下载等初级功能逐步向高级功能发展。再者，各级政府应于在线办事方面另外增设符合自身地区发展的指标，如“三农”服务考核指标，推动政府网站明确服务公众的目标，落实网站长效运行的维护机制。最后，政府网站要想获得良好的在线处理能力，必须依靠电子政务技术来梳理网上业务流程，进行重组和整合，提高办事效率；培养电子政务专员，保证网站各栏目的质量和可访问性，杜绝政府网站以突击式工作方式应付绩效评估。
　　四、结论
　　地方政府门户网站的建设水平是地区电子政务发展水平的直接体现，也是我国政府贯彻“执政为民”思想的重要平台，政府网站绩效评估指标直接关系到各级政府网站的发展方向，应该引起社会各界人士的普遍关注。虽然近年来政府网站的建设水平有所提高，但是依然受到访问量低、关注度少、发展目的不明等问题的困扰，怎样进行更合理的指标划分、更完善的评估体系设计、更充分的各方参与，依然是政府部门工作的重中之重。现阶段需要进一步围绕发展社会主义民主和加强行政管理体制改革等目标，加快政府网站建设，提高政府网站质量，不断推广政府网站绩效评估，使之成为我国服务型政府建设的重要手段。
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