编者按：今年上半年，本办所属的上海市行政法制研究所与德国艾伯特基金会上海办公室联合组织召开了《电子政务的挑战与前景：法律框架、信息管理以及公众参与》国际研讨会。荷兰内政和王国关系部信息基础设施政策顾问Jonker.Erik,韩国大田科学与技术高级研究院管理科学部教授Lee Kark-Bum,汉堡财政部电子政务和IT战略部门负责人MITTERHUBER,Renate,印度计算机科学副教授PAIRA,Manas Ranjan,经济合作与发展组织电子政务项目负责人UBALDI,Barbara-Chiara,汉堡数据保护和信息自由专员公署技术信息部负责人WIRTH,Sebastian,以及国家行政学院电子政务专家委员会副主任汪玉凯等国内外专家学者参加了研讨会。本期刊载的是这次研讨会的综述。

“电子政务的挑战与前景”国际研讨会综述

一、电子政务面临的挑战

经济、数字环境的重大趋势正在改变电子政务的发展环境[1]。电子政务可以通过社交媒体、开放数据和大数据，提高公众参与度，促进直接沟通，有利于作出明智的决策，提高国家的竞争力。电子政务的回报是节约资金，服务提升[2]。当然，电子政务在发展过程中，也面临诸多挑战。

（一）各国政府面临的主要问题

目前，各国政府发展电子政府面临的几大紧迫问题[3]：一是预算限制。目前很多国家都处于财政整顿时期，经合发展组织国家的财政整顿措施2/3为削减公共支出，削减项目支出和运行支出，计算如何提高节省能力，促进合作；二是重组公共部门。整理公共部门，改变组织文化，通过开放公共部门信息，降低服务成本，以提高效率、加强监督；三是开发新的服务模式、内容和类别。预算紧缩、复杂的社会问题，维持当前服务模式受到的诸多限制，使各国政府开始考虑开发新的服务模式。而移动政务可以提供更有针对性的服务，打造“按需型政府”，并提高监督服务的效率；四是“治理赤字”问题。金融危机导致出现“治理赤字”问题，政府需要提升信任度，提高透明度，提升责任感，展示灵活性。Dr. Manas Ranjan[4]认为，各国政府在发展电子政务中面临的挑战是如何提高信息和服务水平，鼓励公众参与决策过程，从而提高政府责任意识，促进政务透明，提升工作的针对性和有效性。

（二）我国电子政务面临的问题

汪玉凯教授[5]认为，我国的信息化基础设施建设为电子政务提供了保障。目前，我国网络规模全球第一，宽带全球第二，网民人数超过5个亿，微博超过3个亿。2010年全国入网电脑2.2亿台，手机用户9个多亿，IP地址2.18亿。我国政府门户网站建设取得了重要进展，从单一的页面到一个综合性的、强大的服务门户网站用了不到10年的时间。我国政府门户网站最大的问题不是前台的表现形式，因为我国政府门户网的前台表现形势已经非常完美和精致。问题在于：后台的整合，即各个部门之间的边界如何打破，如何实现资源的共享。如果不能实现跨部门协作，前台的网页做得再精致完善，也是没有用的。因为前台网页办事功能多强大以及部门互动能力有多高，完全取决于后台整合的力度。

我国电子政务存在的突出问题可以概括为：一是资源共享难、互联互通难、业务协同难；二是重建设，轻应用。前10年建设的网络资源应用率为5%，大量闲置；三是信息安全不容乐观。2010年网络失密占失密案的70%，失密文件70万份；四是国产化率很低；五是行政体制机制制约电子政务发展。

至于电子政务在法律框架中存在的问题主要有三类：一是电子政务本身的法律问题，包括把握预算的法律控制，产品和服务招投标的法律控制，电子政务本身服务的均等化以及电子政务本身所形成的权利义务关系、争议的解决途径等问题；二是电子政务背景中的法律问题，包括政府信息公开、个人信息保护、国家秘密、商业秘密和个人隐私保护，以及电子政务背景中的公共服务均等化的问题；三是电子政务引发的法律问题，包括行政组织法上权限和权力结构的重构、行政程序法上听取意见、决定、告知等方式和证据形式的变化所引发的合法性挑战等问题。因此，在我们国家，电子政务不是一个专门的法律问题，当然更不仅仅是一个技术和管理的问题。

二、参与电子政务的方式

（一）国外参与电子政府的方式

Renate Mitterhuber[6]先生认为，鼓励公众参与电子政府，不能仅靠技术。实现公众参与，一般需要详细的规划和筹备，根据具体情况调整相关技术。其目标在于提高公众对决策的接受程度。目前的数字参与工具主要包括：网上论坛、网上调查或投票、聊天室、博客、公众申诉/投诉电子表格等。在鼓励公众参与的工具中，社交网络占据了主导地位，尤其是Facebook、QQ空间（仅中国）和VKontakte (仅俄罗斯)。

（二）关于web2.0技术

Renate Mitterhuber先生专门介绍了利用web2.0技术打造参与式电子政府的情况。利用web2.0技术打造参与式电子政府面临的挑战：一是公共管理方面，必须改变态度与文化，树立起开放沟通、快速反应的态度；二是树立公众意识，建立公众——公民——目标受众的目标；三是必须进一步优化目标受众。

目前，汉堡已制作了社交媒体手册应对web 2.0推广的挑战，鼓励使用社交媒体。多个部门及下属机构都愿意使用社交媒体工具。过去10年，汉堡开展了多个网上参与项目，推动公众参与政治决策，影响行政管理流程。例如：汉堡2009年公众参与制定预算。公众参与制定预算的方式：一是规划，即更改预算项目，促进变革，预测发布；二是讨论，即通过论坛提出评论及相关评估建议，并建立专家论坛，组织现场讨论；三是确定预算信息，包括讨论预算进展情况的信息，观看采访视频，最后确定预算信息。英国街道管理（Fix-my-street）创造了利用社交媒体解决公众关心的问题或公众投诉的先例，被多方借鉴。德国的一些城市，包括柏林、不莱梅、巴伐利亚和巴登-符腾堡等开放式数据门户方式，提升了透明度，也是很好的参与电子政府的方式。

（三）上海在电子政务参与方式上的探索

上海市人力资源和社会保障局介绍了该局在电子政务参与方式上的探索，在上海具有一定的代表性。该局的盛祖欢[7]讲到，该局以用户需求为导向，从“单项发布”向“双向交流”转变，从“主动公开”向“主动推送”转变，从“政府信息上网”向“政府服务上网”转变，在电子政务公众参与的方式方法上作了一些的探索：一是创立“一站式”公众网上诉求受理窗口。二是建立 “12333在线职业指导”栏目，邀请职业指导和创业指导专家、资深企业HR等作为嘉宾，解答在求职或创业过程中遇到的难题和困惑。三是开通“12333智询通”在线智能咨询服务系统。以智能机器人模拟在线客服形式回答市民提问。四是开辟“12333民意征询和在线调查”栏目。围绕人力资源社会保障部门的中心工作，广泛听取公众建议，主动收集民意。五是开通12333政务微博，已成为公众获取和发布信息的新渠道、自我宣泄、表达情绪和展开议题讨论的新平台。

三、电子政务在农村、边远地区及老年人群中的普及问题

（一）在农村、边远地区面临的挑战

Dr. Manas Ranjan讲到，在印度农村、边远地区，电子政务面临的挑战：一是需长途跋涉才能达到地区政府办公室，拿取公共记录副本，提交申请，向官员提出申诉，索取与政府计划、项目、商品价格、农产品市场相关的信息；二是政府部门扰民与腐败，包括记录缺失，办事人员缺位，重复访问等浪费的时间和交通费用；三是通信设施落后；四是老年人群中文盲率较高、贫困；五上农村地区互联网普及率低、缺少对技术的接触与了解、多种口语、缺乏动力等。

（二）提高普及度的部分通用方法

Dr. Manas Ranjan认为，在农村、边远地区提高电子政务普及度的方法：一是安设IT服务站；二是政府网站设计上方便用户（使用当地语言、使用多媒体、便捷的导航、尽量减少用户输入）；三是尽可能利用手机；四是与志愿者组织合作开展宣传教育工作；五是公私合作建立社区服务中心 (CSC) ，吸引当地年青人参与。

Dr. Manas Ranjan认为，在实行电子政府中，老年人群技术上被边缘化，被动使用电子政府服务。而针对老年人医疗卫生、养老金、社会保障、紧急服务等需求的政府政策却在与日俱增。因此，需要根据当地实际问题，考虑社会环境，鼓励老年人参与政策制定与规划，找到有效的、切实可行的解决方案。比如：面对老年人对网络化电子政务服务的抱怨，包括网页设计和信息内容障碍重重，以政府而不是以公众需求为中心，浏览不便，信息获取难；对新技术在服务中的应用，如网上支付公用事业费、网上银行交易、网上提交申请等缺乏信任等，可采取如下措施：一是电子政府门户网站的设计应考虑周全，包括网页排版设计、屏幕大小、字体大小、颜色等；二是简化问题结构，减少用户输入；三是输入数据时提供在线帮助；三是口头指导老年人自学，组织讨论，定期召开会议和论坛，促进老年人之间交流，减少对技术应用的误解；四是与志愿者组织合作，鼓励老年人使用电子政府服务。

（三）印度的实践

1、制定了知识信息计划。该计划旨在通过信息通信技术，为印度常年干旱的德拉区（Dhar）村民提供更便捷的政府服务，减少村民与政府工作人员沟通的时间和费用。一是通过远程服务站网络（ Soochana layas）以快速、透明的方式提供地方政府的信息和文件（阶层/收入/户籍证明）；二是提供各类信息和服务，如多种农产品价格，以及公众投诉热线，举报政府相关问题；三是建立由村委会（panchayat）或私营机构管理的远程服务站，通过拨号或无线本地环路与Gyandoot 内部网连接；三是由印度政府国家信息学中心(NIC)贝汉布尔分部发起，旨在提供政府对公众(G2C)服务。该知识信息计划为普通大众，尤其是生活在农村和边远地区的人们提供不同的电子政府服务，增进了农村居民对电子政府好处的了解。

2、建立了社区信息中心 (CIC) 和公共服务中心(CSC)。这是一个印度东北边远山区项目，旨在使该区赶上社会发展主流。设立了500多个村级社区信息中心，提供网络接入和互联网电子政府服务。

3、建立电子集市（e-Choupal）。这个项目在农业大省发起，后扩展到其它邦，主要是提供农产品信息和市场信息。

4、在线医疗（Hello Doctor）。主要是面向老年人的在线紧急医疗服务。由志愿者组织推动设立，得到了政府医生的支持，可以随时咨询医生入院，分享医疗卫生知识、健康监控与咨询等。

Dr. Manas Ranjan认为，为社会所有人群提供便捷的电子政府服务是重中之重，但有多方面的障碍，应该因地制宜采取措施缩小数字鸿沟，普及公共服务，从而鼓励公众参与，为打造透明、高效的政府铺平道路。

四、电子政务中的跨部门信息共享

信息化建设，对于电子政务来说，是一项很重要的工作，而跨部门的信息整合与共享，对电子政务的发展更是具有非常重要的作用。

（一）荷兰的做法

Erik Jonker先生认为，一个数字政府应当是能够给公众和企业提供更好、更便捷服务的政府，是一个能够推进部门间合作，维持并提升服务水平，打造一个结构简洁、工作高效，树立贴近公众和企业的政府形象。荷兰确立了电子政府项目 “I-NUP”的目标:

第一步（2009 - 2010）: 全国实施计划；

第二步（2011 -2012）:各级政府落实服务和电子政务计划。实现这个目标的途径：一是完成各基础模块的建设。基础模块包括：面向公众的电子政务前台（电子验证、DigiD、900万用户, 500多个政府机构，2011年完成5000万笔交易。新动向是电子身份证（智能卡）、公民个人编号。同时，“我的政府”门户开通了附带站内短信功能。在面向企业的电子政务前台，是电子识别，即法人实体的验证与授权。基本登记信息库系统，是部门间信息共享的核心，目前的13 个基本登记信息库，是通用的服务和架构。这些数字资源使得服务提供者与服务消费者间的沟通更为顺畅。

第三步（2012-2014）：大规模实施。一是基本登记信息库实施计划，每年制定单独的年度计划，并制定项目表介绍各相关项目；二是建设信息库和服务项目到实际使用，从使用到提高质量；三是从质量到长期持续使用与巩固。

（二）上海的做法

上海在电子政务信息共享中的做法：一是基础数据库建设。包括实有人口信息系统，在社保卡和居住证工作的基础之上，建立了涵盖2300万人，覆盖户籍、外来、境外等全人口的基础人口数据库；法人信息共享与应用系统，在原企业库的基础上，建立了涵盖各类企业、事业单位、社会团体和其他市场主体，包括登记类、资质类、监管类等法人信息的法人数据库，入库法人130多万户；空间地理信息系统，建立行业基础空间地理信息的共享交换数据中心，形成全市统一的基础空间地理信息库。二是编制信息资源目录。参照图书目录体系，对分散在各部门、各领域、各地区的信息资源进行汇聚、分类、组织，形成统一管理和服务的信息资源目录，摸清单位和部门信息资源有什么、在哪里、谁负责等，实现对信息资源的快速发现、定位和获取，支持跨部门的协同业务。三是构建政务信息资源目录服务平台。汇聚和发布各部门信息资源目录，摸清全市政府部门的信息资源有哪些，在哪里，谁负责更新维护，是否共享或公开；通过目录中的资源在线地址，实现信息资源获取，促进政府信息共享；汇聚和发布全市政府数据服务产品目录，便于资源检索，成为政府数据服务的统一门户；接受政府部门的委托和授权，集成加工数据服务产品；实现政府数据应用产品的汇聚和发布，鼓励企业和个人开发和提供各类相关应用。

五、电子政务中的信息保护

（一）德国信息保护法案

Sebastian Wirth博士[8] 介绍，《联邦信息保护法》规定了信息保护的目的和范围、公共机构和私营机构、信息缩减和节约（data economy）、信息采集处理和使用的合法性、许可、获取信息等内容。《联邦信息保护法》中“个人信息”包括：已识别或可识别的自然人（“信息主体”）的所有个人情况或外部物质环境信息——姓名、地址、身份证明、拍照等。

《汉堡透明度法案》草案，提高了汉堡行政管理、政府及议会决策的透明度。该草案中关于信息保护的内容，主要包括：一是发布信息的义务，如：专业知识和经验、纪要、合同；二是个人信息受保护。

（二）欧盟信息保护法案

Sebastian Wirth博士介绍，《欧盟基本权利宪章》第8条规定：人人均享有个人信息得到保护的权利，上述信息只能公平地用于特定目的，且必须征得信息所有人同意，或法律有其它相关规定；人人均有权获取并要求更正其个人信息。该条还规定，设独立机构，负责监控上述规则。欧盟数据保护专员公署的职责：一是监督公共（和私营）机构的信息处理；二是就影响隐私的政策和法律提出咨询建议；三是与同类监管机构合作，确保个人信息始终得到同等保护。

另外，欧盟法规 1049/2001规定：任何欧盟公民、住所地在欧盟成员国的自然人，以及在欧盟成员国注册的法人在遵守本法规规定的原则、条件和限制的前提下，均享有获取各机构文件信息的权利；尊重和保护隐私及个人尊严。

（三）我国的信息保护

张建军[9]先生介绍：一是现有的信息安全国家标准，住处安全管理类的主要包括《信息安全管理体系要求》、《信息安全管理实用规则》、《信息安全风险管理规范》、《信息系统灾难恢复规范》等；安全等级保护类的主要包括：《计算机信息系统安全保护等级划分准则》、《信息系统安全保护等级定级指南》、《信息系统安全保护等级保护基本要求》等；面向电子政务类的主要包括：《电子政务标准化指南》、《政府信息系统安全检查指南》等。二是“十二五”规划中建设完善信息安全保障体系的设想，包括信息安全防护体系、电子政务网络信任体系、应急处置体系和监管体系、政府网站安全管理、互联网安全接入防护工程、等级分级保护等。

六、电子政务的前景

（一）荷兰电子政府的前景

Erik Jonker先生认为，荷兰未来的电子政府，首先，将随时随地为公众和企业提供服务；其次，政府必须完善其信息系统，提升信息共享，因为信息系统集成度越来越高，政府部门间信息共享更为频繁；第三，M2M（机对机）通信、“大数据”和神经网络等的作用将日益重要；第四，公私合作的模式将逐渐增加。未来发展中可能出现的问题：一是基本登记信息库在使用中可能会产生新的问题；二是现行的法律规则是否适合网络化信息社会。

（二）经合发展组织电子政务的前景

Barbara Chiara Ubaldi先生认为，经合发展组织电子政府的未来之路是合作。一是通过同业对比，即经合发展组织案例研究项目和经合发展组织同行评审，借鉴各国好的做法，提高效果；二是改进用户组信息收集，评估用户需求，监控使用情况和产生的影响，制定电子政府项目评估框架；三是提高数据分析水平，促进循证式政策制定，提升绩效；四是坚持经合发展组织电子政府原则，即国际统一、同业对比，采取有效的电子政府模式，长期巩固成果。

（三）中国未来电子政务的顶层设计

电子政务顶层设计，应该是整个城市统一规划，包括网络平台、应用平台和安全平台统一构建。比如：青岛市，整个软件系统，从市委、市政府到区委区政府，直到乡委乡政府都用一个办公自动化软件，这就是组织。从乡、县、区到市，管理这种组织完全一样，即“四统一服”。使用到现在，没有造成大的浪费，投入比较小，应用比较好。而我们现在大部分组织各自为阵，文化搞文化的，教育搞教育的，卫生搞卫生的，这就不是顶层设计，各自为阵，分散建设。所以，现在要有计算机协助行政理念，更有顶层设计理念。各个部门没必要建技术中心、网络中心，而是统一构建，不是放在计算机上，而是放在邮端上。在世界上任何地方，只要你能登录互联网，就能看见你的邮件。将来大量的资源存储，复制都可以放在邮服务器上。邮理论出现，给顶层设计策略提供了培训上的支持。所以，现在顶层设计的问题不是理念的问题，不是概念问题，是权力问题。有没有决心，有没有能力整合权力资源，实现顶层设计，这才是关键所在。

在十一五期间，国家电子政务的指导意见里提出：要建立3个网络4个基础数据库和12个电子应用系统。在十二五期间，国家也有重点，即跨部门的或者面向应诉的和政府部门整合。比如：上海行政审批的平台，未来的工作重点放在面向城市的管理或者是公共服务上。

（三）上海电子政务未来发展的前景

1、未来电子政务的变化。陆小敏[10]女士谈到，上海未来电子政务的三个重要变化：一是服务的主体由政府到企业和居民。随着服务型政府理念深入和未来网络条件下的分布式政府组织结构发展，未来电子政务将实现“以政府为中心”向“以企业和居民为中心”转变。二是建设的范围由政府内部到政府外部。这种转型将使电子政务建设由专注政府内部事务转向关注外部社会民生事务，由专注于政府内部系统建设转向涉及基础资源和公共服务的建设。三是业务的领域由局部到全生命周期。由单一部门级电子政务建设转向覆盖全生命周期的综合性、系统性的电子政务建设。

2、电子政务发展未来关注的重点。对于未来上海电子政务发展中将关注的重点，陆小敏认为，一是聚焦重点领域。包括跨部门应用和公共领域，即从服务型政府转型角度，积极统筹建设社会事业和公共服务信息化项目，提高全市信息化应用水平。二是提升政府效率，注重业务流程再造，实现信息资源共享。在全市层面建立电子政务信息资源管理的权威协调机构，搭建信息资源共享平台，积极开发统一资源开发利用标准目录体系。三是扩大社会效益。注重政府的开放度，注重公民的参与度。不断优化提升政府网站的交互功能，开通政府微博式的电子政务服务，加快移动政务的应用和普及都将是未来发展的新方向。

（上海市行政法制研究所 陈洁 王天品根据录音整理）

（本期责任编辑 王天品 核稿 陈书笋）