[摘要] 近年来，伴随着改革开放和社会转型，我国传统政府管理模式也在发生着变化，这一变化的指向就是服务型政府模式，全国各地政府也纷纷开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。论文结合我国国情有针对性地提出了服务型政府建设的对策，以期对服务型政府建设的实践产生有益的影响。

[关键词] 服务型政府；服务行政；对策

[作者简介] 李传军（1971－  ），男，安徽淮北人，中国人民大学公共管理学院，行政学博士。
 

近年来，“服务行政”的研究逐渐成为一个热点问题，在全国范围内，已经形成一场持续的、全面的、多方位的对“服务行政”及相关概念进行理论探讨和实践探索的浪潮。尤其是从2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来，全国各地政府都积极行动起来，开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。本文结合我国国情有针对性地提出了服务型政府建设的对策，以期对服务型政府建设的实践产生有益的影响。

一、加强党的执政能力建设

党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》深刻论述了加强党的执政能力建设的一系列重大问题，确定了当前和今后一个时期加强党的执政能力建设的总的目标和各项部署。

完善服务型政府建设，在实践中不断增强和提高党的执政能力，当前应着力于以下两个方面：

首先，要加强理论学习，提高服务意识。要抓住我们党保持先进性教育活动全面展开的机会，努力学习“三个代表”重要思想，学习系列现代管理知识、经济知识、法律知识等，从而明确自己的服务是为了最广大人民群众的根本利益，不断提高服务能力、服务意识及服务水平。学习“三个代表”重要思想，主要从思想上解决为谁服务，为什么服务的问题。学习系列现代管理知识、经济知识、法律知识等主要解决怎样服务和在哪些方面服务的问题。

其次，要加大反腐倡廉力度。要加强对公务员特别是各级领导干部的反腐倡廉教育，树立正确的权力观、地位观和利益观；坚持标本兼治、综合治理，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，认真落实廉政建设责任制、领导干部经济责任审计和述职述廉制度，严格执行廉政承诺。加大腐败案件的查处力度，坚决惩处腐败分子。

总之，要引导全党同志特别是领导干部，从关系社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的高度，充分认识到提高行政服务能力的重要性和紧迫性，不断增强搞好行政服务能力建设的自觉性和坚定性。在办事高效、运转协调、行为规范良好的基础上不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。进而立足现实、着眼长远，抓住重点、整体推进，不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领，全面加强和改进行政服务的建设，使党的行政服务方略更加完善、行政服务体制更加健全、行政服务方式更加科学、行政服务基础更加巩固，那么高效廉洁服务型政府的建设就基本完善了。[1]

二、树立正确的行政理念

服务型政府最根本的、最核心的行政理念就是服务理念。因为，服务型政府是为人民服务的政府，是以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。

服务理念不是孤立的，而是由以下行政理念构成的有机统一整体：[2]

第一，以人为本的发展观。坚持以人为本是科学发展观的本质和核心。科学发展观强调以人为本是发展的目的，以经济建设为中心是达到这个目的的手段。在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化水平和健康水平；尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利，不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境，妥善处理人民群众根本利益和具体利益、长远利益和眼前利益的关系，才能使广大人民群众越来越充分地享受到经济和社会发展的成果。

第二，执政为民的政绩观。政绩观是否正确，不仅关系到一个地区、一个部门工作的全局，而且关系到广大人民的切身利益。政绩观正确与否的判定标准是什么？邓小平同志的“三个有利于”的标准是判定改革成败与否的标准，同样也可作为政绩观正确与否的判定标准。对此，胡锦涛也强调指出：“一切工作都要经得起实践、群众和历史的检验，衡量政绩的最终标准是人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应为答应。”这段论述十分鲜明地提出执政为民是衡量政绩的根本尺度和准绳。

第三，依法行政的法治观。所谓依法行政，是指公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。依法行政要求行政机关及行政人员管理国家和社会公共事务的权力必须依据法律而获取，行政权力的行使也必须受到法律的约束，受到法律所规定的各种权力主体的监督。坚持依法行政是建设社会主义法治国家的必然要求和重要环节。

第四，科学民主的决策观。能否做到决策的科学化、民主化，直接影响到工作效率的高低、行政管理成本的多少、公共服务的优劣。科学决策是按科学的理论原理、原则、程序、方法、体制等指导下进行的。行政决策民主化是指广开言路、集思广益，让公众行使参与国家社会事务管理的民主权利，由决策主体、专家和人民群众三方面有机结合的决策过程。

第五，从严治政的责任观。公共行政的重要原则之一便是责任行政原则，所谓责任行政原则是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动而不对自己的行为承担责任。在责任政府之下，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。因此，服务型政府的施政理念必须包括从严治政的责任观。

三、切实转变政府职能

服务型政府是一种全新的政府模式，其政府职能当然有别于传统行政管理模式。要实现建设服务型政府这一目标，首先需要我们转变政府职能，从过去党政不分、政企不分、政社不分，政府缺位与错位并存的做法转变到职能明确、管理创新的轨道上来。

建设服务型政府，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”。这场政府革命中，政府要动员社会各个方面监督自己，要放弃自己的既得利益，树立重在服务的管理观。按照公共管理的说法，政府不是“划桨者”，而是“掌舵者”，它的主要职能在于弥补“市场失灵”，为经济和社会发展提供良好的体制环境和宏观的、市场的条件。作为社会的守夜人，政府应当担负起对经济、政治、社会、文化全面统筹的职责。作为市场这只看不见的手的补充和完善，而不是多余的和乱动的手。该由市场和企业来做的事情政府不应当乱加插手，把民间和市场能做的事情及其资源放手让给民间和市场，政府则应强化公共物品与服务供给职能，把握政府与市场及社会自治组织的合理界限。

按照服务型政府的职能定位，我国当前迫切需要解决以下问题：

第一，从关注弱势群体的角度出发，集中解决最突出的经济社会问题。

第二，要特别重视农民的利益，为农民提供基本而有保障的公共产品。

第三，以构建社会主义和谐社会为契机，强化政府的协调职能。

第四，统筹规划，加快解决政府转型中事关全局的重大体制问题。

第五，深化行政审批制度改革，推进政府职能转变。

四、推行行之有效的服务模式

服务模式是服务职能的具体体现。在服务型政府建设中，一些地方已经积累了相当多的行之有效的经验，这为下一步开展服务型政府建设提供了一定的基础。具体来讲，行之有效的服务模式主要包括：

第一，政府职能和服务重心下移，建立社区导向的服务模式。我国传统计划经济模式下的政府职能主要集中于上级机关，下级部门的职权十分有限，这种模式建立的严密官僚制组织环节复杂、层级太多，既不利于政府对公众需求的及时反应，也不利于调动下级部门、公务人员服务的积极性。随着我国社会主义市场经济的逐步确立，社会生活日益复杂化、多样化，社会公众对政府的服务需求也日益多样化、个性化，为适应这种新变化，有必要采取控制战略，适度授权给基层机关和社区，通过扁平化的组织结构，将政府职能和服务重心下移，建立一个创新型、有迅速反应能力和预警能力的政府。

第二，在行政决策中充分参与民意，推行阳光行政，实现政务公开。通过与民众的对话与沟通，了解民之所需所求，使百姓的声音得以进入行政过程，从而建构一种新型的决策模式，进而开发新的政策议题、明了问题本质，拟定行政方案，并且作为政策评估的依据。

第三，制定政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质。制定服务标准的目的，一方面是为了促使公务员明确工作目标、程序，向公众提供规范化的服务，并作为绩效评估的依据，更重要的是有利于公众明了政府的服务承诺，以便监督和维权。

第四，加快电子政务建设，推行“单一窗口式”服务，创建高效政府。电子政务一方面通过网上资讯共享使政府各部门之间更为密切合作，节省人力与时间成本，另一方面也使民众可以利用网络与政府进行互动沟通，避免民众在部门间往返奔波的麻烦，避免因人情因素而造成的不公平待遇或暗箱操作。

第五，提供具有人文关怀的便民服务，塑造具有亲和力的政府形象。一切从人民群众的利益出发，主动满足公众的需求，是服务型服务的宗旨。首先，各级政府和部门应公开发布《便民服务手册》，向社会承诺便民服务举措。其次，政府应提供相应的便民服务实施。

五、完善政府部门绩效评估体系

政府绩效评估与服务行政在本质上是一致的。服务行政本身包含着公众对政府的绩效评价，包括政府绩效的公众满意度评价，政府绩效评估内在地包含在服务行政的整个体系和内容之中，它是服务行政区别于传统行政的重要标志。

完善政府部门的绩效评估体系，需解决以下问题：

第一，政府绩效评估应以公众满意、以人为本为根本价值取向。公众满意度既是服务行政的基本行政准则，也是政府绩效评估的重要评估向度。它既表明了公众对政府行政行为的直接控制，使政府行为沿着民意的方向发展，也表明了政府绩效评估更深层次上的结果取向和顾客取向，是服务行政设计的最高准则，体现了执政为民理念。

第二，政府绩效评估要考虑以下几个维度：（1）4E指标维度，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、公平（Equity）。4E指标在西方新公共管理运动中被证明是行之有效的指标体系，我们应注意有借鉴地引进。（2）公共服务质量维度。政府的主要职责是为公众提供公共产品和公共服务，但其提供公共产品和公共服务的质量如何关系到公众对政府绩效的评价。（3）廉洁维度。在现实政府行为中，政府是否廉洁影响着政府的形象，也是影响着公众对政府评价的重要因素。（4）公众满意维度。把公众满意度作为政府绩效评估的一个重要指标维度，必将大大促进政府服务质量的改善。[3]

第三，建立多层次、多元化的评估组织。评估主体的组成应是多层次、多渠道的，可以成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大、政协委员代表、专家学者、社区居民代表组成的综合性的政府服务绩效评估委员会，负责指标制定、信息收集整理、评估和鉴定以及综合协调等工作，以确保评估工作的公正、公平。

第四，采用科学、合理的评估方法，完善评估的方法体系。首先在绩效指标的设定方面必须与目标管理相结合。绩效指标的设定也要注意定性分析与定量分析相结合。在评估信息的采集方面，也应该是全方位、多渠道的。

第五，在评估的基础上建立激励、约束机制。绩效评估的目的是为了建立行之有效的激励、约束机制，激发政府部门和公务员自觉提高服务品质。

六、推进依法行政建设

服务型政府是法治政府，强调依法行政，依法行政的本质是对行政权力进行规范和制约，防止行政权力的滥用甚至异化，保证行政权力的正当、有效行使。要依法行政，必须把政府的行为置于法律的制约之下，必须规范行政程序，实现程序公平、公开、公正，确保权力行使的规范有序，透明公开。

首先，应该树立程序优先的行政理念。实体法所蕴含的公平与正义只有通过公正与公开的程序法才能得以实现。因此，各级政府应该在实际的工作中，必须强调有严格的合理程序，违反法定程序所实施的行为应属无效。

其次，完善听证程序和行政信息公开程序。听证是行政行为公开、公平、公正的重要保障。信息公开程序则越来越溢出一般行政行为的范围，成为行政机关向公众提供服务的一种方式，成为一场深刻的社会变革。行政信息公开必须具备一定的程序才能有效地进行。

再次，加强行政程序的统一立法。随着我国经济体制改革的深化和社会主义政治文明的发展，我国先后制定了包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》在内的一系列重要法律，社会主义行政法律体系的框架已经初步形成。但从规范行政程序方面看，这些法律尚有不足。所以，应该通过的立法，对各种行政程序作出统一规定，使行政行为遵循统一的程序，避免行政行为因程序的相异、错杂、凌乱而陷入迟钝和烦琐，从而提高行政效率。同时，应该通过立法，精简行政程序，把行政程序控制在合理、必需的限度之内，避免因行政程序过细过繁而影响行政效率。

通过行政程序法定化不仅有利于增进公民对政府的了解，更好的实施行政参与，可以提高行政效率，保护公民、法人或其他组织的合法权益，更有利于监督、制约行政机关。总之，在我国当前服务型政府建设中，只有牢牢把握行政程序法制化和强化行政监督这两个关键，依法行政的目标才能得以实现。

七、大力发展社会中介组织

有别于传统的全能主义政府，服务型政府是有限政府。服务型政府在政府权力、职能和规模方面是有限的，而在现代社会，随着人们生活水平的提高和需求的多样化，对公共产品和公共服务的品质、种类、数量的要求越来越高，这就产生了服务型政府的有限性与公共服务的扩张两者之间的矛盾。解决这样一对矛盾要求公共产品和公共服务提供主体的多元化，而发展社会中介组织则无疑是弥补政府服务有限性的一种必然选择。

社会中介组织是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循“独立、客观、公正”原则，在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能，实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织。

发展社会中介组织应该双管齐下，一方面，从外部环境上，要理顺社会中介组织管理机制。首先要确立市场经济意识，充分认识社会中介组织是市场经济发展和政府职能转变的必然结果。其次要制定和完善有关社会中介组织管理的法规、政策。再次，理顺政府管理部门之间的关系，建立有效的监管机制。

另一方面，从内部管理上，要培育社会中介组织自律机制。自律机制是社会中介组织的内部管理机制，是发挥中介功能的基础，也是政府拓展公共管理职能的前提。要建立一系列的内部质量控制机制，提高财务透明度，建立财务公开制度和财务监督制度，如经费收支预决算和财务审批制度、接受捐赠公示制度等；要加强从业人员的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起内部激励机制、竞争机制和有利于人才开发、使用的管理机制。

八、加强电子政务建设

服务型政府职能的重要方面在于为公众服务，如税收征管、企业登记、养老金发放等等。电子政府为实现服务型政府目标提供了重要的功能支持。电子政府通过网上服务系统，利用统一的信息资源，凭借语音、互联网等现代化手段，全天候为公众提供简便的多元化服务，从而提高政府的服务水平。电子政府可以运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取得政府的信息和服务，而不是采用传统的需要经过层层关卡书面审核的作业方式；而政府机关间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供人们各种不同的服务选择。

要实现上述功能，构建网络时代的电子政府应该包括如下十大模块：（1）电子商务。（2）电子化政府采购及招标。（3）社会保障电子系统服务。（4）电子邮递。（5）电子资料库。（6）电子化公文系统。（7）电子档案管理。（8）政府数据处理系统服务。（10）政府决策支持系统。

在推进电子政府的进程中存在着一些亟待解决而需要我们加以重视的问题：

第一，政府信息网络化与信息利用的“全民性”问题。

第二，加强信息共享，充分利用政府信息。

第三，信息安全保密。

第四，数据安全存储。

第五，信息的开放与文化保护和国家安全问题。

第六，办公自动化设备的充分利用问题。

第七，网站建设的长期性问题。

第八，公务员在电子政府中的角色定位。

第九，建立法律法规保障体系。

第十，建立信息“过滤”系统。[4]

九、健全公共财政体制

财政是政府职能的重要组成部分，政府职能转变了，必然要求财政职能与之相适应。因此，转变政府职能，深化服务型政府建设必然要求加快财政体制改革，健全与之相适应的公共财政体制。我国自1998年底提出建立“公共财政基本框架”以来，公共财政模式已经被大多数人认识与接受，它是与我国现阶段市场经济体制改革相适应的财政模式，是切实转变政府职能的基石。公共财政强调政府的职能范围应界定在市场失灵的领域，以提供公共服务为主要目标。就公共服务的对象而言，一定是具有某些共同需要的利益主体的集合，即是多数人的共同需要，同时，公共服务所提供的各种帮助，通常是一种不能分割的共同需要，这种类型的服务有明显的外部效应，有较高的社会效益，不适合完全按照市场原则来提供，因此许多公共服务多由政府来提供。

党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）中，第一次明确提出把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，这是对市场经济体制下政府经济管理职能的崭新定位，是一次重大的突破和理论创新。十六届三中全会确定政府职能从经济建设型转变为公共服务型后，建立健全公共财政体制就显得尤为迫切了。当前，应着重解决好以下问题：

第一，合理划分各级政府的事权与财权。

第二，重新界定财政支出范围。

第三，建立科学规范的财政管理制度。

总之，财权事权统一清晰、服务社会需要、管理民主科学规范，这是健全公共财政体制最基本的要求，也是建设服务型政府的客观需要。

十、加快建立精干、廉洁、高效的公务员队伍

建设服务型政府要在坚持“党管干部”的原则之下改革干部人事制度，培养一支精干、廉洁、高效的公务员队伍。而这样一支公务员队伍的造就又离不开一个完善的公务员制度。因此，针对我国服务型政府建设中显现的公务员认识不到位、思想观念落后、业务素质不高等问题，当前应在加强服务型政府理念建设的同时，完善我国的公务员制度，坚持“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，造就一支能更好地为广大人民和社会提供优质高效服务的公务员队伍。公务员队伍建设要抓好以下几个关键：

第一，法制建设。要加快立法，严格执法，实现公务员管理法治化。《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日正式生效了，这标志着我国公务员管理法治化建设进入了一个新的历史阶段。下一步还应制订出台各项配套法规，使之相互协调，形成一套完整、科学的国家公务员管理法规。在此基础上，建立公务员执法责任制、评议考核制等制度，保证法律法规的实施与执行。

第二，机制建设。要完善机制，创新办法，推进公务员管理科学化。具体包括：（1）要完善录用制度，严把“入口”。（2）要推进和规范竞争上岗。（3）要探索分类管理的新思路。（4）要改进考核制度。（5）要疏通“出口”，积极推行辞职、辞退制度。

第三，能力建设。要整合资源，加强培训，提高公务员服务能力。

第四，作风建设。要大力加强公务员理想信念教育，使他们坚定中国特色社会主义理想信念，树立正确的世界观、人生观和价值观；大力加强公务员思想道德教育，强化公仆意识和群众观念，不断提高以德服人的能力，努力把真理的力量和人格的力量统一起来，坚持立党为公、执政为民；大力加强公务员行为规范教育，始终不渝地树立“忧乐天下、公而忘私、重义轻利”的思想境界，保持清正廉洁、勤奋敬业、诚实热情的职业品格。当前，要加强公务员行为规范的教育实践活动，使公务员牢固树立“政治坚定、忠于祖国、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正”的行为规范，强化权力就是责任、权力就是服务的意识，在思想上、作风上和行动上切实做到立党为公、执政为民。教育和督促广大公务员做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。讲真话、办实事、求实效。自觉改善服务态度，提高依法行政水平和办事效率。

参考文献：

［1］李胜萍．加快完善服务型政府建设，努力提高党的执政能力［J］．西南民族大学学报（人文社科版），2005，（9）．

［2］彭向刚、王郅强．服务型政府：当代中国政府改革的目标模式［J］．公共行政，2004，（12）．

［3］高建华．论服务行政视域下的政府绩效评估［J］．学术论坛，2005，（7）．

［4］李传军．电子政府的实现方式及其问题探析［J］．公共行政，2002，（2）．