[摘 要] 近两年来，各地政府针对社会管理体制机制改革行动风生水起，创意颇多，造就了一大批创新典型案例。然而，透视地方政府的管理创新情况发现，一些地方对社会管理内涵的理解有失偏颇，要么窄化了社会管理的本意，要么出自某种管理主体需要转换了社会管理应有的意义。由于对社会管理本体认识的差异，创新行动也走入一些误区，既偏离了社会管理的本质,也带来了政策上的困惑，甚至可能制造新的管理问题。澄清偏差，对实现社会管理价值目标，构建公平正义社会的意义重大。
[关键词] 社会管理；地方政府；创新；观念误区
近年来，为应对当下经济社会发展中出现的种种社会矛盾问题，地方政府纷纷出台调整性政策，重建社会管理结构，应用新型管理机制，改善刚性管理方式，以谋求统治弹性程度和适应压力能力提升。例如，从各地案例观察，多数地方政府选择“网格管理”模式作为社会管理创新的优先策略，形成自上而下的管理资源整合联动架构。“网格管理”以信息化、数字化技术为基础，以信息流采集、整合、传导、响应为介质，通过划分管理片区及相应管理人员分组“包片”的结合，实施对管理辖区内人与物、部件与事件的全覆盖、动态实时监控，从而建构起地方政府中枢指挥、多层级联动、管理嵌入基层的纵向垂直管理体系，承载了“一上两下”的社会管理功能。“一上”是基层信息采集并将问题上传到决策或中枢指挥系统的过程。“两下”一是中枢系统针对问题下达指令并进行任务指派，迅速执行任务；二是政府依托系统广泛动员人力资源，将管理延伸并嵌入社区乃至楼宇、院落，从而弥补“后单位”时代缺位的社会管控与服务功能。
通过分析以“网格管理”模式为代表的地方政府社会管理案例，我们看到，地方政府为提高回应一系列复杂社会问题的能力所做的创新努力，拓宽了政府管理的弹性和适应性空间。但与此同时，我们不能回避问题的是，在地方多元的创新诉求中，杂糅着一些认知上的偏差，这些认识误区如不尽早纠正，短期内可能扭曲政府社会管理行为，加剧社会矛盾；长期则可能形成政治行政体制变革的阻力，加大改革的难度，直接影响以社会公平正义为导向的社会管理终极目标的实现。以下三个方面是地方政府社会管理创新中观念误区的主要表现。
社会管理等同于社会管控
将社会管理与社会管控划等号可能是一些地方政府最为普遍的思维模式和行动逻辑。这种观念将社会管理等同于管理甚至修理社会，将维持面上的和刚性的社会秩序作为社会管理的主要追求。这种思维具有以下价值与行为偏好：第一，稳定是至上和压倒一切的目标。稳定往往被界定为能够左右和有效控制的秩序，同时表现为外在的一致、团结和无冲突性。因而，获得稳定首先意味着社会不出现甚至不存在“破坏”一致与团结的矛盾和冲突；第二，社会矛盾冲突的存在对社会运行而言是不正常的现象，是社会发展的绊脚石，是破坏力量；第三，加强政府对社会局势的防控，有效控制冲突事件的发生，严防冲突危害扩散是维持秩序，是实现稳定必需的选择。尤其是在当今的社会转型期，面对各类交错的矛盾，管控是最直接最有效率的方法；第四，政府社会管理的行为选择往往倾向于集中、打压、隐藏问题以及对自上而下问责的消极防御。更有甚者,一些地方政府通过“花钱”、“付费”，以“绥靖”、“安抚”、“赎买”的方法力图抑制上访，压制矛盾，消弭冲突，正所谓“人民的问题用人民币解决”，以达到控制的目的。然而，这不仅无助于社会问题的解决，而且损害了关乎社会正义的价值体系，尤其折射出政府无底线的妥协和统治的脆弱无力，从而极度威胁到党和政府的权威合法性基础。
将社会管理视为社会管控是传统集权统治模式的沿袭，它反映了一些地方政府传统管制思维的惯性以及对社会治理方式转型压力和诉求的惰性与无视。在今天，单纯依靠行政化的垂直管控手段已经与社会利益结构变化的现实以及社会发展的方向相去甚远，并且难以为继了。首先，社会阶层分化和异质化导致社会利益诉求多样化的现象日趋明显，在我们的日常生活中，折射出来的是民众基于权利意识的需求持续增长，且日益多样化，差异化。与此同时，因资源有限和资源分配决策缺乏公开透明，造成利益分配的紧张加剧、冲突上升；其次，以民间组织发展为代表的社会力量的成长，使民间通过利益表达和社会运动方式参与决策和治理的呼声不断高涨，而新媒体则加速了信息的传播，在与社会的关系中，政府面对的外部压力加大；再次，伴随全球化进程，国际社会政府改革浪潮深度影响中国政府变革目标与价值选择，构建法治、开放、透明的政府体系的迫切性一再被强化。显然，在一个利益分配结构全面调整和利益分配规则重建的时代，以强力控制回应社会问题，以消灭矛盾作为管理目标，无论如何不能奏效，相反，有可能积聚更多的矛盾，造成更加尖锐的对立，给政权的长治久安可能带来更大的危害。1973年4月，顾准先生提出一问：“社会主义实现了，或者共产主义实现了，是要在地上建立天国吗——建立一个没有异化的，没有矛盾的社会？” [1]这个追问今天依然拷问着我们对社会管理认知的观念。
社会管理不能等同于社会管控，不能等同于强化对社会的控制，即便它是社会管理的一部分内容。社会管理首先意味的是政府社会治理方式的转变，意味着正视矛盾的存在，通过改革创新，谋求解决社会问题之道。在这个意义上，社会管理一方面指向多样化利益的疏导和调整。对此，它需要建立利益表达机制，需要治理决策的公共参与，需要围绕分配规则的讨论和协商，需要制度有效地激励正向的分配行为；另一方面，社会管理指向社会自我发展，它表明了社会中蕴藏和激发的自觉、能动的力量，揭示了走向自主治理的必然性。由此，社会管理创新本质上意味着社会成长以及寻求政府与社会合作共治成为必由之路。
社会管理等同于危机应对或处置
另一种与社会管控观念相关的认识，是将社会管理看作为危机或突发事件的应对、处置过程。这种认识秉持的基本逻辑是，危机事件，尤其是人为制造的危机事件必然致使现有秩序和平衡被打破，导致社会失序并危及民众生产、生活稳定。基于公共安全的考虑，应对危机局面并进行迅速有效的控制，快速反应，形成整体联动的作战，以求恢复社会秩序。因而，从稳固秩序的角度，危机处置是当然的社会管理内在要求。
毫无疑问，在充满风险的社会中，政府危机控制和突发事件处置的作用不可低估，而且重要性不断加强，危机处置能力和处置结果也被视为检视政府整体能力和绩效水平的重要指标。但是，不能由此将危机应对、处置与社会管理之间划等号，仅以当下秩序控制状况来解读社会管理的本质，不仅窄化了社会管理的内涵，而且也扭曲了社会管理所包含的促进社会成长、社会自治以及政府向社会分权、赋权的本意。应该说，社会管理有更加广泛的关怀，从管理的核心议题、管理立足点和重点等角度看，社会管理与危机管理既有交叉也有差异，社会管理内容要广泛许多，它将危机应对、处置作为一种风险后期控制的手段或过程，但不是其管理目标本身。
第一，危机应对与处置的目标是快速控制突发事件事态的发展，关注即时稳定和秩序的恢复。而社会管理则以社会健康、协调、和谐发展为追求，关注社会整体以及全过程的运行状况，它的任务是“维系社会秩序，规范社会行为，协调社会关系，维护社会治安，促进社会认同，推进社会和谐，落实公平正义，增加社会安全，增进社会团结，改善百姓民生” ；[2]第二，危机处置重点放在事件发生后的应急管理，主要聚焦于突发事件的进展及其应对策略，尽管处置危机具有反馈和修偏功能，但它更多是强化管理后端的制度安排；而社会管理则立足于建立社会良性运行、和谐发展的制度体系，更为关照常态下应对复杂社会环境，寻求有关社会事务管理制度的建设和完善，它重视通过制度的改进和创新，分析、研判社会利益结构和利益关系，前瞻性、系统性控制风险发生的预期。换句话说，社会管理为了化解社会问题并塑造社会健康发展的环境，更加关怀造成社会问题的体制机制性原因，破解问题产生机理，从而致力于从前端防范、防止危机的发生；第三，危机处置高度重视政府的应激能力，考量快速反应和行动力，而社会管理则凝聚并体现政府的综合管理能力，它需要政府建构、提升汇集与平衡公共利益、建立法治规范、完善公开透明，增强协同管理、促进社会公正等多方面的能力。
社会管理等同于社会服务
地方政府社会管理创新将完善社会服务体系，提高公共服务水平和能力，以求服务于民生，服务于民众需求放在极其重要的位置上，努力打造服务型政府，这无疑是政府治理观念的重大进步，昭示了政府向民众负责的本位功能的回归。各地政府纷纷提出“寓管理于服务”的指导原则，通过一系列体制机制的创新，实施服务改进策略。例如，各地采用了一些有共性的服务供给措施：建立“15分钟”服务圈，完善基层的服务机构和服务设施，延伸服务链条至社区，便利辖区居民；下沉政府公共服务力量，以满足居民日益多样化、个性化、精细化的服务需求；分类居民的属性，区别需求的种类，区分政府相应的供给责任，针对性、规范地提供服务；通过信息中枢平台，动态感知居民服务需求，并整合服务资源，形成上游服务供给链与下游民众需求之间的有机对接；不断挖掘基层公共服务外包系统，建立社区社会工作者队伍，逐步实现了多主体参与的基层公共服务体系。这些成就不可小觑。多年来，政府一直重社会管控，轻公共服务；重经济建设，轻社会建设，加强社会服务表明政府职能的重大转变及其向政府本位性质的回归。
加强社会服务是社会管理创新的重要策略，但与此同时，它不是社会管理的全部，社会管理所包含的内涵与外延更为广泛。理性看待社会服务在社会管理中的地位和作用，需要弄清一个重要问题，这就是服务与管制的辩证关系。社会服务的供给并不意味着轻视，甚至忽视政府进行社会管制的作用。恰恰相反，加强政府在某些领域的社会管理，监管市场行为的缺陷，保护社会中的弱势群体，居间调整利益关系，正是政府作为“公共利益”代表者的正当性表现。基于正当性的社会管制并不排斥社会服务，在一定程度上，它是保护民众权利，有效实施服务的保障，两者关系是辩证的。例如政府对环境污染予以强有力的社会管制，就是对公民健康乃至生存权利以及社会可持续发展能力的保护。如果以服务之名回避管制的责任，以此来讨好一些民众当下的要求，不仅是认识上的偏颇，而且对政府的权威合法性以及更多民众的利益有百害而无一利，有滑向民粹主义的风险。美国著名行政学家戴维·罗森布鲁姆曾指出，“尽管我们通常认为公共行政是在为公众提供公共服务，但公共行政管理者同样也对公众实施管制……政府对某人所提供的服务可能变为对其他人的管制，不难发现在政府许多规划中，服务和管制皆互为一体。”[3]
显然，问题的关键不在于政府是否应管制，而是在与市场和社会的互动关系中，政府应该管制谁，管制哪些行为，从而保护谁的利益。管制涉及的哪些领域应该加强，哪些领域应该弱化，以及哪些管制能力和方式应该提升、改变。从这个意义上讲，界定社会管理意味着厘清政府的职能及其行为的边界，明确政府服务责任与管制责任的作用空间和作用方式，做到“有所为，有所不为”。就社会管制而言，政府的立足点应以维护人类生存环境以及普遍的健康和安全为目标，在法律规定的框架内，通过监管由信息不对称、经济外部性、内部性等因素而导致个人或组织行为违法和失序，以谋求增进社会福利和社会可持续发展。首先，政府的社会管制以维护国民健康安全的生活环境为己任，它以管制手段体现服务的目标，是政府显示“公共性”的立场所在；其次，政府的社会管制旨在修正市场运行和社会生活中扭曲规则的行为，弥补市场经济带来的缺陷；再次，政府的社会管制实施主要针对的领域是生态环境、劳动保护、就业歧视、食品药品、社会保障等；最后，政府的社会管制通过立法以及授权管制机构依法行使管制权力，是依法治理禁止或限制违法、违规行为的过程。其必要性和重要性不言而喻。
总之，地方政府只有超越社会管理的观念误区，才能获得真正意义上的创新。
参考文献
[1]顾准.民主与“终极目的”[M].从理想主义到经验主义.北京：光明日报出版社，2013.
[2]郑杭生.从社会学视角看社会服务[J].中国民政，2011(5).
[3][美]戴维?罗森布鲁姆、罗伯特?克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M]张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2002:15.
[基金项目]国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（11&ZD032）；中国人民大学行政管理国家重点学科支持。
[作者简介]孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院行政管理学系主任、教授、博士研究生导师；杜振悦，西藏大学经济与管理学院行政管理系硕士研究生。