当前，中国的政治、经济、社会和文化建设进入“四位一体”整体推进的新时期，政府改革必须尽快适应社会结构多样化和群体利益诉求相互对立乃至冲突的现实，不能仅仅围绕经济增长的要求来进行，政府工作必须重视社会建设和公共服务等方面，政府的公共权力定位和行使方式必须进行相应的调整，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。
    一、改革开放以来中国政府改革的历史轨迹
    改革初期，政府改革主要着眼于更好地提高行政效能，为超常规经济发展战略提供强有力的领导、支持和保障。随着中国经济的高速发展，近年来的政府改革日益趋向于如何适应在一个相对常态的发展状态下不断提高行政能力和管理水平，促进政治、经济、社会和文化的整体协调发展，通过不断提升公共服务功能来体现“以人为本”的价值理念。总体而言，历次政府改革取得了不同程度的成效，不仅在很大程度上给政府体制注入了活力，提高了政府的效率，而且也改变了政府官员和普通民众传统的政府观念，高效、廉洁、精简的政府观念和形象正日益深入人心，有中国特色的政府管理体制和政府治理模式正逐步走向成熟。
    1978年中国共产党十一届三中全会以后，执政党和政府在反思“文革”教训时逐步意识到，经过近30年的计划经济时代，以“包揽一切”为核心理念的传统政府体制日益呈现出严重的弊端，政府机构臃肿、层次重叠、职责不清、效率低下的状况日益暴露，加之许多政府工作人员不称职、不负责、工作缺乏精力、实质和效率，严重制约了政府集中精力发展经济的步伐。按照邓小平的说法，“确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。”[1](p.396)为此，1982年3月8日，第五届全国人大常委会第22次会议通过了全国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议，中国政府改革进入了新时期。此次改革的重心是改进国务院本身的领导体制和领导方法，以加强集中统一领导，提高工作效率。其中着力解决以下四个问题：（1）明确各部门及其所属机构的任务和职责范围；（2）选贤任能逐步实现领导班子的革命化、年轻化、知识化、专业化；（3）废除实际上存在的领导干部职务的终身制，使干部退休离休和退居二线制度化，有秩序、有步骤地解决好新老干部的交替问题；（4）切实加强干部的轮训工作，提高整个干部队伍的素质。经过改革，政府工作结束了长期以来的混乱局面，各级政府工作的重心逐步转移到了经济建设上来。
    1982年的政府改革主要集中在机构精简方面，没有重视职能转变和结构优化。随着经济体制改革的全面展开，政府机构和体制的弊端很快重新突出，政企不分，结构不合理，在职能上微观管得过多，宏观调控不力；机构臃肿、层次过多、职责不清、相互扯皮，工作效率不高；政府工作人员的素质和结构不适应经济的、法律的间接管理方式。1988年起，中央政府进行了第二次机构改革。此次改革的长远目标，是建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。为此设定的五年机构改革的目标是：理顺关系、转变职能，精干机构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。要创造条件，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。这次机构改革通过转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限，为中国改革开放的逐步深入提供了必要的保障。
    1993年开始的第三次政府改革是在中国共产党十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后推行的，把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面加大改革力度，努力解决政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下等各级政府机构存在的突出问题。改革的重点是转变政府职能，而转变职能的根本途径是政企分开，按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开；把属于企业的权力放给企业，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决；政府的行政管理职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；理顺中央和地方的关系，合理划分中央与地方的管理权限，充分发挥中央与地方两个积极性，使地方在中央方针政策的指导下，因地制宜地发展本地区经济和各项社会事业；理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员，提高行政效率。与前两次政府改革高度重视围绕经济建设的要求加以推进的思路不同，此次改革把政府改革的视野放在了政治发展的宏观布局中加以认识，强调政府改革是中国政治体制改革和社会主义政治建设的重要内容，也是深化经济体制改革和加快社会主义现代化建设步伐的重要条件，这表明中国对于政府改革的认识程度得到了进一步加深。
    1998年3月10日，第九届全国人大一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》。此次改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。与上次相比，这是中国对政府改革目标和体制结构的进一步深化，反映出政府改革已经超越了机构改革和人员精简的惯性思路，日益重视制度建设和总体布局。
    2002年11月，中国共产党十六大明确提出了深化行政管理体制改革的任务，要求进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。根据这一部署，中共十六届二中全会审议通过了国务院《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，从而启动了改革开放以来第五次政府改革进程。此次改革的指导思想，是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点，是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这些改革重点的制定，开始将政府改革从经济建设逐步转向了社会管理和公共服务，关注民生日益成为政府改革的新理念。
    政府改革是一个长期的、渐进的、随着经济社会形势的发展变化不断调整的过程，希望通过一次改革就使政府体制达到尽善尽美的程度是不现实的，每一次改革都是在原有基础上的更进一步，不断地向最终目标靠近。改革开放以来的五次大规模政府改革都是中国改革开放不断深化的有机环节。2007年起，中国共产党十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的新目标，标志着中国的政府改革进入新一轮周期，这一周期虽然刚刚开始启动，但其取向已日趋明显：（1）行政管理体制改革成为落实科学发展观的重要保障和突破口；（2）改善民生成为政府公共政策调整的重要内容，经济建设型政府到公共服务型政府的转变步伐空前加快；（3）行政管理体制改革与深化反腐败、推进政府廉政建设有机地结合；（4）优化与改善公共治理结构成为行政管理体制改革的重要任务；（5）在公共政策的制订中以保障和改善民生为要务，着力规范权力运行，进一步强化权力的制约和监督成为普遍的改革方向；（6）通过大部制与省管县方式的创新进一步探索政府治理结构的优化路径。可以预期，这些新的政府改革举措将为建立有中国特色的政府管理体制和政府治理模式打下良好的基础。
    二、
30年中国政府改革的历史逻辑与经验抽象
    回顾30年来中国政府改革的历史轨迹，可以发现一个重要的事实是：尽管政府改革不如经济改革那样具有显著的外部性特征，但内在的力度和取得的成效仍然是十分巨大的，中国已基本实现了从全能型政府向服务型政府的转变。在以试错方式进行的适应性改革的渐进历程中，中国的各级政府在机构精简、管理方式和职能转变方面都取得了长足的进展，在很大程度上可以说，没有持续而深刻的政府改革，中国的经济改革和经济社会发展就不可能取得今天这样的巨大成就。在这一合乎逻辑的基本结论基础上，改革开放以来中国政府改革作为一种典型的渐进式改革模式，始终注重根据改革开放不同阶段中国经济社会发展的客观现实需要加以适度的修正和调整，从总体上确保了改革开放的顺利进行。
    一个显著的现象是，政府改革是在中国改革开放的总体格局下进行的，政府改革本身不是目的，也不是基于某种特定的政府理念或参照模式而加以推进的。中国的改革开放是前所未有的历史进程，没有既定的发展模式可以借鉴，只能通过逐步的局部实验试图找出一条具有普遍意义的发展路径，来探索一条适合中国发展的政府改革道路；另一方面也在于制度建设一度滞后。中国政府改革的上述基本特质决定了相对的滞后性，难以前瞻地引导经济社会发展，只能在明显不足以适应发展时进行调整。
    必须强调的是，随着政府改革问题日益走到新时期中国改革开放的前台，中国必须在不断总结历史经验的基础上，努力抽象出政府改革中存在的规律性问题，不能因循传统的改革思维继续陷入改革、退步、再改革的怪圈，尤其是在中国已经进入经济、政治、文化、社会“四位一体”协调发展的今天，政府改革不能仅仅围绕经济发展的要求来进行，中国已经初步建立了社会主义市场经济体系，政府工作必须重视社会建设和公共服务等方面，以适应社会结构多样化和群体利益诉求相互对立乃至冲突的现实。这一转变，在很大程度上已经成为下一轮政府改革能否成功的关键，也是理性思考政府改革目标的限制性前提。
    回顾和总结改革开放30年来中国政府改革的历史逻辑和规律，可以从中抽象出一些至今仍然具有启发和借鉴价值的普遍性经验：
    第一，政府改革必须明确界定核心理念、价值导向和目标定位。传统政府改革的核心理念，是从包揽一切的思路出发，以政府自身为主体设定改革的目标和方向，把提高政府对经济社会事务的控制能力视为基本的价值导向，进而围绕精简机构、转变职能、创新管理确定体制和机制改革的目标。通过30年的实践和探索，政府改革逐步超越了自身发展需要的视野范畴，日益确立起“以人为本”的核心理念，政府改革不再仅仅是政府自身发展的要求，而是必须满足民众对于政府的要求和期待，从社会主义民主政治不断发展和社会主义政治制度不断完善的视野出发来确定政府改革目标，把建设服务型政府作为政府改革的落脚点。
    第二，政府改革始终放在中国改革开放的大格局下进行部署和渐进式推进。政府改革不是在真空中进行的，而是存在于现实的政治生态环境中，受到各方面激励和约束条件的内在制约。回顾总结30年的历史经验，政府改革长期比较重视以下几方面的政治生态问题：（1）把政府改革放在中国政治发展的宏观进程中加以考察，致力于改革其中的不适应性和相对滞后性；(2)推动政府改革的内在动力是多向度的，从初期主要服从于经济建设的紧迫需要逐步转向服务于政治、经济、社会、文化的协调发展需要，同时结合现代行政管理的客观要求来认识和把握政府改革；（3）高度重视政府改革面临的外部制约和难题，既注重突破政府改革自身面临的制约和误区，也努力调整国家制度层面的制约难题；（4）政府改革必须妥善处理好与执政党、人大、政协、社会组织乃至其他国家政府之间的关系，只有与其他主体保持协调和相互适应，政府改革才能顺利推进。
    第三，政府改革的战略模式选择逐步从强化经济职能向注重社会管理和公共服务方向转变。政府改革不是单向度的思维逻辑，也不是既定模式限定的有限选择逻辑，而是存在着若干可能的战略模式和体制结构选择，这样的模式可能是历代领导人的理论设想，也可能是在其他国家证明为有效的制度建设路径；同时，在具体的改革中由于存在诸多的变数和不确定性，也要求政府改革不能依照单一的模式来进行，必须始终从中国的现实要求出发选择改革的方式和途径。经过30年的探索，中国政府改革的战略模式已逐步形成，强化社会管理和公共服务成为各级政府改革的基本共识。
    第四，各级政府间关系的调整。（1）中央与地方政府间关系的变迁和权力边界，中央与地方政府之间基于经济分权而逐步存在的权力博弈取向逐步凸现，适度进行制度化的分权越来越具有可能性；（2）重新协调和建构地方政府间关系，地方政府间关系是随着政府改革的深入而逐渐需要高度关注的问题，如何从利益竞争转向协调性相互依存是重建其相互关系的要点。
    第五，政府体制的功能性变革。政府改革的两大基本要素一是内部结构的调整，二是基于结构调整而导致的功能性变革问题，为此政府改革中十分重视四个问题：（1）精简政府机构。精简政府机构包括两个方面的内涵：一是政府人员的精简；二是政府部门的精简；延伸的问题还在于政府官员的精简和政府雇员（一般公务员）的精简；政府常设部门和政府临时部门的精简；不同政府部门基于不同职能而进行的程度不同的精简；（2）创新政府管理。要求政府必须在法律授权许可的规范下行使管理权力；法制政府的内涵首先是政府必须遵守法律，其次是在执行法律法规的过程中创新管理的方式和方法；（3）转变政府职能。转变政府职能不是要求政府放弃公共权力，而是要求政府行使公共权力的方式必须发生变化，必须从单一的管理思维逐步转向管理和服务并重、以服务为主导方向的新思维；（4）努力探索提升政府功能的方式和途径。
    第六，公务员制度改革是政府改革的主要组成部分。公务员是政府构成的细胞，公务员制度是政府体制的重要组成部分。随着政府改革的逐步深入和干部终生制的废除，中国的公务员制度逐步走上了完善的轨道，但相应的配套制度改革还没有得到应有的完善，这是导致政府体制改革的内部动力始终不足的重要原因。
    第七，政府决策的科学化和民主化。决策科学化民主化包括如下内容：（1）决策主体的多元化。（2）决策程序的规范化。（3）决策信息的公开化。（4）决策参与的有序化。（5）决策反馈和监督的制度化。
    第八，构建有效的政府监督体系。中国的政府体制是与中国国情相适应的体制，中国各级政府拥有相对集中的权力，因此形成有效的政府监督体系构成了政府改革的重要组成部分，直接关系到政府改革的成败。基于这一出发点，各级政府必须用制度管权、管事、管人，不断健全和完善内部监督和外部监督、制度监督和法律监督、机构监督和个人监督、决策权监督和执行权监督、规则监督和程序监督，构建多管齐下的政府权力运行的监督和制约体系，增强监督的合力和实效。
    三、走向服务型政府：从历史轨迹中看转型期中国政府改革的新取向
    随着改革开放的进一步深入，中国进入了一个经济社会发展的转型期。这一时期的到来不仅表现为经济社会增长方式从粗放型向持续型模式的转变，而且蕴涵着更加深刻的价值和制度内涵。在经济方面，转型期意味着向稳定发展、遵守规则和公平法则的科学发展理念的转变；在社会方面，转型期意味着向多元结构、和谐理念和社会治理的转变；在政治方面，转型期意味着向权利本位、决策民主化的转变。这一切，都对传统的政府治理理念提出了前所未有的挑战，要求各级政府切实转变思维方式，也要求政府改革要跟上时代的步伐。
    建设服务型政府是中国共产党十七大报告明确提出的政府改革的新目标导向。自建国以来，“为人民服务”一直是中国各级政府的基本宗旨和核心定位，但由于种种主客观条件的限制，为人民服务主要是一种价值理念，着眼点更多的在意识形态层面上的对人民“根本利益”的服务。如何使“为人民服务”转化为政府的基本功能，直接为人民的“切身利益”提供应有的公共服务则长期缺乏相应的制度安排。在此意义上，公共服务是近年来中国各级政府在职能转变中面临的新目标和新课题，有着巨大的发展空间。
    服务型政府建设的核心理念是始终坚持“以人为本”。公共服务的本质是政府机构为满足社会公众的需要而提供的产品和服务，必须始终围绕人的现实紧迫需要加以制度设计和产品提供。而且，公共服务决不是政府对于民众的居高临下的施舍，而是来自于人民、用之于人民，政府不过是公共服务的规划者和执行者而已。基于这一理念，近年来的政府改革在公共服务方面取得了如下进展：
    第一，公共服务的职责得到显著的强化。2005年，温家宝在十届人大三次会议《政府工作报告》中，第一次明确阐述了服务型政府的内涵。以此为起点，近年来各级政府越来越注重强化公共服务职能，重视回应社会的公共诉求，逐步健全和完善公共政策和公共服务体系，加大财政对教育、科技、文化、卫生等社会事业的支持力度，积极稳妥地推进部分公共产品和服务的市场化进程，努力完善社会管理体制和管理格局，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正，不断提高应对各类突发事件的能力。
    第二，在强化公共服务职责中，政府把关注民生提到了特别重要的高度，着力解决好最突出的经济社会问题。这包括继续加大对“三农”问题的支持力度，增加对农村的财力投入，千方百计增加农民收入，保障农民的生存权；进一步扩大企业基本养老保险制度覆盖面，适当提高基本养老保险统筹层次；加强就业公共服务工作，把就业和再就业工作放在更加突出的位置，进一步扩大失业保险覆盖范围；全面落实城市居民最低生活保障，对困难群体实行基本生活保障和就业援助等，努力实现社会公平和正义。
    第三，在依法行政原则指导下加快法治政府建设。2004年３月２２日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。《纲要》贯彻实施4年多来，依法行政工作取得重要进展，政府立法工作日趋规范化和程序化。全国已有29个省、自治区、直辖市开展了行政执法大检查，一些反映突出的执法问题得到初步解决；17个省、自治区、直辖市开展了行政执法案卷评查工作，共检查案卷157,040件，对发现的问题及时进行了纠正。继续开展了相对集中行政处罚权和综合执法试点工作，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，24个省级政府又根据国务院授权批准了226个市、县、区开展相对集中行政处罚权工作。
    第四，建立健全科学民主决策机制，促进行政决策的科学化、民主化、制度化。修订后的《国务院工作规则》强调，国务院及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。随后，各省级政府、国务院各部门都修改了工作规则，其中25个省级政府、40个国务院部门还制定了提高行政决策科学化、民主化的具体规定。此外，各地政府还积极探索建立行政首长问责制，完善行政决策机制。为积极探索预防和化解社会矛盾的新路子，政府促进了社会矛盾和争议处理的制度化、规范化。
    第五，大力推进政务公开，促进政府职能转变和行政管理方式创新。截至2005年6月30日，全国31个省区市普遍建立了政务公开领导机构和办事机构，国务院38个部委建立了政务公开领导机构；与此同时，2006元旦，中央政府门户网站正式开通，公众有了全面及时了解政务动态的新渠道。
    第六，进一步完善行政监督制度，强化对行政行为的监督。以2005年为例，国务院严格履行行政复议职责。2005年全年共收到各类行政复议申请567件，目前已办结351件；各地方、各部门也探索建立了行政复议工作人员资格制度、行政复议听证制度、案卷公开查阅制度和行政复议简易程序制度，开发行政复议网上申请系统等提高行政复议质量的新方法；国务院还加大法规、规章备案审查力度，全年共对1561件向国务院报送备案的地方性法规、规章进行了审查，对符合《法规规章备案条例》规定的1542件法规、规章进行了备案登记；国务院法制办公室、商务部组织清理了涉及地区封锁的有关规定，分别审核文件432和841件，对含有地区封锁内容的文件306件依法进行了修改或废止；各地普遍加强对规范性文件的监督力度，初步建立了地方四级政府、三级监督的备案监督体制，有效地强化了对行政行为的监督。
    服务型政府建设是一个长期的过程，充满了各种复杂的政策考虑和利益博弈。在过去的30年时间里，中国各级政府从缺乏制度准备的状态逐步发展为具有提供公共服务的意识并采取了相应的政策措施，从而在一定程度上有效地化解了转型期社会矛盾突出可能对政府权威和公信力产生的根本性侵蚀，使提供公共服务逐步成为政府重要的职责。这说明，中国各级政府在提供公共服务方面总体上是值得肯定的，相关的评估和评价不应过度贬低政府的努力。（作者系海社会科学院当代中国政治研究中心主任，研究员，博士生导师；华东师范大学双聘教授）