构建科学的政府绩效评估指标体系
来源:中国国情国力杂志 更新时间:2014-01-02

  合理评估政府工作绩效的关键是要根据评估对象科学构建相应的评估指标体系,指标体系是否科学有效,直接影响评估的最终效果。

  政府绩效评估指标体系中存在的问题

  1.目标设定存在偏差

  长期以来我国政府绩效评估指标在目标设定上存在着一定的误区,主要表现为片面强调GDP增长率、财政收入等少数几个经济指标,忽视基础教育、医疗卫生、社会保障、社会治安等与人民生活密切相关的社会发展指标。有些地方和部门把“发展是硬道理”简单地理解为“GDP增长是硬道理”,陷入了增长的异化。

  指标体系目标设定的偏差,对政府职能的转变和公共服务能力提升造成了负面影响:

  (1)强调以经济增长为中心的绩效评估体系导致政府直接插手和干预微观经济活动,出现大量的低水平重复建设和周期性经济过热。

  (2)绩效评估体系中对经济指标的偏重,不利于政府社会管理与公共服务职能的强化。经济增长并不能自动解决社会中存在的所有问题。我国正在推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,健全政府职责体系,注重改善和解决民生问题,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务是当前的工作重点。而我国现行的政府绩效评估指标体系已导致行政职能泛经济化,上述公共职能的欠缺,造成了经济与社会发展的不平衡。

  2.评估内容片面,反映信息不够全面

  (1)评估内容过于关注产出,忽略过程。由于我国的绩效评估和绩效管理是从目标考核责任制开始的,因此在评估内容上过于注重量化的产出,而忽略了过程,从而产生很多问题。一是政府的许多工作实际上很难完全用量化的产出指标反映出来;二是产出本身受环境影响比较大,因此完全依据产出进行评估对评估对象来讲有失公平;三是由于我国本身就缺乏规范化管理的传统,因此在缺少过程控制的情况下,产出的真实性往往会受到更多质疑。

  (2)对结果指标考虑得较少。当前政府绩效评估过于偏重容易量化的产出标准,忽视了更重要的公众满意度等结果指标。尽管公众满意度、公众安全感等结果指标在评估实施中难度较大,需要通过深入的社会调查获得相关信息,但这些指标对于衡量政府绩效水平的高低至关重要。由于政府绩效评估大多基于政府的自我评价,没有将广大民众的意见纳入到评估指标体系中去,评估数据由各级政府层层上报,事实上造成了自己汇报自己成绩的状况,因此容易导致“数字政绩”现象,削弱政府绩效评估数据的真实性。

  (3)评估体系中政府能力建设指标比较欠缺,没有反映能力建设指标与工作业绩指标之间的有机联系。因而,评估结果在促进政府抓关键环节、提高管理水平等方面的作用比较有限。

  3.指标体系的科学性不足

  (1)部分指标体系设计者没有系统掌握指标体系设计技术,如关键绩效指标法、平衡记分卡等,没有树立明确的评估理念和评估目的,没有清晰的设计思路,导致指标体系设计随意性较强,缺少理论或实践依据。

  (2)次级指标往往不能与上级指标形成一致的逻辑关系,常出现逻辑关系与公认的指标层次违背,或者二级指标和三级指标构建效度和可操作性低的现象。

  (3)指标体系各部分较少围绕系统、严谨的逻辑思路构建,设计者对“投入一运作一产出—效果”的政府管理逻辑认识不清楚,没有辨别投入、产出和效果之间的区别,而这些正是评估政府绩效的关键指标。

  (4)评估指标陈旧,难以反映政府实际的工作绩效。如一些地方没有综合考虑社会经济发展不断变化的现实状况,仍将罚款指标、投诉量等作为评估指标。

  (5)评估指标不可控。有些纳入政府绩效评估内容的工作,其好坏情况不是政府部门能控制的,若将其作为绩效评估的标准,缺乏合理性。如幸福指数和人均寿命,不是某个政府能完全控制,这样的不可控指标,在实际工作中难以起到有效评估政府绩效的作用,甚至会对政府工作产生一定的误导。

  从整体上看,我国政府绩效评估尚处于起步阶段,指标体系设计没有达到逻辑与实证相统一的标准,难以客观全面地评估政府绩效,进而诊断政府管理中的问题,提出改善政府治理的对策建议。上述指标体系的缺陷,削弱了政府绩效评估的科学性与有效性。

  构建科学的政府绩效评估指标体系的思路

  1.以政府职能转变为核心构建政府绩效评估指标体系

  政府绩效评估指标体系的建立,是政府绩效评估和绩效管理的中心环节。政府绩效管理是一个系统工程,涉及到政府施政理念调整、政府职能转变、政府管理民主化法治化进程等多方面内容,其中政府职能定位与转变是政府管理体制改革与管理方式创新的核心内容。因此,进行政府绩效评估,特别是建立一种具有普适性的指标体系,既要考虑技术层面的因素,更要注重体现科学发展观的价值导向,同时提高指标与现实的适应性,客观全面地反映政府履行职能职责的情况,进而推动政府转变职能,降低行政成本,提高管理能力和服务质量。现阶段我国政府绩效指标体系设计,要注重以下方面:

  (1)政府行为合理化水平指标。如管理是否规范、行政活动能否满足经济和社会发展要求,民主监督是否有效,政府是否廉洁、勤政、高效等。

  (2)机关建设指标。包括是否有合理而完善的制度、政务公开情况、能否依法行政等等。

  (3)公共服务效能指标。包括公共服务的投入、过程、产出和结果,尤其要关注作为结果的公众满意度指标等。

  2.确立合理的绩效目标

  在明确政府使命、职能职责的基础上,确定合理的绩效目标是进行绩效评估的基础。实施绩效测量的第一步是设置绩效目标。设立绩效目标就是明确政府活动要达到的绩效水平,并以客观、量化和可测量的方式表达绩效目标。绩效目标的设置与组织战略直接相关,“绩效目标设置首先需要对组织的战略进行分析,从而确定组织工作的核心,识别组织要测量的核心活动”。在确定了绩效测量的核心活动后,就可以根据机构过去的绩效、组织内类似部门的绩效、其他地区类似机构的绩效、专业化标准或全国的标准等来确定绩效目标。

  评估指标体系一般体现不同层次的绩效目标。最底层是绩效底(baseline),它其实是机构过去的绩效水平,是机构进行绩效管理的起点;第二层是预期(expectation)目标,它是机构基于对当前绩效的考虑而设计的具有较高要求的目标;第三层是牵引(stretch)目标,它对机构具有一定的挑战性,需要付出较大的努力才能实现;最高层是基准(benchmark),它代表着一定区域内(如一国内)公共或私营部门在某项指标上的最佳实践水平。

  在对政府进行绩效评估时,确定合理的绩效目标是开展绩效评估的基础。只有明确绩效目标,才能在此基础上开发出绩效指标,描述实现目标所需的各类资源,确立用于测评每一项目活动的相关投入、产出、服务水平和结果指标,并提供项目实际结果与绩效目标相比较的测评手段。需要注意的是,要明确政府活动的范围与边界,只有那些政府应该达到而且有能力达到的目标,才能确定为绩效目标。超出政府职责、能力范围的目标,或者在实践中难以科学测量的目标,一般不应纳入。

  3.注重对公共服务效果的评估

  政府履行公共服务职能的状况、提供的基本公共服务的质量与效果是政府绩效评估的关键内容。对公共服务的评估要注意两方面内容:

  (1)既要评估公共服务的客观效果,又要评估公众对公共服务的主观感受和满意程度。各项公共服务绩效评估的技术性较强,如养老保险与医疗保险的覆盖面、公共卫生与基本医疗的范围与内涵等,具有较强的专业性,公众的认知程度较低,对有关政策信息的了解不够全面,因此,在进行社会公众对公共服务的主观满意度调查时,所选取的指标要具有针对性,指标涉及的内容是公众普遍比较关注并具有评判力的事项,而且指标说明要通俗易懂,要与被调查者的认知水平相契合。

  (2)既要考察公共服务的预期效果,也要考察公共服务的实际效果。对公共服务项目的绩效评估既要考虑绩效目标与预期的效果,更要考虑现实中实际产生的一些负面效果。比如,“低保”项目虽然给的现金不是很多,但是相应的关联福利待遇却很高,因此会导致有很多人争当“低保户”,造成一些在业者的消极情绪与不满。绩效评估的结果直接影响低保政策的取向,即是朝向减少关联福利、扩大覆盖面,还是朝向为现有低保家庭提供更为有力的帮助。再如,经济适用房的初衷是解决低收入者的住房问题,但在实施中却造成了低价买进、高价转让或出租等投机套利现象的发生。因此,对公共服务项目的绩效评估要紧密联系政策实际产生的效果,在调查研究的基础上选择确定科学合理的评估指标。

  4.把握指标体系的科学性与简易性的平衡

  绩效评估指标体系的科学性与操作的简易性两者之间通常是矛盾的:科学性越高,指标体系越全面客观,实际操作就越复杂,反之亦然。因此,在开展绩效评估的实际工作时,要把握二者之间的平衡。一般说来,应当由简入手,首先使公务员接受绩效评估的理念,熟悉绩效评估的基本程序与方法,逐步营造绩效评估与管理的组织文化,然后再不断提高政府绩效评估的科学性。

  从我国现有的政府统计信息看,数量指标多,质量指标少,测量表面量度经济效果较易,但对社会效果或政治效果的影响测量偏难。因此,在设计指标时,既要考虑指标的科学性、合理性,又要考虑统计资料及相关信息的可得性与评估实施的可行性。

  在现阶段,评估指标体系难以做到面面俱到,可根据关键绩效指标来确定主要评估内容,在保证评估内容能够基本反映政府绩效的前提下,突出指标体系的实用性、可测性和可操作性。在实际评估工作中,要充分利用现有的统计信息资源,确定的指标要易于计算和理解,便于统计信息的组合、筛选与加工。

  5.注重指标体系结构的稳定性与具体指标的动态调整相结合、评估当前状况与评估改进情况相结合

  指标体系可由三级指标构成。一级指标能够在较长时期保持基本稳定;二级指标反映政府的主要职能和使命,保持相对稳定,可以随着政府某些职能的变化而进行部分调整;三级指标反映政府履行职能的具体表现和效果,这类指标的确定受到社会、经济、政治和文化的发展、政府工作中心的改变、指标本身信度和效度的变化等多种因素的影响,每年都可能有所变化,需要根据实际情况及时地进行动态调整。此外,要注重评估当前状况与评估改进情况相结合。在指标体系的设计中,不仅包括评估现状的指标,而且包括政府绩效改进的指标。

  6.注意评估指标的通用性与可比性

  评估的信息资源与数据分类不充分,评估采用的测度与标准不一致,会增加实际评估的难度,降低评估结果的有效性,不利于评估结果的横向、纵向比较。因此,评估指标的界定要明确,要尽可能与国际通用的统计口径一致。

  本文是国家行政学院课题“基层政府公共服务绩效评估体系研究”(项目编号10ZBKT012)的研究成果

作者单位: 国家行政学院公共管理教研部