人民主权视域下的政府信息公开制度探析
来源:人民论坛 更新时间:2014-01-28

 【摘要】以人民主权为视角,分析了政府信息公开的必要性、主要价值。在此基础上,论述了当前我国政府信息公开取得的显著成效,同时指出了仍然存在的问题,提出了着力提升政府信息公开人员的思想意识、完善政府网站建设、健全完善政府信息公开的法律法规体系等解决问题的思路。 【关键词】人民主权 政府信息公开 成效 问题 对策

随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程的不断推进,公民的法制意识、权利意识不断增强,社会公众对建设法治政府、打造阳光政府的要求越来越迫切,而政府信息公开正是建设法治政府、打造阳光政府不可缺少的途径。2008年5月,我国《政府信息公开条例》的施行,标志着我国政府信息公开制度步入政府法制的轨道,我国公民知情权的法律保障制度已经得到了确立。《政府信息公开条例》施行5年来,我国政府信息公开工作得到了长足发展,公民的知情权得到了更好的实现,加快了公民社会、政府法制的进程。政府运作机制更加透明阳光的同时,我国许多政府及其政府部门信息公开的内容还无法满足社会公众的需求,没有健全完备的法律制度保障公民知情权、规制政府信息公开工作,部分政府的信息公开网站形同虚设,政府相关工作人员对政府信息公开工作仍然倦怠消极,而广大社会公众的维权意识仍然十分薄弱,这就需要我们不断探索有效推进政府信息公开工作的相关问题,从而为打造阳光政府、透明政府、法治政府提供助力,有效保障公民对政府信息的知情权、对政府工作的监督权,让人民主权通过政府信息公开得以更好实现。

政府信息公开日益受到政府和社会公众的重视

《政府信息公开条例》自2008年施行以来,各级政府在执行“条例”方面逐年改善,中央和地方的“三公经费”公开以及其他涉及民生和广大民众的信息得到了及时公开,有效地满足了人民群众的知情权,为人民群众监督政府工作提供了方便,各级政府执行《政府信息公开条例》的成效显而易见。

但近段时间以来,部分群众依据《政府信息公开条例》的规定向国家有关部门、地方政府申请相关政府信息,遭到了政府的拒绝,或者政府超过法定期限仍然不予答复,从而使政府信息公开相关问题再次成为热点话题。如:2010年,上海市律师李洪华向全国80个省、市政府申请中央4万亿和地方26万亿投资信息公开,在80多个政府中只有10多家政府予以回复,为此李洪华将不予回复信息的政府统统诉讼到法院,只有7家法院受理了案件。而在2010年前,许多政府对政府信息公开的重视程度更加“冷淡”,人民群众申请政府信息公开没有得到任何回复的情形更加多见,最后起诉到法院之后被法院判决政府或者政府部门败诉的案例少之又少。如果做一个对比的话,即便只有10多家政府回复李洪华律师的政府信息公开申请、7家法院受理行政诉讼案件,许多法学家和社会人士已经认为这是政府信息公开制度的巨大进步,同时也表明政府对此项工作更加重视。

对近期政府信息公开事件和民众对此问题的呼吁,引起我国政府的高度重视。为了进一步做好政府信息公开工作,增强公开实效,提升政府公信力,国务院办公厅于2013年10月15日发布了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》,将政府信息公开作为回应社会关切、提升政府公信力的重要举措,要求各级政府进一步加强平台建设和机制建设,加强组织领导,加强业务培训,加强督查指导,解决政府公开不主动、不及时的问题,解决面对公众关切不回应、不发声的问题,避免公众对政府工作产生误解或质疑。

人民主权视域下政府必须依法公开信息

人民主权理论及其发展。人民主权即国家主权由人民掌握的国家政治制度。17~18世纪的欧洲处于启蒙运动时期,新兴的资产阶级对于主权提出了要求,法国思想家卢梭、英国的思想家洛克和霍布斯等人提出并完善了人民主权理论。人民主权理论和君权神授思想针锋相对,认为主权并不是由所谓的“神”授予君主的,而是由人民掌握的,国家的一切所有的权力均源自人民、属于人民。卢梭以社会契约论的视角对人民主权理论进行了论述,指出人本来就是平等和自由的,但是私有制的出现打破了人的平等自由关系,为了能够使个体的各项权利得到有效的保障,人民将其天然就拥有的权利委托给社会管辖,人民同时获得了社会的庇佑。卢梭的社会契约论认为,国家就是按照人民订立的“契约”造就出来的,国家基于人民的委托而对社会进行管理,国家的一切权力自然应属于人民所拥有。

人民主权理论后来被法国宪法条例引入,逐步发展成为资产阶级制定宪法的基础理论,改理论发展到今天,已经成为世界上大部分资本主义国家制定宪法的基础。我国也有类似人民主权的规定,即便在社会形态、主权本质等方面和西方国家的人民主权理论有重大区别。我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。”《宪法》的此条规定,表明了我国一切权力的归属。既然我国一切权力属于人民,政府代表人民行使权力、进行公共管理自然有义务向人民公开政府信息,保障人民的信息知情权,因为只有保障了知情权才能为人民监督政府工作提供基础条件。

政府信息公开是对人民主权的必然回应。在人民主权视域下,政府有义务向人民公开其政府信息,这是政府对人民不容推辞的基本义务。我国的一切权力属于人民、源自人民,政府在人民的授权下管理国家事务,政府及其部门的公共管理的最终目的都是为人民服务、对人民负责、保障人民利益不受侵害。然而,政府在得到人民授权之后,因为政府具有广泛的自由裁量权,政府的工作人员在具体工作中可能违背人民利益而做出侵害人民利益的决策和行政行为,如果不对政府的权力进行限制、监督,此种危险性就可能大大增加,容易导致政府部分公职人员滥用权力,对“一切权力属于人民”的宪政基础带来危害。所以,必须通过法制化路径要求政府及其部门公开政府信息,保障人民对政府工作的知情权、监督权、参与权。

人民主权视域下,政府必须摆正自身的位置,正确地处理政府行政权和民众之间的关系,以“对主人负责”的精神态度和行为通过一切行政行为实现全心全意为人民服务的目标,将及时公开政府信息、回应社会关切作为自身义不容辞的法律责任。

既然人民是国家的主人,政府必须按照人民的要求及时公开信息,也就是说社会公众对政府信息的公开拥有请求权,这也是我国《政府信息公开条例》明确规定的内容。在当前社会中,为了实现人民对政府的监督制约,人民必须以知晓政府信息为前提,政府信息公开是人民监督政府的重要前提。同时,民主、自由社会背景下,民众只有对政府信息享有充分的知情权和行使请求权,才能对自己的生活和工作进行合理的安排,才能够最大限度地保障公民个人的合法权益。

人民主权视域下政府信息公开的主要价值

在人民主权视域下,政府必须依法公开信息,政府信息公开拥有广泛而重要的价值目标。通过法律法规所确认的任何权利均对整个国家的法律法规体系具有其相应价值功能,否则就失去了该项立法的价值功能。政府信息公开作为实现我国人民主权宪政原则的重要保障,其所具备的价值功能是多种多样的。

政府信息公开具有民主价值。在我国现行政治法律框架体系下,人民的民主价值通过选举制度、自由表达权、参与公共事务管理、对政府和政府部门工作提出意见建议等方式予以实现,而要实现公民的民主权利,其基础和前提条件是必须保障公民对政府工作的知情权,否则再宏大的权利也将无从实现,政府信息公开恰好能够保障公民对政府工作的知情权。

政府信息公开具有秩序价值。所谓秩序价值,就是政府通过信息公开,能够更加有效维护社会秩序。政府信息如果没有得到应有公开,人们对政府某些行为的意图难以掌握和了解,反而可能造成民众对政府工作的质疑,现实中我们许多由于政府工作引起的不和谐、不稳定因素就是因为政府信息公开工作没做到位,没及时向社会公众公开事实真相而引起的。为此,及时公开政府信息,具有维护社会稳定的秩序价值。同时,政府及时、全面和规范地公开相关信息,能够让民众充分了解把握自身所处的环境,从而更加有效、更加合理地安排自己的工作与社会生活,有利于良好社会秩序的形成。

政府信息公开具有平等价值。对于社会中处于弱势地位的一方,可以按照《政府信息公开条例》要求政府及其相关部门公开自己所需信息,从而使公民在获取信息资源方面趋于平衡。在当前信息资源已经成为社会最有价值、最重要资源的时代,政府对公民一视同仁地按照规定向公民提供相关政府信息,无疑有利于让公民公平地获得信息资源,有利于公民平等地参与选举、组织安排自己的工作和社会生活。

政府信息公开具有效率价值。通过政府信息公开,能够为行政决策带来更多便利,有利于提高行政效率,使行政决策更加符合客观实际。这是因为,在政府信息公开的状态下,政府行政决策过程中所考虑的因素更加全面,这就有利于减少政府行政行为处置不当导致的社会矛盾,社会公众也能够对政府决策进行了解,从而支持拥护政府的决策,不仅能够减少由于政府决策导致的某些矛盾,政府工作在社会民众的参与支持下能够做得更好。

当前我国政府信息公开现状及对策

当前我国政府信息公开工作成效显著。《政府信息公开条例》施行以来,我国政府信息公开工作得到有效推进,取得成效十分显著。这些成效主要体现在:加强了政府信息公开工作的组织领导,各级政府主要负责人高度重视政府信息公开工作,上级政府加强对下级政府信息公开工作的评估考核,有效推动了政府信息公开工作的开展、保护了民众的知情权,使政府工作中的人民主权原则得到较好体现;在政府自身的努力和广大民众的积极推动下,社会公众参与政府信息公开的意识逐渐得到了增强,不仅政府依法主动公开相关信息,更多的社会民众向政府申请获得信息;在主动公开信息的基础上,各级政府信息公开的范围和内容不断扩大,社会公众能够通过政府信息公开的方式获取更多的有用信息资源,民众的知情权得到有效保护;政府信息公开的渠道和方式不断得到扩充,从以纸质媒体公开为主转变为网络、广播、电视等多种方式的共同公开,增强了政府工作的透明度,提升了行政效能,体现了政府的开放意识。

当前我国政府信息公开工作存在的问题。我国政府信息公开工作虽然取得了前所未有的显著成效,但是仍然存在许多不容忽视的问题需要加以解决。我国长期以来形成了政府习惯于封锁信息以稳控社会的做法,对当前我国政府工作仍然具有一定负面影响,部分政府信息公开流于形式,或者过于“宏观”,社会公众无从知晓详细信息,导致社会公众对于自身知情权的保护意识也还很薄弱,这些诸多因素制约了我国政府信息公开工作的开展。

当前,我国政府信息公开工作存在的问题主要表现在:

第一,政府工作人员的信息公开意识有待提升。在当前法治政府背景下,我国政府信息公开工作受到了高度重视,但是部分政府工作人员政府信息公开的意识还有待提升。部分工作人员对政府信息公开工作在观念上存在曲解,“选择性”公开政府信息,公开有利于彰显政府工作成效的信息,“三公经费”等可能限制政府特权的信息则“不予公开”或者“粗略公开”、“虚假公开”。

第二,当前我国政府信息公开的范围和方式虽然不断得到扩充,但仍然以政府网站公开为主,而当前我国政府网站建设仍然不完善,发布的信息缺乏实用性,还无法保障民众的知情权,和法治政府、服务型政府建设的要求仍然相差甚远。

第三,政府信息公开的法律法规体系有待进一步健全完善。人民主权是宪政重要原则,政府信息公开未在我国《宪法》中得到体现。同时,民众的知情权不仅是一种实体权利,同时还是一项重要的程序权利,需要我们在政府信息公开相关法律制度中单独明确行政程序,或者专门制定行政程序法作为政府信息公开的基本法律。《政府信息公开条例》由国务院制订颁布,其性质为行政法规,其法律位阶过低,并没有上升到法律的高度,可能导致省级人大制定的地方立法的法律效力超越《政府信息公开条例》。

第四,我国公民政府信息公开的意识普遍不高,还无法通过政府公开的信息积极主动参与行政决策。信息化时代,人们的觉悟普遍得到了提高,许多民众已经学会通过法律途径或者其他途径争取自己的知情权,但是,大部分公众普遍只关心和自己具有切身利益关系的信息,对于其他公共事项可能漠不关心,普遍民众无法通过政府公开的信息积极主动参与到行政决策的过程中,与通过政府信息公开实现人民主权的要求还有较大差距。

当前政府信息公开制度存在问题的解决策略。政府信息公开是建设法治政府、阳光政府、服务型政府的重要渠道,政府信息公开的程度体现了社会发展的进程、民主政治的进程,针对上述政府信息公开工作中存在的问题,当前解决存在问题的策略如下:

首先,着力提升政府信息公开人员的思想意识和能力水平。切实加强对政府信息公开人员的思想教育,不断提升信息公开的认识,让工作人员认识到依法开展政府信息公开相关工作是自己义不容辞的责任和义务。与此同时,切实提升政府信息公开人员应用信息技术的能力,提升其公开信息的能力水平。加大对政府行政人员信息素质的培养力度,使其能够深刻认识到政府信息公开的功用,增强他们创新意识,能够在不同环境下有效实行信息公开,不断提升其驾驭信息的能力。

其次,着力完善政府网站建设。完善的政府网站是政府信息公开的主要载体,是公民知情权能够得到保障的重要因素。通过完善政府网站建设,能够让广大人民群众方便地了解政府信息,及时对政府行政行为进行监督。当前,各级政府要更加关注政府网站的建设,及时在政府网站上发布民众所需信息,从而引起更多社会民众对政府网站的关注,更好地发挥政府网站在政府信息公开中的主阵地作用。

最后,健全完善政府信息公开的法律法规体系。针对当前我国政府信息公开法律法规体系不健全、立法位阶不高等问题,由全国人大或者全国人大常委会制定专门的政府信息公开法律,提升立法位阶,促进整个公共领域政府信息的依法公开、及时公开、全面公开。同时,要加强对配套法律法规的建设,对不符合政府信息公开要求的法律法规及时进行修改完善,提升政府信息公开的时效,更好地保护公民的知情权,为人民主权打下坚实的基础。

(作者单位:长安大学)