来源:人民网 更新时间:2014-05-06
——以人民网《地方领导留言板》为例
【摘要】当下，网络媒体、政府门户网站、微博等纷纷推出问政平台，在不同媒介形式，不同的平台运行主体共存的格局下，传统新闻门户网站的留言板式问政平台应如何发展？本文基于对人民网《地方领导留言板》的研究探索网络问政大格局中促进留言板式平台良性、制度化发展的可行路径，并提出一个多方互动、信息全流通的留言板问政平台的理想模式，为人民网网络问政平台建设提供参考。
【关键词】网络问政 留言板 地方领导
1.选题背景
近年来，互联网、微博等新兴媒体形式的普及给予了公共讨论更大的空间，越来越多的普通民众开始通过网络表达各种意见和诉求。一方面，公民权利意识在更开放的信息环境中逐渐觉醒，公众参与社会热点、基层治理的热情和需求增加；另一方面，政府、官员也愈来愈重视民意在网络中的表达，并通过各种途径对其进行回应，网络问政的时代已经到来。
党的十七大、十八大报告强调，要保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权， 从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与；健全权力运行制约和监督体系，加强党内监督、民主监督、法律监督、媒体监督，让权力在阳光下运行。网络问政的兴起，为公民参政议政提供了一个公平、透明、快捷的舆论交流平台，成为公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道，网络问政的制度化、规范化、常态化也成为推进我国民主建设的必然选择。
在网络问政兴起的大背景下，传统网络媒体、新兴的社会化媒体、政府网站纷纷推出不同形式的网络问政平台。人民网的《地方领导留言板》就是其中之一，依托着《人民日报》和人民网的丰厚资源，《地方领导留言板》自2006年开通以来影响力不断提升，目前已成为唯一一家覆盖全国的互联网官民互动平台，共有山西、安徽、河南等19省市区已经以“红头文件”形式，建立起回复办理人民网《地方领导留言板》留言的固定工作机制。
《地方领导留言板》属于传统新闻门户网站搭建的问政平台，社会化媒体（以微博为主）的普及带动了政务微博的大量出现，微博问政方兴未艾，网络问政的格局发生巨大变化；同时，政府门户网站、其他新闻网站也相应建立了具有问政功能的平台。在网络问政的大格局中，《地方政府留言板》相较于其他问政平台有何优势和局限？如何利用“留言板”式平台的特点更好的发挥网络问政对公民政治参与、服务型政府建设的积极作用？“留言板”式网络问政的长效机制应如何发展？本文将基于对人民网《地方政府留言板》的实证研究尝试回答这些问题，为《地方领导留言板》在网络问政大格局中的长效化良性发展提供可行路径。
2.文献综述
2.1网络问政
2008年6月，胡锦涛总书记在《人民日报》创刊60周年之际，到《人民日报》报社进行考查，并在人民网“强国论坛”通过视频与网友进行在线交流。他指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力。”学术界普遍将此事件视为网络问政兴起的标志。2009年、2010年和2011年两会前夕，温家宝总理三次直接对话网民，进一步带动网络问政之风。近年来，从中央到地方，全国各级政府通过政务论坛、门户网站、社会化媒体与网民直接在线交流的案例不断出现。中国日益增多的网络问政实践也带动了学界对这一主题的研究，笔者以“网络问政”为关键词在中国知网和维普期刊数据库进行检索，搜索结果分别有1324条和464条，发表时间多在2010年之后。研究的主要内容集中在以下三个方面：
2.1.1网络问政的内涵界定和特征描述
对于“网络问政”的内涵，学界目前尚没有明确的界定，从问政发起的主体角度，形成了三种观点。第一种以政府为主体，强调问政可以满足执政者对于信息的需求，樊金山认为，网络问政指各级党委、政府以及领导干部通过网络与网民交流，进而收集民意、汇集民智，创新执政方式和提高执政能力的过程[1]。第二种观点从公民角度出发，认为网络问政是公民通过网络表达诉求，实现参政议政的新兴民主形式[2]。第三种观点摒弃了对某一方主体地位的强调，而侧重政府和民众之间的交流互动过程，张尚仁提出，网络问政是我国公共管理实践中产生的创新形式，指通过网络这种新的技术形式，进行党政机关和民间的平等对话，在网络中显现公民民主需求的政治手段和行为[3]。曹学娜和孙祥认为，网络问政最突出的的特色是“问”，“问”同时隐含了答，展现了一种动态的对话和互动过程[4]。
这三种观点都强调了网络问政中的两方参与主体，即政府和民众，这体现了网络问政的最终目标是要促进政府和民众之间沟通，但问政平台的作用没有在定义和内涵的界定中得到充分体现。奥一网在总结网络问政的广东样本时指出，网络问政实际上包含4个元素：问政的主体是公民；问政的对象是政府和官员；问政的渠道是信息平台；问政的过程意味着公民对政府和官员的监督、批评和约束。[5]
对于网络问政特征的总结，赵红卫提出了四个方面：跨层级性，平等互动性，参与主体的多元性，公开透明性[6]。杨宪福则归纳为开放性、快捷性、使用者身份的隐蔽性、交流双方地位的相对平等性、网络力量的不可预测性[7]。这些特征既包含了网络表达、网络舆论本身所具有的开放、匿名的属性，也体现出了问政参与主体的关系特征。
对于网络问政的分类，有学者按照有序/无序和自上而下/自下而上进行划分[8]，也有学者根据是否形成制度化的网络问政进行区分[9]。褚松燕等提出，互联网政民沟通已形成网络官媒推动、政府主办、第三方授权主办三种制度化模式[10]。
2.1.2网络问政的价值、功能及中国网络问政的现状
学术研究多对网络问政兴起的意义进行了肯定性的评价，包括其对公民知情权、表达权、监督权、参与权的充实，帮助政府和民众进行更加顺畅平等的信息沟通；推动公共政策的公正和透明化等内容[11]。很多研究还从民主政治的视角评价网络问政的积极意义，如体现了民主宪政下的公民知情权利和政治文明视野中公民参政议政的权力[12]；具备了协商民主的许多基本属性，丰富了协商民主的实践等[13]。
针对网络问政的现状，张华等人总结了中国网络参与的三种模式：第一种是网络偶发事件（通常是负面的），引发网民的高参与程度，政府迫于压力被动应付；第二类是“专题型”网络问政平台，政府在问政平台上提出议题给网民讨论；第三种是“留言板性”网络问政平台，是政府设置的网上平台提供给民众讨论和留言，并对留言中的建议进行回应[14]，人民网的《地方领导留言板》被归入这一类型中。
对于中国网络问政现状中的问题，已有研究主要从三方面进行归因。第一是媒体形式及其信息传播特征形成的局限。罗昕等考察了奥一网等媒体网络问政平台，认为它们整体效果有限、性质类型单一、互动参与缺乏[15]。对于网络民意的代表性，有学者指出网民群体以年轻人和知识分子为主，他们的声音构成了网上的强势声音[16]；基层群体、弱势群体、边缘群体的网络民意诉求渠道相对滞后，网络民意与真实民意间还有很大差距[17]。网上交流需要对信息进行去伪存真、仔细筛选和甄别，这为政府回应网络问政增加了难度[18]。孙茂新则提出了对问政话语权可能被异化的担忧，经过网络效应放大后，网络民意会形成“权威意见”，网络民主可能变成“网络暴政”，政府则面对信息处理复杂性、舆情整合手段单一、政务工作监督严格性带来的挑战[19]。
第二是政府回应参与不积极，李金兆等认为，网络问政实质上仍处于自发的非制度阶段，公众的知情权焦虑尚未缓解，公众与政府处于非直接性对话和非制度性对接[20]。同时，部分领导干部没有认识到与网民进行交流的重要性，或在交流中应对不妥也影响了网络问政的效果[21]。
第三是网民群体的自身局限，赵红卫认为网民素质的良莠不齐导致了问政的偏激化[22]。互联网的虚拟和开放性也使网民的“非常规参与”和“非法参与”扩大，破坏了政治参与的安全感[23]；网络权威的缺失和无限制的自由也容易滋生网络民粹主义[24]。
2.1.3网络问政的发展对策
问政平台的建设、政府的回应、民众的表达是网络问政的核心环节，这三方面问题也制约了网络问政长效机制的形成，学术研究多从建立起制度化的网络问政机制着眼，为网络问政的不同主体提出应对策略。第一，健全网络环境，政府需要制定与网络问政相关的法律，进一步完善网络侵权问题的追责补偿制度和个人信息保护制度，提高网上信息的可靠性[25]。第二，官员需要提升个人素养，提升对网络民意的重视程度和准确认识，培养对网上言论的鉴别能力[26]；把握与网民沟通的语言技巧，使沟通有利于问题的解决[27]。同时，网民群体的素质也有待提高，王桂芳等提出要加强网民参政素养教育，包括加强网民的理论知识教育、法制教育和思想道德教育[28]。第三，整合网络问政平台，强化平台建设。有学者基于对河南网络问政现状的研究提出，当前网络问政平台较多，从省到地方各级政府有自己的门户网站，还有人民网、大河网等新闻网站的留言板可以留言，天涯网等论坛也可以发帖，这分散了政府应对的精力，也不利于管理，建议对网络问政平台进行简化[29]。为了推进网络问政长效化，网络平台和政府需要合力建章立制、规范管理，建立问题受理和信息交流机制。敖翔认为，应该建立健全网络发言人制度，包括对网络发言人实行实名制、问责制等[30]。有学者建议，建立联席会议制度，健全工作推进体系和监督检查体系，形成上下联动、整体推进、常态运行的长效机制[31]。
2.1.4小结
近几年来学术界对于中国“网络问政”的情况进行了持续关注，关于其内涵、特征、现阶段发展的问题、局限以及对策建议等内容，已经有了比较全面、系统的讨论和总结，但笔者认为“网络问政”的研究还存在如下不足。
第一，互联网兴起并普及至今已有十余年的时间，早期的论坛、博客、门户网站与新兴的社会化媒体在信息传播方式上存在很大差异。对于网络问政，也存在传统网络媒体问政和新兴社交媒体问政的区别。近几年，微博发展迅速，专门针对微博问政的研究很多，但很多研究没有对网络问政中使用的不同媒介形式进行划分，直接以笼统的“网络问政”为研究对象进行探讨，这导致了对网络问政的内涵界定不清、特征概括不准确、对策缺少针对性的问题。同时，在社会化媒体盛行的背景下，对传统门户网站的问政研究的重视程度较低，或与社会化媒体研究并在一起，而忽视了传统网络媒体在网络问政格局中的独特作用。
第二，现有研究在对网络问政内涵界定时，存在主体不明确的现象。网络问政的平台可以是依托于政府门户网站的或者是政府主办的，如惠州市人民政府的“惠州市网络问政综合信息平台”[32]。网络问政也可以由新闻媒体利用自己的网站发起，并与地方政府建立联系，督促其领导关注平台上的民众意见。前者更接近于政府服务窗口的网络版，后者则属于政府和民众之外的第三方平台，具有一定的独立性。网络问政平台发起者的不同直接影响了平台的建设及可发挥的功能。但现有研究多忽略了这一点，在对网络问政的定义和内涵界定时没有考虑平台的发起者，而只是将平台当作信息的载体。
第三，因为在界定内涵时忽略了论政平台发起者的差异，在深入研究中也就出现了对平台本身关注不足的现象，网络平台虽然只是信息载体，具有工具属性，但麦克卢汉的名言“媒介即讯息”已经指明媒介形式对于媒介内容的传播有重要的影响，网络问政也同样需要考虑信息载体的自身属性。在为网络问政提对策时，研究者多提到了规范问政平台的建设有利于推动网络问政长效化，这也说明了平台本身对于问政的重要性。因此，笔者将关注具体论政平台的设置、运行情况，为平台建设提出更有针对性的建议。
2.2回应型政府建设与网络问政
上世纪70年代后期，西方国家发起了一场深刻而广泛的行政改革运动，试图打破传统理论和管理模式的束缚，摆脱政府因效率低下、无法满足公众实际需求而引发的公信力危机，尝试用新的理论对政府管理进行根本性或方向性的调整，被称为“新公共管理运动”。在这一背景下，美国学者奥斯本提出了企业家政府理论的十项原则，其中一条是建设“顾客驱使的政府（customer-driven government）——满足顾客而不是官僚制度的需要”[33]，这一概念包含了对政府正确、及时回应社会的要求。以新公共管理运动为发端，各国开始了“顾客导向”政府的改革尝试，英国通过在公共部门实施“公民宪章”提高公共服务质量和公民满意度，取得良好成效[34]；法国、比利时等过也纷纷效仿，推行类似的服务承诺制度[35]。服务社会的理念已成为各国政府改革的目标，回应社会或公众对于政府的要求则是新公共管理运动的必然价值取向。
学界目前还没有对于“回应型政府”的完整界定，普遍认为其内涵应包括以下方面：一、本质上是一种政府治理模式，强调政府和社会的合作共治、互动回应；二、要求政府对社会的回应快速、及时和有效；三、目标指向是实现社会公共利益[36]。实际中，政府回应机制通常都是通过政府决策回应机制和公众参与机制来实现的，关键在于建设以政府与公众互动合作为基石、以社会公众利益为导向、以公共责任机制为核心的回应型政府[37]。
除了以上基本特征，卢坤健提出的回应型政府运行模式中强调了组织结构的电子化和扁平化、治理过程的透明和快捷、通过绩效评估对责任进行约束[38]。传统政府组织机构设置层级，上级控制下级的范围和能力存在沟通渠道上的客观限制，而现代信息技术在公共治理中的应用促进了对这种限制的突破。政府组织结构的电子化、扁平化有利于提升政府回应社会的速度和质量。信息的公开和透明度的提升则使公民能够有效参与公共决策过程，并对公共管理过程实施监督[39]。最后，强化政府责任机制，实施绩效评估能够改变传统政府治理模式下社会与政府间事实上的不平等地位，形成政府回应社会的自觉性、责任感和持续动力，建立起回应型政府的长效机制。
综上，在建设回应型政府的时代需求下考量本文的选题，可以发现，网络问政平台所搭建的正是一个政府与民众的沟通渠道，在留言板式问政平台中，这种互动关系又是以网民的主动发帖为先导，政府对其进行回应。媒体、专家及其他社会力量的介入将形成多方共同参与的局面，而这一问政过程的终极目标是回应民众需求，实现社会公共利益。因此，留言板式网络问政平台对于回应型政府的建设有重要意义。
3.研究对象界定
本文研究对象为人民网《地方领导留言板》，该留言板主要采取“留言-审核-发布-反馈”的运行机制，为广大网民的利益诉求提供了一个规范性平台。在媒体形式上，人民网属于传统的新闻门户网站，《地方领导留言板》的主体模式也是接近论坛性质的。从该平台的发起方看，人民网是《人民日报》建设的以新闻为主的大型网上信息发布平台，依托着中共中央机关报，人民网的网络问政平台也由此具有了独特的性质。一方面，相比于各级政府的门户网站，该留言板属于媒体发起的，具有一定的独立性，在对平台言论的管理中有更多合法性，而政府门户网站对网民给领导的留言进行管理则会面对“自己做自己比赛的裁判”的质疑；另一方面，相比于普通的门户网站，人民网的官方性质和《人民日报》的支持，使该平台在发起网络问政时具有很多天然的优势，其官方性质更容易与政府建立联系，该平台为全国省、市、县党政一把手全部开通的全天候留言版面，供网友与领导干部进行沟通，被称为“社情民意的集散地、亲民爱民的回音壁”。栏目开通以来，累计已有51位省委书记省长、400多位地市级一把手、近1000位县级领导在该平台上对网友留言做出公开回复，涉及全国内地31个省区市中的30个。目前，19省市地区已用红头文件的形式将在该版上对网民意见进行回馈的工作制度化。这些事实体现了人民网网络问政平台的巨大影响力，这是普通门户网站很难拥有的优势。
4.留言板运行模式
《地方领导留言板》自2006年成立以来，三次改版，最新版于2013年8月推出，目前版本设有“我要留言”、“省领导回应”、“最新回复”、“网上网下”、“帖进现场”、“领导干部用网”、“地市排行”等品牌栏目。
4.1各栏目介绍
4.1.1“我要留言”
“我要留言”是留言板的主体部分，在《地方领导留言板》的页面中各地区留言板的链接部分处在网页上方的醒目位置，每一个方块点进去有各省委书记、省长，下辖各市、区的留言页面，网民可以选择给省长、省委书记留言，也可以选择所属市区的领导留言。
在留言板式的网络问政中，网民留言是整个问政流程的启动部分。人民网的留言板设置中，网民除需要填写留言标题、留言内容外，还需选择主题领域（三农、环保、医疗、就业等）、主题类别（咨询、谏言、投诉、求助、感谢），这一设置方便了网站对留言的管理、分类和总结，也利于地方政府在处理留言时明确分工。但根据对留言内容的观察发现，这种类别划分具有一定重叠性，投诉和求助类留言往往难以区分，咨询类也时常与求助类相混淆，笔者将在后续的研究中对类别重新划分。此外，留言板还可以添加附件，方便通过照片等形式反映问题。
4.1.2“帖”进现场
2012年年末，《地方领导留言板》推出全新视频栏目《“帖”进现场》，用镜头真实记录留言板经典案例背后的视频故事，目前已发布20期节目。通过这些视频节目，网民可以了解地方政府处理留言内容的具体过程，本文也将通过此栏目分析政府对留言的处理流程。
4.1.3值班总编辑
“值班总编辑”栏目主要是针对网民留言情况进行述评、分析、总结，由人民网记者撰写，其中包括“今日问政”、“问政盘点”和“问政月报”等内容
“今日问政”是对近期留言热点及领导回复情况的评论，在评论中会结合事件背景、相关新闻报道等内容进行分析，并给出适当的建议。例如，2013年4月17日的“今日问政”关注了“中国式过马路”的问题，在该评论中，网友关于“中国式过马路”和“交通拥堵”等现象的留言和地方领导的回复情况相当于新闻线索提供信息，太原地区网民的留言介绍了太原街头停车道、人行道的使用情况，太原政府在回复中则提供了该市机动车数量的情况，这些信息作为评论分析的论据被使用。评论中，记者通过留言和回复情况对该问题的现状进行描述和解析，并引用统计数据、政策法规等内容充实所论述问题的背景，将问题的起源、成因、影响因素、应对策略等全面地呈现，既能使读者对其所反映的问题有更深入的了解，也能为地方解决问题提供参考。在评论最后，通常还会附上网友的留言，更直观地将留言内容与评论相结合。
4.1.4问政报告
《地方领导留言板》设有“一周问政盘点”、“问政月报”、半年一期和一年一期的问政报告，统计全国各省市网络留言处理情况的数据，对各地区留言量、回复量、问题解决情况进行公布，并总结网民留言所涉及的问题领域、具体事件的现状等内容。这种定期的报告反映出各地区对网络留言的处理情况，网民的诉求及关注焦点，帮助政府和民众了解网络问政的发展情况。
定期的问政报告也是《地方政府留言板》对自己的工作总结，不同阶段留言回复率的变化在一定程度上反映出地方领导对网络问政平台的重视程度，网民留言的数量也可以反映出普通民众参与问政的积极程度，这些数据也提供了考查网络问政平台建设情况的参考指标。
4.1.5领导回复
人民网从已获得处理的留言中筛选，将其以短新闻附加留言的形式在页面中进行展示，具有跟踪报道的性质。内容实时更新，在页面上方以醒目标题注明，具有一定的监督、示范作用。但内容相对单一，主要是信息对的简单整合，而没有深入加工。
4.1.6问政·看领导干部用网
与在回复留言时的被动应对不同，这一品牌栏目提供给领导干部一个主动发声的平台，地方领导可以发表自己对于网络问政的认识看法、使用网络问政平台的感悟、对留言所反映问题的态度等。该栏目的内容还将登载在《人民日报》新媒体版上，每周刊发一次，并与人民网微博形成互动，网民可以在人民微博上就#看领导干部如何用网#这个话题发表看法，参与讨论。这个平台使地方官员可以就网络问政的实际经历、深入思考与其他领导、网民进行交流探讨，共享“读懂网”、“用好网”的经验，构建官民良性沟通的桥梁，促进网络问政工作更好地开展。
4.1.7排行榜
在《地方领导留言板》的首页上，副省、地市级领导留言/回复排行榜和县（区）级领导排行榜占据了网页左侧较大面积，其中列出了不同级别行政区中的留言、回复前十位。排行榜的存在对于政府回应网民留言起到监督的作用，占据排行榜前位对于市、县、区领导的业绩评价无疑具有积极意义。但目前榜单所反映的信息量有限，尚不能据此准确评估各地区问政的绩效。
4.1.8案例评比
人民网每年对《地方领导留言板》上的留言处理案例进行评选，通过网友投票以及专家评审选出具有典型意义的微案例，在网站上对案例进行展示，介绍案例基本情况、网民留言、主要诉求、调查结果及处理意见，并由留言办理单位发表简单评论。这种案例评选和展示有利于网民了解网络问政取得的成果，激发其参与热情，对于政府，也能通过群众满意的处理案例发现处理网络留言更好的策略和方法，完善自身工作。
4.1.9专题一览
专题是《地方领导留言板》设置的一个灵活性较强的栏目，人民网可以结合社会热点策划专题，让网民集中对某一事件进行留言。如2012年两会期间的“我托书记省长捎句话”，为网民搭建了建言献策的平台，网民可以通过给书记、省长留言的方式让自己的意见“直达”人民大会堂。留言板的这一专题使得普通民众的声音有了直接进入两会议程的可能，对传统的决策模式是一种突破。
4.1.10网络问政黄页
在留言板网页的下方，设有全国网络问政黄页一栏，包括首都之窗、民心网等国内其他网络问政平台的链接，这一设置体现了人民网致力于打造一个全国网络问政平台的努力。
4.2留言板运行模式图（加解释 信息的单线流动）
图 1
通过以上栏目介绍，笔者用图1总结人民网《地方领导留言板》的运行模式，网民和地方领导通过留言板传递信息，地方领导对下属部门进行任务分配，并得到反馈，再回复给网民。同时，网络问政平台通过策划各种栏目提升网络问政的绩效，促进地方领导及时负责地回复留言。在这一模式中，信息的流动主要是在网民和地方政府之间单线传递的，媒体作为平台的发起者更多的在后台发挥作用，而很少介入具体的问政过程。
5.案例分析
笔者对留言板上各地区总留言量、总回复量的统计显示，四川、河南、安徽三省在总回复率、领导回复率、地方回复率的排名中均位列前四位。可以初步认定，这三个省网民对平台的关注度、地方政府的重视程度相对较高，平台运行绩效相对较好。在选择案例研究时，笔者也将主要从此三省的留言处理案例中进行选择并分析。下表列出了总回复率排名前4位地区的几项数据（篇幅有限，其他地区不在此列出）
|
地区 |
总留言量 |
总回复量 |
总回复率 |
省领导回复率 |
地方回复率 |
|
四川 |
30708 |
29761 |
96.9% |
98.3% |
96.3% |
|
河南 |
72269 |
54531 |
75.5% |
58.4% |
83.4% |
|
安徽 |
34472 |
25710 |
74.6% |
66.4& |
82.1% |
|
西藏 |
871 |
586 |
67.3% |
76.9% |
12.3% |
（注：该表数据统计截至至2013年11月26日，总回复率=总回复/总留言；省领导回复率=省委书记及省长回复/省委书记及省长留言；地方回复率=除省级领导外的回复/除省级领导外的留言）
国外学者在研究中曾指出，公民参与的理想条件的低成本因素有，主要利益相关者在地域空间上的相对集中，以及社区的同质性程度较高等[40]。对于网络互动平台，其在地方政府层面上对增加民众参与，提高政府责任感，增加民众对政府的信任是最成功的[41]。王国华对人民网地方领导留言板运行进行了绩效分析，他以回复率（回复量/留言量）作为评价网络问政平台运行绩效的基本指标，网民留言量越多，表明网民对网络问政平台关注越多，网民愿意并积极将网络问政平台作为诉求和态度表达平台。各级领导回复越多，表明政府对网民留言重视程度越高，也间接表明政府对网民诉求或态度的响应程度越高。其研究也发现，在省市县三级政府留言回复中，市级政府的回复率是最高的[42]。因此，对河南、四川、安徽三省的案例选择将主要针对市级及以下行政区的领导。
5.1地方领导留言的抽样研究
l 选取对象：平顶山市市委书记陈建生、濮阳市市委书记段喜忠、成都市金牛区区委书记
平顶山市市委书记、濮阳市市委书记分别在副省、地市级领导级领导回复排行榜中位列第一、第二，成都市金牛区区委书记在县（区）级领导排行榜中位列第二（因位列第一的永城市与平顶山、濮阳同属河南省，故选择了第二位的四川省地方领导）。平顶山市和濮阳市属于地市级，留言量较多，金牛区属县区级，留言相对较少，笔者分别从平顶山市、濮阳市选取11月1日以前的连续40条已回复留言，从金牛区选取11月1日日以前的20条已回复留言，共计100条，对其内容进行分类。
人民网设置的留言类别分为咨询、谏言、投诉、求助、感谢五类，但由于分类界限并不明确和网友的主观判断误差，留言板上显示的类别往往与实际内容有所差别。因此，笔者重新对类别进行划分。第一种，网民对有关事项不明确，需要政府提供信息或建议；第二种，某一具体事件对网民的切身利益产生了较直接的影响，需要政府出面解决；第三种，网民对公共治理的某项内容有自己的看法，需政府听取谏言并采纳相关建议，这种建议一般面向未来的且并未对谏言者造成直接明显的影响，因此在处理时紧迫性相对较弱。对平顶山市、濮阳市、金牛区的留言分类统计情况如下：
|
|
出面解决 |
听取谏言 | |
|
平顶山市 |
11 |
22 |
7 |
|
濮阳市 |
17 |
20 |
3 |
|
成都金牛区 |
11 |
9 |
0 |
|
合计 |
39 |
51 |
10 |
三个地区需政府提供信息的留言共39条，占总数近40%，这种留言表明网民有疑问，可能是在生活中遇到了不知如何解决的问题，希望得到政府的解答和帮助；或者对于政府规划建设等事项不清楚，而这些内容又关乎个人生活和利益，典型的如拆迁时间、拆迁范围等，网民通过网上留言希望主管部门解答疑问。金牛区的留言中关于拆迁、城市改造的咨询反复出现这类留言中，网民往往迫切关注问题的进展以及何时能够被解决。这种对信息的需求源于政府内部决策过程和管理过程的相对封闭，而民众对关乎个人利益的事项又比较急切。面对民众对于信息的急切需求，被问政的官员在回复这类留言时也存在难度，此类问题往往需要一个解决过程或者长期规划，因而政府很难对具体的解决时间给出明确回复，只能使用“尽快处理”、“努力中”等词语来回复。如金牛区多位网民询问城区改造范围及具体拆迁时间，区委给出的回复多是 “街道正在积极推进项目包装和推介，待条件成熟后，将适时启动该片区改造”、“力争尽快将该地块纳入周边地块的整合改造”。
需要政府出面解决的留言共51条，占总留言的一半，这其中包含了投诉类和求助类，投诉表明留言者对所反映的问题存在较强烈的不满情绪，求助则表明留言者一种无助的状态。这两类留言中通常会指出其认为有过错的一方，并希望有关部门出面解决。对于被问政的官员和政府部门，解决此类问题的方向也比较明确，如濮阳网友反映某超市高音喇叭扰民，市公安局随即派专人到附近调查，对造成噪音的超市业主进行批评教育；金牛区网民投诉某洗浴中心提供卖淫服务，并提供了手机号码，公安机关根据此线索抓获了涉嫌招嫖和卖淫的嫌疑人，并表示将加大监督检查力度。
第三类留言是单纯的谏言类，虽然在这类留言中网民也有不满的对象，但相比与第二类，这类留言的内容与网民个人的联系相对弱一些，所产生的直接影响小一些，或者与其个人几乎没有直接联系，只是出于为公共利益考虑留言。政府在回应时往往对其可行的部分表示接受并将反馈给有关部门，对于不可行的部分指出其原因，分析不可行之处，处理这类留言的压力相对较小。
5.2留言处理的个案研究
l 选取对象：安徽省合肥市高新区梦园学校操场问题的留言
2011年12月9日，人民网安徽频道转载《市场星报》的文章《七百余名初中生没有正规操场》[43]，该文章报道了安徽省合肥市高新区梦园学校初中部搬迁后，新校舍的操场只是一片约三四百平方米的水泥地，学生很难在学校进行体育锻炼。该校校长对此回应，学校原来是小学部初中部在一起的，学生人数增多后就将初中部分出来，现使用的教学楼与空地是租借合肥光华学校的，关于操场的借用，两所学校一直没有谈妥，梦园学校正在做工作重新选址，没有正式操场的状态只是一个过渡。
2011年12月12日，一名梦园学校的家长在看到该则新闻后，在人民网《地方领导留言板》上给合肥市市长张庆军留言，反映梦园学校的操场问题和学生需要自带板凳上学的情况。
2012年1月4日，合肥高新技术开发区管委会办公室给出回复：
2012年1月10日，人民网制作了一期针对此事的调查节目发布在网上，视频中记者实地考察了梦园学校操场的现状，并与校长进行采访，校长给出的解释与《市场星报》报道中的相近，主要表示学校已经采取各种方式保证学生在校舍搬迁的过渡阶段每天一小时的体育锻炼，同时与光华学校协商解决操场问题。记者又采访了合肥高新区管委会社会事业局局长，追问操场问题何时能解决，该局长表示力争在两年内解决操场问题。
在这一轮的留言回复中，校长和管委会领导在一定程度上表现出对关键问题的回避，家长不满的是没有正式操场的问题，而回复则多强调操场问题没有影响体育课的教学和运动会等活动，这忽视了操场对于一个学校存在的必要性，它不只是用来上课和举行大型活动，也是学生进行课外运动的场所，因此学校的回应只是解决了操场不正式所带来的最浅层次的问题，做的是一种“面子工作”，而没有关注操场对于学生更多更深层的作用。这种不负责任的回复也引来了网民的再次留言。
2012年2月1日，梦园学校学生家长再次给张庆军市长留言，指出管委会和校方的回复“避重就轻”，并进一步列举事实、数据说明学校没有正式操场可能引发的问题，
这则留言最后将矛头指向高新区对于教育投入的不足，并根据《中华人民共和国义务教育法》指出高新区管委会在学校规划和设置事项上的不作为。2月17日，高新区工委办公室在网上回复，表示由管委会出资租用光华学校操场用于梦园学校办学。
此后，又有网友在留言板上以“三问合肥市梦园学校”和“四问合肥市梦园学校的问题”为题留言，表示租用操场并没有解决根本问题，并历数梦园学校几次搬迁的过程，指出有关部门对于学校教育的不重视、不作为才导致了学生无法拥有一个安定、健康的学习环境。合肥市政府对此回复，表示为从根本上解决问题，管委会拟在合肥海关旧址新建一所学校，所处位置及周边交通状况很适宜，规模约为36个班，目前有关部门正在开展规划设计等前期工作。
2013年5月，《地方领导留言板》在“帖”进现场第18期中报道了此事件解决的过程[44]。该期节目中，新学校大楼已经拔地而起，管委会工作人员也表示将引起国际学校和两所民办学校，使合肥高新区的教育格局更加合理。
在梦园学校操场引发的事件中，人民网一方面通过留言板给网民发声的平台，搭建官民沟通的渠道，同时对此事进行追踪调查，发布多篇报道跟进事件进展情况[45]，督促政府对网民所反映问题的回应和解决，这些内容也引发了其他媒体的相关报道。
在该事件的解决过程中，人民网地方领导留言板的平台起到了关键作用，管委会社会事业局局长在采访中表示，之前已有家长反映此问题，说明管理部门对此并非不知道，而是没有及时处理。虽然学校处于过渡阶段的解释具有合理性，但初中部的学生并没有义务承担学校搬迁带来的成本，而管理部门的处理不及时正在放大这种成本，使在校学生遭受更多损失。在学校家长通过留言板向市长反映此事后，这种诉求表达就不仅限于政府和百姓之间了，而是被放到了媒体这个公共平台上。因为留言是给市长的，在上级领导和媒体追踪的双重压力下，有关部门加快了对留言所反映问题的解决，并改变了最初对关键问题回避的态度，开始给出具体的对策，并承诺解决期限。
留言板一方面给公众一个直接向领导表达诉求的机会，并促进政府和民众之间的信息沟通与互动交流；同时使媒体介入事件的解决过程中，利用自身的专业优势，进行调查性报道、发布评论，将问题引入公共议程，从而推动政府对公众需求的及时回应和对留言的有效处理。
如图2所示，这一案例显示，在网民通过留言板发起的问政中，提供政府和民众间的信息流动渠道和记者主动的追踪报道是媒体在留言解决过程中的主要作用。
图 2
在这一案例中，引发事件的根本原因是高新区在规划建设之初对于学校的设置问题考虑不充分，从而导致了后续的多次搬迁问题以及教学设施不健全等情况，也造成了在解决问题时寻找场地的困难，留言板式网络问政实际上是事态发展的末端（即已经产生负面影响的时候）进行解决，而没有影响政府的前期决策过程。但这一平台使得民众的不满可以通过网络渠道解决，而降低了现实中发生冲突的可能性，既减少了政府用于维稳的精力，可以更专注解决实际问题，也为网民反映问题提供了便利。
5.3小结
以上两部分内容从具体的实例展示了地方领导留言板的运作情况，从濮阳市、平顶山市、成都金牛区的留言回复情况来看，留言板问政多是一问一答式的，由于咨询类留言所占比例较高，政府对留言的处理很多是答疑式的回复；在需要政府出面解决的留言中，因为所指事项明确，政府可以通过问政平台获取信息并直接采取处理措施，解决效果比较显著。
“帖进现场”的案例展示则使我们得以了解在网络留言背后的处理过程，及媒体在其中介入情况。在“梦园学校”操场的案例中，问政平台发挥的作用比较突出，人民网通过记者实地调查采访、发布新闻报道和视频向管理部门施压，加快事件的解决进程。可以看出，媒体在网络问政中的作用不仅仅限于提供一个政府和民众交流的平台，还可以主动的介入其中，利用自身的专业报道、公共传播平台推动问题的解决，并对政府不作为或推卸责任的情况进行监督。此外，民众在表达利益诉求时可能因叙述不清、针对性不强等因素在问政中处于弱势，媒体的介入可以帮助其更有针对性地向政府发问，避免“踢皮球”、“打太极”的现象出现，使问题得到实质性解决。但这样的案例具有一定的特殊性，由于留言数量较多，媒体的实地报道和参与式推动很有限。
综上，笔者将留言板式网络问政平台的主要功能归纳为三点：
l 网上答疑，为网民提供关于公共行政的信息
l 网络谏言：倾听网民对于政府管理的意见，接纳或给出评价
l 网上行政：通过网络获取网民投诉、求助信息，并责成有关部门进行处理
6.留言处理的制度化流程
随着网络问政的日见成效，网络留言办理已成为各地网上群众路线开展的新抓手，目前，山西、安徽、河南、广东等19省市区以“红头文件”形式，建立起回复办理人民网《地方领导留言板》留言的固定模式。笔者通过网上查询各地已出台的规定发现，不同地区关于办理留言的具体规定不尽相同，但总体流程上基本可以归纳为以下环节：
6.1搜集整理筛选
网民留言数量较多，且涉及地区、内容各有不同，因此在处理之前需要对留言信息进行搜集整理。部分留言中存在所述事实不明、内容空泛、逻辑不通等现象，政府需要通过筛选整理出拟处理回复的留言，并根据不同的领域进行分类，方便下一步不同主管部门进行认领或主管部门分配任务。
6.2分类转办
根据留言内容的不同领域和地区，由不同的部门进行处理。部分省由经办单位将属本级受理范围的网民留言下载整理，根据职责分工确定承办部门，提出转办意见和要求，交由局分管领导审定后，转送相关单位办理。部分省规定先由市级单位主动认领涉及本地区的留言，由省委监督对未认领的留言进行督促认领。
6.3限时办理
各省市的规定普遍对处理留言并给予反馈的时间给出了限定，一般不超过1个月，情况复杂未能及时处理的需向上级报告。
6.4事后追责
部分省市在规定中列出了责任追究机制，如山西省规定：逾期未办结或敷衍塞责的，省人民政府办公厅将进行催办；严重拖缓办结时间，造成不良影响的，责令有关市、县人民政府或有关部门（单位）作出书面检查，在全省进行通报批评；情节严重的，不实事求是或处置不当，造成严重后果的，要按照《山西省行政机关及其工作人员行政过错责任追究暂行办法》（晋政发〔2006〕19号）进行责任追究。
6.5档案留存
对于拟办、转办、已处理的留言需要进行归档保存，并移交档案管理部门管理。
6.6总结及通报
地方政府需定期总结留言处理情况，部分地区规定将总结报告公开，建立信息通报机制，接受社会监督。
以上处理的流程体现了一个信息的流动过程，政府通过网络留言板获得有关民众诉求的信息，对信息进行搜集、整理、分类，责成有关部门分工处理，并给予回复。事后的追责机制和总结报告的公开旨在督促政府重视留言处理工作，给予网民及时有效的反馈，有利于明确网络问政的责任主体以及责任的落实，并方便社会对其进行监督。也有省市将网民留言处理工作与信访、督察等部门的工作相协调，避免重复办理，提高效率。这些制度基本建立起了地方政府在网络问政中处理留言工作的长效化机制。
7.问政模式的对比分析
以上研究总结了《地方领导留言板》的运行模式和政府处理留言的流程，那么，要想探索能够促进其良性发展的可行路径，就需要在现有的网络问政格局与其他平台进行对比分析，得出留言板式问政平台的优势和局限，从而扬长避短。
7.1与微博问政比较
留言板式网络问政与微博问政相比，主要表现在媒介形式上的差异，微博属于社会化媒体，具有无中心化、信息海量化、大众化、匿名化、互动性强、多媒体色彩等特点[46]。留言板的信息传播方式则与互联网早期的网上论坛相似，同时由于留言模式的限定，留言板不能像网上论坛一样在一条帖子中允许所有网民多次回复，基本固定在一问一答式的传播模式上。这种形式上的差异限制了留言板式网络问政很难像微博一样，针对某一话题在短时间内进行大范围高参与度的讨论。
然而，这种相对传统的网络问政也有自身的优势，微博中的信息传播虽然是去中心化的，不同身份的人或组织都可以在这个平台上发言，但在传播过程中，不同帐号的粉丝数量、博主身份等差别会影响信息的传播力度。可以说，微博是一个竞技场，社会上各种群体都可以发声，但有的人粉丝数量多，发出的信息被转发、评论的就多；有的观点具有独特的吸引人的因素，被某个知名微博转发后就广泛传播；否则信息就会被淹没。因此，某一话题或事件要想进入微博讨论的议程是需要先越过一个相对沉寂的平台，从而真正被有影响力的微博帐号倾听到。
图 3
如图3所示（图中不同形状的箭头反映了发起问政主体不同所导致的信息传播的不同路径，并不涵盖所有情况，只是提供几种可能性），微博中不同帐号处于的发生平台高度是不同的，在公共事件中，有的网民结成利益群体发声，有的网民依然是个体在行动，他们的信息在传播中所具有的影响力也不同。同时，处在较高层的意见领袖、专家、政务微博等并不是对信息完全接受的，对信息的筛选过程往往使普通网民的声音被淹没，因此，个体网民在微博问政中很容易被边缘化。
但在地方领导留言板中，问政的发起者是人民网上注册的一个个帐号，且《地方领导留言板》管理条例规定“勿以党和国家领导人或其他具有社会影响的真实姓名、字号、艺名、笔名注册”，政府处理留言时，每一个发帖的帐号都是处于平等位置的。除了账户名称外，并无其他差异。因此，在信息的发出和传播中，每一个帐号享有平等的权利和影响力。对于政府而言，影响是否受理留言的是留言内容是否具体并言之有物，而不是帐号的影响力或所反映事件的轰动效应。这增加了民众个人诉求被受理的可能性，提升了普通网民在网络问政中的地位。
7.2与政府门户网站问政相比
互联网技术的发展使得网络成为发展电子政务的重要平台，政府开始通过门户网站发布信息，加强与群众的互动联络，设立在线办公平台等。随着《政府信息公开条例》的颁布实施，政府门户网站的建设也成为健全信息公开工作制度的必要手段。政府门户网站发起的网络问政也由此兴起。目前，很多地方政府的门户网站上已经设立了“留言板”、“省长信箱”、“网上信访”等专栏，供普通民众通过网络向政府表达诉求。在一些立法、行政决定做出的过程中，政府的门户网站也成为征求意见的平台，这种形式的参与使得公众可以通过表达诉求对政府决策进行影响。
相比之下，媒体发起的问政平台则缺少政府所拥有的信息、管理权力等资源，在留言板上进行网络问政也更多的是个体的诉求表达，决策出现负面影响后的末端应对，或是影响力有限的意见建议，而很难对政府作出的将产生广泛影响的决策施加有效影响。
图 4
但相比于政府门户网站，媒体发起的网络问政平台也具有自身的优势。政府通过其门户网站与网民进行互动，参与主体相对单一，在管理模式上相对封闭，与传统行政过程中政府民众二元关系差别不大；而且政府网站上的留言很多是不被公开的，只有政府一方可以看到，不公开就无法进行监督，这也体现出了管理模式的封闭化（如图4所示）。
利用媒体的网络平台则可以将政府对民众需求的回应放到一个公共的平台上，增加行政过程的透明度，同时更加开放的管理姿态也给予了媒体等其他社会主体介入的可能，可以共同参与到社会治理中（如图5所示）。
图 5
8.良性发展的可行路径
对比分析已经发现留言板式网络问政平台的优势和局限，在不同媒介形式、不同问政发起方共存的网络问政格局中，人民网《地方领导留言板》如何扬长避短，利用自身特点发挥在问政中的独特作用，基于以上研究，笔者提出如下对策：
8.1引入专家参与的理性模式
公共行政及决策过程通常需要关注两个基本价值，即正当性和合理性。正当性主要强调决策权行使结果的可接受性，这主要是通过程序上公正、平衡的参与来实现[47]。在留言板式网络问政平台上，民众的主体地位已经得到体现，其在网上的留言是问政的启动器，政府需要对民众的诉求作出回应。有了民众的参与，政府在行政过程中的决定和采取的措施都是吸纳了民众意见后作出的，从而具有了正当性，更容易得到认可。但民众的表达并不能满足合理性的要求，王锡锌在对行政规则制定过程中的知识运用及价值表达的研究中提出，在大众那里，价值总是和事实紧密联系，作为行政管制政策的受众，大众对行政管制政策的正当性始终具有很强的心理期待，其价值和事实知识主要是关于过去和当下的，很难准确地获得对未来情况的系统性推断[48]。公共行政中决策的合理性依赖于技术、数据、甚至精确的计算，这些是无法通过公众参与完全实现的，所以需要引入专家的理性模式。专家往往受过系统的专业知识训练，或者在某一领域有丰富的经验知识，这种知识本身是目标/工具理性取向的，主要关乎某个目标所需的手段选择问题，而在很大程度上与价值无涉。这与民众以价值为主缺乏理性的表达相辅相成，可以满足公共行政的正当化和合理化。
目前，人民网的《地方领导留言板》还没有引入专家的参与，对于留言所反应问题的理性分析主要是记者、编辑通过评论完成的，虽然媒体从业人员相对普通民众具有社会调查报道方面的专业优势，但依然无法代替具有充足的专业知识和经验的专家所拥有的技术理性。同时，网民留言所涉及的领域涵盖社会生活的方方面面，问题的复杂性和广泛差异决定了记者不可能在每一方面都充当专家的角色。因此，笔者认为《地方政府留言板》应该增设专家参与的渠道，从社会上选取不同领域具有一定影响力的学者、专业人士等组成专家团队或智库，由他们为网络留言所反映的内容提供专业意见，既能帮助民众理性分析个人诉求、认清问题的本质，提供可行的策略，也为政府解决问题提供建议。
南方报业集团旗下的奥一网网络问政平台就设立了“问政观察员”专栏，有不同行业的企业家、大学教授、政协常委等，他们根据个人知识、经验范畴对网民发帖给出专业性、建设性的客观意见。观察员在网站上有自己的专栏，可以针对留言自由发表文章，网民也可以直接向观察员提问，与之互动。观察员的评论也是对网民发帖的筛选、评判、整合过程，他们从中提炼出更有价值的信息，帮助政府在大量留言中进行更有针对性的回应。奥一网还设有观察员排行榜，网友根据观察员的评论、发言给出评分，这种公开透明的机制有利于对观察员进行监督，督促其作出真正客观、建设性的评论。
8.2更积极的媒体介入
在安徽梦园学校的案例中，人民网记者到实地进行调查采访，主动介入政府和民众的沟通的，对最后事件的解决起到了推动作用。基于对《地方领导留言板》的观察，笔者认为， 目前人民网对于网民留言的主动介入还比较有限，类似梦园学校的案例数量较少，在政府和民众的互动中，媒体作为留言板的发起者更多的是退居到后台，充当信息承载者、平台运营者的角色。对于记者编辑对留言的评论，在上一部分建议中已经提出由专家来提供专业性的分析。因此，笔者认为，相比于在网络上发表言论，记者应该到更适合自己的场域去活动，调查采访是记者的本职工作，也是专业优势所在。一方面，记者介入实地调查，可以督促政府及时有效地处理留言所反映的问题，调查采访所得的信息也将为问题的解决提供更多事实支持；另一方面，网民通过留言板给地方领导留言，这一形式本身就与传统纸媒的“读者来信”相类似，实际上网民也在为网络媒体提供新闻线索，媒体有责任对平台上的信息进行整理筛选，选择有价值的内容进行调查采访，形成新闻报道。
目前，地方领导留言板上的“本网追踪”虽然表明记者编辑对留言内容的关注，但简单的整合对问题解决所起到的影响很有限，而媒体利用留言作为信息源发起实地采访，做出真正的新闻报道既能对事件解决产生实际影响，也有利于提升媒体的公信力，获得民众的信赖和认可。
8.3建立网络问政的绩效评估机制
人民网《地方领导留言板》现有的排行榜对地方领导具有一定的监督作用，但在首页的排行榜只显示了留言、回复量最多的10位领导，整个平台中被问政的领导数量远远多于此，排行榜只是对在网络问政中表现突出的地方领导进行了公开，对参与程度较低的地方政府没有较强的约束作用，也缺少对各地区问政平台运行绩效的整体把握。同时，排行榜所反映的数据结构单一，不同地区互联网普及率、网民人数等都存在差异，单纯的留言、回复排名所能反映的情况有限。如表1所统计数据可以看出，西藏自治区虽然在回复率上排名靠前，但由于地区总人口、互联网普及率等其他因素影响，其留言总量相比于四川、安徽等省份有很大差距，单纯的比较回复率可能无法全面反映一个地区的问政绩效。此外，河南省虽然在总回复率上领先安徽省，但其省领导的回复率地域安徽，而由于地方政府的回复率较高才在总体上处于优势。可以看出，各地区回复率背后有很多影响因子在起作用，需要全面的考量才能得出科学可靠的判断。
因此，笔者认为有必要建立一套完善的网络问政绩效评估机制，将留言量、回复量、回复率、回复时间等基本数据作为评估指标，通过科学的设计，设计一套有关留言板网络问政绩效的评价系统，使得网络平台可以根据各省市地区在一段时间内的留言回复情况计算出绩效指数，用统一的标准衡量各地的网络问政情况，将所有参与问政省市的指数公开排名，并定期更新，让监督制约的作用全面覆盖到各个省市地区。通过这种科学设计计算出的指数，网民可以更直观地了解各地区的网络问政发展情况。
类似的尝试在其他领域已有先例，例如慈善行业为提高公开透明度，缓解公益基金会的公信力危机，由中国公益基金会发布了“中基透明指数”ＦＴＩ，从国内各基金会网站采集数据，对其网站中基础信息、财务信息、项目信息、捐赠信息公开情况进行实时监控，利用FTI透明指数的计算公式得出透明指数，并每周更新排名。虽然基金会参与这一评估是自愿的，但自FTI指数发布后，参与评估的基金会数量逐渐增多，目前已有2214家基金会加入评估系统。可以看出，这样一个评估指数的设立对基金会具有很强的监督作用，各家基金会也愿意参与其中，他们希望通过公开、科学的评价系统提升自己的公信力。
笔者认为，人民网的《地方领导留言板》也可以进行类似的尝试，既完善了网络问政的绩效评价系统，也为地方政府提供一个自我展示的平台。目前，各地网络问政参与情况差距较大，通过排行榜的良性竞争促成政府、民众更积极的参与。如四川省的总留言量达3万条之多，总回复率也高达96.9%，而作为首都的北京留言量只有6千余条，回复率甚至低于1%。建立全覆盖的评价系统后，因指数低排名靠后的地区自然不能坐视不理，会更多的关注网络留言以提升绩效指数。
8.4规范问政流程 完善追责及公开机制
迄今为止，已有19个省市以“红头文件”的形式确立了回复人民网地方领导留言板留言的工作机制，这种规定有利于网络问政长效化机制的形成。笔者认为，对于尚未确定回复留言工作机制的地区，应督促其以文件的形式进行规定，统一的管理有利于网络问政的规范化和制度化，促使其良性发展，从而真正为回应型政府建设中的发挥积极作用。本文已经介绍了目前形成的留言处理工作流程，不同地区的规定原则基本统一，流程设置上大同小异。但很多地区没有确立责任追究机制和留言处理总结报告的通报公开制度。笔者认为，对于留言处理流程的规定可以根据各地行政管理组织的特点自行设定，差异在所难免，而责任追究机制和事后的信息通报、报告公开制度则需要普遍确立，责任追究是通过政府内部对网络问政进行监督管理，信息通报和报告公开则促进社会对政府回应问政情况的广泛监督，这两项制度的确立将为留言板网络问政的长效化、规范化、制度化发展保驾护航。
8.5整合网络问政平台
目前，很多网络媒体、政府网站都设立了不同形式的网络问政平台，体现了全社会对于网络问政的参与热情和重视。但平台数量的增多会分散政府回应留言的人力和物力，同时，网民各自在不同的平台进行留言，也不方便民众之间的利益组织化。鉴于人民网的《地方领导留言板》现已形成了覆盖全国的问政网络，笔者认为，该平台可以考虑对其他网络问政平台进行资源整合，利用链接、互动等方式集中各个问政平台的力量，让政府可以在一个更集中的平台上进行回复，更多的网民利用一个平台发表意，方便有共同诉求的个体形成利益组织化，合力促成更有效地问政。
9.总结——留言板式网络问政的理想模式
图 6
通过以上对策，笔者试图提出一个由政府、民众、专家、媒体共同参与、良性互动的网络问政平台运行模式（如图6所示）。与《地方领导留言板》的现有模式（见图1）对比，这个平台中的信息流动不再是单线的，而是以留言板为核心的多方信息交互传播。信息流通渠道的扩充将增加整个网络问政的透明度，同时多方信息的碰撞也将提升留言处理的质量。在这一模式中，媒体所能发挥的作用将更突出，一方面媒体作为问政平台的运行者，为更多的社会主体（如专家、民间智库）提供了参与渠道，并完善平台各方面的运行机制，提升问政效果；另一方面，媒体以更积极姿态参与问政，利用专业的调查采访推动问政进程。在发挥更大作用的同时，人民网《地方领导留言板》可以依托现有的丰厚资源整合更多的问政平台，提高网络问政的效率和平台影响力。
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要创新社会治理体制，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。以上对于留言板式网络问政理想模式的设想也是一种创新治理体制、鼓励多方参与的尝试，既是对回应型政府建设的需求的满足，也是一种协商式的问题解决方式，对于培育社会理性具有正面效应。虽然文献综述中已有学者将留言板式网络问政总结为一种“上书模式”，是一种面向问题的倒逼式解决方式，本文的分析也表明这种问政很多时候是在决策已产生负面影响时即问题的“末端”进行善后处理，但社会、民众通过“末端”参与公共治理的尝试将成为全方位公众参与的前奏，政府在回应民众“上书”的过程中也能更好的反思相关决策制定的过程，从而促成一种由“末端式”的善后处理向源头式的社会治理的转变。
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[37] 李伟权.政府回应论[M].北京：中国社会科学出版社，2005年，第76-78页
[38] 卢坤建.论回应型政府运行模式[J].社会科学家，2009（7）
[39] 俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社，2003年，第11-12页
[40] 勒尼·欧文、约翰·斯坦斯伯里.公民参与政府决策：劳有所获吗？[M]王巍、牛美丽编译，北京：中国人民大学出版社，2009年.转引自张华、仝志辉、刘俊卿.选择性回应：网络条件下的政策参与——基于留言版型网络问政的个案研究[J].公共行政评论，2013（3）
[41] Scott,J. K.：“E”the People: Do U. S. Municipal Government Web Sites Support Public Involvement? Public Administration Review,2006(3).
[42] 王国华，罗枭，方付建.网络问政平台运行绩效影响因素研究——基于人民网地方领导留言板的分析[J].管理现代化，2011（5）
[43] 参见http://ah.people.com.cn/n/2011/1209/c227132-16593611.html
[44]参见人民网视频节目《四则留言助合肥梦园学校孩子告别“纸铅球”实现操场梦》http://leaders.people.com.cn/n/2013/0523/c178291-21581766.html
[45] 参加人民网地方领导频道：http://leaders.people.com.cn/GB/16848133.html
[46] 秦前红，陈道英.网络空间言论自由的法律界限初探——美国相关经验之述，载于《珞珈法学论坛》第3卷，武汉大学出版社2003年.
[47] 王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府：以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学，2006（4）
[48] 王锡锌,章永乐.专家、大众知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学，2003（3）