摘要：电子政务是一场深远的政府改革，政府信息资源共享是推进电子政务的关键。政府信息共享是指跨部门和跨层级的政府实 现信息资源的有效共享，它将在政府业务流程再造和组织结构重组基础上得以实现。需要立足于电子政务顶层设计的视角，实现协同式业务梳理、跨职能团队建设和跨部门流程设计。并以此落实政府模式变革、克服信息垄断和政府ＣＩＯ机制的立法保障。

关键词：电子政务；信息资源共享；顶层设计；立法保障

一、引言 电子政务是一场深远的政府改革，关系到政府再造与治理转型的核心。电子政务的宗旨旨在要求政府以服务对象为中心，消除因条块信息割据造成的低质量社会服务和管理，确保上下级政府之间、不同职能部门之间能够在信息资源按需共享的条件下，实现跨组织、高效 率的网络政务协同［１］。从这个意义上说，信息共享是推进电子政务取得实质性进展的关键所在，也是我国下一轮电子政务建设的重中之重。 从广义上说，政府信息资源共享包含两个层面：一是信息在政府与私主体间的共享，它又分为Ｇ２Ｃ（政府对公众）和Ｇ２Ｂ（政府对企业）两个层次。由于政府占据信息优势地位，而私主体的有效公共参与必须以知情权实现为前提，因此，这一层面的信息共享往往强调的 是“政府信息公开”［２－４］ 。二是狭义的政府信息共享，它侧重Ｇ２
Ｇ（政府对政府）层面跨机构的信息共享，也有学者称之为“跨部门政府信息共享”或“政府信息资源内 部共享”［５－７］ 。本文所称的信息共享，指的是后者，即政 府部门间的信息共享。 我国政府曾多次强调信息共享在电子政务建设和信息化发展进程中的重要性。例如，北京市和上海市的 《“十一五”信息化发展规划报告》，均将“信息共享”、“并联审批”、“协同办公”等列为工作的重点；在国务院信息化工作办公室举办的２００５年信息化推进大会上，将“信息资源整合和网络协同应用”列为国家“十一五”电子政务的重点。与此同时，从中央到地方的不同层级政府部门也着手建设信息资源共享平台，以实现电子政务的深层推进１。
但是不得不承认的是，近几年我国电子政务信息共享建设的突出问题在于，政府信息资源共享需求与信息共享机制的实际推行依然存在较大落差，这已经制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急相应能力（以电子政务发达程度较高的北京市为例，２００５年全市８２个政府部门及派驻机构中，有７０％以上的被调查单位提出与其他部门进行信息共享的要求，而实际上得到政 务信息共享的部门尚不足总数的２０％。）［６］ 。尤其是，大面 积“信息孤岛”和“重复建设”现象，正背离电子政务的初衷，陷入条块分割和部门林立的信息共享机制建设困局［８］。这引起实务界与理论界的极大关注。学者们纷纷立足于管理学、法学、经济学、信息情报学、行政学等学科背景，针对我国信息共享建设的困难所在、生成原因、实现阶段与成熟度、技术方案、制度构建等方面发表观点。其中，立足于法律保障的视角，认为需要加强政府信息共享立法并由此实现电子政务向更高成熟度阶段发展，是其中一股重要力量。 本文基于立法保障角度展开政府信息资源共享的讨论。值得提醒的是，政府信息资源共享的制度建设和立法研究，首先应当取决于政府业务的实际运行，尤其是以电子政务为契机的业务流程再造和组织结构重组。单纯针对政府信息共享立法进行研究而忽略对电子政务业务需求的分析，很可能导致政府信息共享的立法研究只具有指导性而缺少可操作性。基于这一理解，本文写作遵循以下思路：首先借助电子政务发展成熟度模型来分析我国当下电子政务的发展阶段，从而明确我国电子政务运行对政府信息共享的现实需求；继而由此提出，政府信息共享应在电子政务顶层设计的背景下进行；并进而遵循顶层设计的理念，从立法保障层面探求政府信息共享的实现思路。

二、信息共享建设基础：电子政务的发展阶段与政务运行模式 （一）电子政务的发展模型：成熟度评估与公共行政的内外界分 电子政务是个庞大的系统工程，遵循一定的建设规律。结合信息系统发展模型与电子政务的发展进程，Ｋａｎｒｅｎ Ｌａｙｎｅ和Ｊｕｎｇｗｏｏ Ｌｅｅ曾提出著名的电子政务发展的成熟度模型［９］
，也被称为“四阶段模型” ：第一阶段即政府信息公开阶段，政府部门首先建立各自的门户网站，对政府信息进行分类并予以公开，提供及时准确的政务信息和公共服务事项的表格下载；第二阶段为业务办理的信息化阶段，意指政府部门对外服务和管理的事项实现在线处理，在信息系统和数据库的支撑下，实现业务办理信息化；第三阶段系纵向信息系统整合阶段，意指相同的上下级政府部门利用多级网络和中心数据库实现高层政府部门的信息系统和中层、下层政府相应部门的信息系统的整合，建构统一的信息平台；第四阶段，则是电子政务信息系统的水平整合阶段，跨部门的政府信息资源共享和网络政务协同是该阶段的最显著特征（参见图１）。 倘若结合公共行政内／外部界分标准２，那么成熟度模型所展现的电子政务发展４阶段，可以被区分为两大类型：其一，发生在行政部门与私主体间的外部信息关 系，也有学者把它归入宽泛意义上的“纵向信息共享”［１０］；
其二，发生在政府部门相互间（纵向与横向）的内部信息关系。众所周之，近代以来的公法理论和制度历来重视行政机关与外部主体的相互作用，而行政系统内部则被视为内在整体而排除外部干预。由于缺乏外部救济的体制压力，其立法作业也往往较之于外部关系显得落后。出。例如，市民阶层千呼万唤下的政府信息公开立法，在我国已经取得一定进展３，相关司法诉讼也不断涌现；而涉及内部信息关系的信息共享立法，却迟迟未见本质性的推进。再加上内部信息关系涉及行政机构内部的“政治力学”，可能直接导致政府组织架构的重组和业务流程的再造，掩盖在“系统内部”表象下的实际难度也就可想而知。 正因为如此，我国现阶段电子政务的发展，从成熟度模式看，大多处于第二、三阶段（业务信息化和垂直整合阶段）；而从一个更为宽泛的视角看，则正处于从外部信息供给到内部信息整合的攻坚阶段。这一过程能否 顺利衔接，不仅是电子政务能否迈向纵深发展的关键，更是一个有效巩固既得成果、同时修正信息系统建设中大量遗留问题的绝好契机。因此，政府信息资源共享的立法研究，也必须立足于这一特殊阶段中的政务运行需求加以展开。
（二）政务运行需求：业务流程再造和组织结构重组由于电子政务的实质是建构“虚拟政务”（ＶｉｒｔｕａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），以避免因政府实体的结构分层与职能分类所带来的效率低下和资源浪费，因此，与其说政府信息资源共享问题是一个信息技术和信息系统更新问题，倒不如说是政府组织架构重组和业务流程再造问题。从现有模式看，我国政府组织架构采取的是纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构；而政府业务流程，正是奠基于这种二元矩阵结构之上的操作方法。这种组织架构和业务流程的弊端以及对当下我国电子政务推进的阻碍已经非常明显，甚至被直诋为电子政务推进过程中的“最大障碍”。那么，电子政务视角下的政务运行，对于政府组织架构和业务流程又有怎样的要求呢？⒈以事件为周期的业务流程式 流程式，是指政府部门突破职能割据，以服务对象为中心，以事件周期来组织政务流程的各个职能环节。
以企业申报营业执照为例，它需要工商、税务、质检等部门共同行使许可职能。传统政府模式下，营业执照申
请者必须以不同职能定位的政府部门为轴，往返于各个独立的职能部门，最终实现利益诉求。而在电子政府模式下，则追求突破各个独立的职能部门，建立面向事件 本身的流程和支撑流程自动化运行的并联许可信息系统。要达到这个目标的关键是突破现有各个部门的信息孤岛系统，实现这些系统的有效整合。在各个横向的相关职能部门之间按需实现信息共享，并建立有效的信息共享制度，解决部门之间的信息不对称、信息冲突等问题。从这个意义上说，跨部门的横向信息资源共享是实现流程化电子政府的关键（参见图２）。

 ⒉突破层级限制的扁平化组织结构 扁平化，是指上下级政府之间突破层级限制，建立上下统一的业务信息系统和中心数据库，更为专业、连贯和高效地行使职能。例如，我国金税工程、金关工程等纵向一体化信息系统工程建设，都是使电子政府走向扁平化的重要举措。多级网络和中心数据库技术能够支持各个层次的政府职能部门建立统一的信息系统平台。高层组织机构可以在互联网的支持下，利用数据库的共享信息得到基层的组织信息，从而避免以往信息瞒报、信息失真等现象，“拉近”层级组织之间的“距离”，使 电子政府的组织机构呈现扁平化特征。实现这一目标的关键是跨越层级实现信息资源的共享，建立统一的信息资源管理制度。可见，跨层级的纵向信息资源共享是实现扁平化电子政府的关键（参见图２）。

 三、顶层设计视角下的政府信息共享

 综上，我国当前电子政务发展正处在从外部信息供给到内部信息整合的过渡阶段，而实现有效政府信息资源共享，对于政府业务流程再造和组织结构重组，提出了流程化与扁平化的要求。这就决定政府信息资源共享的立法，必须站在突破条块分割和层级林立局限的视角下，将整个大政府视为一个有机整体，从而规划全局性、集成化电子政务信息体系架构的高地。换言之，需要从顶层设计角度考虑政府信息共享立法的基础。

（一）电子政务顶层设计释义

 顶层设计的概念，已经频繁出现在我国电子政务阶段性建设目标的阐述中４。在我国前阶段的电子政务建设中，信息系统主要是以政府部门为主体实施的。政府部门为了提高业务执行效率，建设信息系统实现业务的自动化，提高业务处理的效率。但电子政务在提高单项业务管理效率的同时，却没有与其他政府机构信息系统进行互联互通和信息资源共享，结果形成了大量“烟筒系统”和“孤岛系统”。电子政务是一把双仞剑，信息技术的使用不但可以提高业务效率，而且可以通过信息系统强化部门利益。条块分割、地域分割、部门分割的政府运行体制导致现阶段难以实现跨层级、特别是跨部门的整合。这种特有的现象从根本上与电子政务的理念相冲突，严重违背了网络互动共享的特征。电子政务的管理学本质是利用ＩＴ技术实现政府组织机构的重组和业务流程的再造，它是一场深远的政府变革。 因此，提倡电子政务的顶层设计，正是要突破条、块和机构的限制，将整个大政府视为一个有机的整体，规划全局性的、集成化的电子政务信息体系架构，从而加强整个政府各部分之间的交互能力，使政府转变为一个以服务对象为中心、而不是以政府职能部门为中心的电子政府架构［１２］。由此可见，电子政务在信息技术系统的实现，会引发政府职能及其履行方式的变革，并最终拓展到政府体制改革上去。从这个意义上说，电子政务顶层设计的视野，也需要从信息技术系统扩展到政府体制改革、政府职能转变和政府业务与技术的结合上［１３］。

（二）顶层设计视角下的政府信息共享建设协同型业务的梳理，是指政府应该突破现有多个机构自行其事的模式，以服务为中心，在网络上重组并建立跨职能团队。团队成员之间要实现充分的、按需的信息资源共享，在电子政务平台上协同处理事务。例如城市公共突发事件的应急救援体现政府的社会管理能力，如果条块部门信息封闭，将极大影响应急响应效率。如果相关职能机构组建成团队（如消防部门、医疗部门、公安部门、地震部门等），就能高效率地进行协同联动式管理，这个跨职能团队就是一个业务职能集合，叫做城市应急管理团队。在确定跨机构职能团队的基础上，要进一步梳理出这个业务团队负责的业务流程，例如城市应急管理业务团队之下的职能包括火灾应急流程、地震应急流程、交通事故应急流程等等。跨部门的应急管理业务流程能够共享城市管理中公共突发事件的信息资源，实现高效的应急响应联动。 跨职能业务团队和跨部门业务流程确定之后，就可以明确各个政府部门需要共享什么样的信息资源、何种方式来提供这些共享信息资源。也就是说，完善信息资源共享制度要取决于具体的政府业务运行需求。只要先明确政府业务的形式和运行特征，才能制订科学完善的信息资源共享制度。例如，设计具体的业务流程后，就能科学地确定共享政务资源的采集、存储、传输、交换、共享应用，就能明确怎样具体落实“一数一源，一源多用”、“谁采集、何时采集、谁来维护”等原则。例如，火灾救急流程确定后，消防部门、公安部门和医院就可以确定共享城市电子地图来实现协同应急响应。这３个部门的电子地图信息就要严格制定管理规范：原则上要指定一个部门的数据标准为基准，其他两个部门不能二次采集和开发重复信息；另外，该部门作为共享数据的源头，要承担信息资源一口采集和维护的职责。

四、政府信息共享的立法保障

 政府信息资源共享的推进要在电子政务顶层设计的视角下进行，我国政府信息共享立法保障机制也要符合电子政务顶层设计的特征，进行科学而系统的设计。下文将从政府模式变革、克服信息垄断和政府ＣＩＯ机制３个层面来展开分析。

 （一）政府模式变革的立法保障

 电子政务的深层阶段是实现基于信息资源共享的政 务协同。它将涉及到政府业务流程再造和组织机构重组，而政府业务流程再造和组织结构重组，势必涉及到大量的体制问题。这就需要突破传统的政府二元矩阵结构，实现流程式和扁平化的电子政府模式。电子政务顶层设计下的政府信息资源共享会引发深远的政府变革，在推进过程中必然面临着大量的体制阻力。如果在这个过程中缺少行之有效的立法支撑，则政府信息共享无法顺利实现。 顶层设计理念下的政府模式变革立法保障，必然要 求综合性和集成性的法律平台推进信息资源共享，从这个意义上说，除了人大系统的立法工作，加强熟谙行政 业务又具协调部门职能的一级政府立法是一个重要渠道。从我国现行行政管理体制看，从中央行政机关（国务院）到县级人民政府，均设置所属职能部门；除了少数单线垂直领导的部门外，绝大多数行政机关都受到业务上级和本级政府的双重领导。前文所述的流程式操作和扁平式结构，以及跨业务职能团队和跨部门业务流程，需要超越独立、单一机构而转向更为宏观、综合、总体性的 规划和设计工作。从我国政府信息资源共享的经验看，若干取得预期效果的信息共享建设项目，都有相应一级人民政府的大力扶持推进，尤其是借助相关规范性文件为信息共享建设保驾护航。例如，北京市政府于２００２年８月颁布的《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理条例》（北京市人民政府令第１０６号文公布，自2002年１０月１日起施行。），对于落实企业信用信息资源共享发挥了积极作用；上海市政府通过《上海市社会保障和市民服务信息系统管理办法》（２００１年４月３０日由上海市政府第９３次常务会议通过并发布。），要求各相关部门签订《系统数据共享协议》，对于落实上海社保卡项目中的跨部门信息共享意义重大。从中央人民政府角度看，２００１年国务院批准１２个部委共建“电子口岸”，正是我国首次以国办发文的方式推广的信息资源共享系统。这 些规范性文件的颁布实施，潜在地隐含对政府模式变革的肯定。
当然，除了这些能够调动所属职能部门资源、针对特定信息资源共享项目所进行的一级政府立法（包括制
定各种规范性文件）外，更加期待的是颁布更高位阶的有关政府信息资源共享的单行法（包括由全国人民代表
大会及其常务委员会制定法律和国务院制定行政法规）。例如有学者强调在尚未制定全国性法律的前提下，可以效仿《政府信息公开条例》的做法，由国务院先行颁布 《政府信息资源管理条例》，对信息共享的职责分工，共享信息的范围内容，信息资源采集、登记注册、加工、储 存、交换与公布管理制度，监督制度，信息主管和组织机构设置等作出规定［７］。

（二）克服信息垄断的立法保障

 早在２０世纪８０年代，美国政府就提出了“重塑政府”的电子政务运动，并对全国的电子政务进行顶层设计，确定跨越政府机构的业务功能团队并梳理出跨机构的业务流程，进而制订了各个政府机构具体的信息资源 共享的管理制度；同时，为了执行顶层设计，规范纵向各级政府和横向政府部门之间的信息采集工作，保证电子政务按照顶层设计顺利实施，美国还制定了《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦信息资源管理政策》等法律法规，要求各联邦机构克服信息垄断，重视信息资源共享，提高异构硬件、软件和网络平台的互操作性。顶层设计运动和立法工作的协同配合，使美国电子政务成为全世界电子政务建设的模板。 从我国的电子政务实践来看，长期以来以部门为主体进行电子政务建设，很少考虑纵向层级和横向部门之 间的信息共享和政务协同，导致了信息孤岛和信息壁垒。由于缺乏全国性的电子政务顶层设计，协同型的政府业务没有进行系统的厘清，也就难以确定如何共享信息资源，不能制定合理规范的信息资源管理制度，所以导致政府信息资源共享的立法工作缺乏依据。首先，目前出台的政务信息资源共享有关规定，大多数是规范性和政策性文件，关键领域和关键环节立法欠缺。政务信息资源共享涉及信息采集、存储、加工、交换等关键环节，由于缺乏详细的政务信息资源共享制度，导致所制订的法律法规远不能满足实际电子政务建设的需要。如果系统地实现了电子政务的顶层设计，各个政府机构的信息资源共享制度就能明晰，立法工作就能有科学的依据并能进行深入细致的制订。其次，政务信息资源共享立法缺乏力度，当前阶段针对政府部门开发电子政务平台、形成政府部门利益垄断的现象，要在立法层面彻底杜绝。信息资源是公共资源的重要部分，任何部门和机构都无权对其进行垄断并寻求寻租利益，在涉及国家安全以外的信息资源，除了采集、处理等必要的成本补偿外，要无条件地为顶层设计中业务职能团队的其他政府机构提供共享。立法中应明确政府机构拥有信息资源的“共享权”，政府有共享其他政府机构信息资源的权利，也有为其他政府机构提供信息资源共享的责任；并要在立法中明确规范政务资源共享的方法和程序，严格遵循政府资源共享的制度。

（三）政府ＣＩＯ机制的立法保障

 电子政务是一场“重塑政府”的改革运动，政府信息资源共享是实现这场革命的必经之路。因此，对政府信息资源共享的认知不能停留在信息技术层面或信息管理层面，它是实现政府组织机构重组和业务流程再造的根本。既然政府信息资源共享与政府变革有着强大的关联，所以实质性地推进这项庞大的系统工程，需要一个强力的推进机制来保障。政府首席信息官（Ｃｈｉｅｆ Ｉｎｆｏｒ－ ｍａｔｉｏｎ Ｏｆｆｉｃｅｒ， ＣＩＯ）机制已被美国、加拿大和新加坡等国家证明是推进信息资源共享的最有效体制。 政府信息资源共享制度要依据电子政务的顶层设计来进行。顶层设计是一种自顶向下的规划设计方案。其中，跨职能团队形成的部门集合要共享信息资源，高效率地实现政务协同。为了使政府ＣＩＯ体制具有从上到下的执行能力，确保顶层设计的贯彻实施，政府ＣＩＯ体制要在立法上保证至少３方面的权力特征：①每个层级的政府、各个政府机构都应该设置政府ＣＩＯ；②政府ＣＩＯ应该实施垂直管理体制，其人事管理权和工资奖励不受所在部门的管辖；③政府ＣＩＯ在其所在机构还要具有业务流程的决定权和信息资源的处置权。只有满足这３个方面的特征，顶层设计的执行才能有体制保障，政府信息资源才能实现共享。 我国目前的电子政务建设处于多方投资、多头建设、多方监管的状态，缺乏有效、统一的管理模式。因此，要结合本国的电子政务顶层设计方案，建立适应国情的政府ＣＩＯ机制，并从立法角度保障政府ＣＩＯ的权力职能。

 五、结语

 政府信息共享是电子政务的重要特征，是实现网络政务协同不可缺少的条件。同时，政府信息共享也是实现电子政务变革理念的关键，将导致政府组织机构重组和业务流程再造。要实现政府信息共享机制，需要从顶层设计的角度对信息技术和政府模式加以重塑，并实现政府模式变革、克服信息垄断、推进政府ＣＩＯ机制层面的立法，以此来真正实践政府信息资源共享和电子政务理念。