原标题：财政部副部长：支付电子化或将带动财政信息化
万亿元财政资金如何支付出去
本报记者 夏祖军 通讯员 田红梅
2013年，全国财政支出总量超过14万亿元。这些钱是如何支付出去的？
这不得不提到国库集中支付电子化。在这一支付模式下，国库集中支付相关的财政部门、预算单位、中国人民银行[微博]和代理银行，利用信息网络技术，取消纸质凭证和单据流转，依据电子指令办理财政资金支付及清算等业务，实现财政资金安全、高效运行。
目前，支付电子化已在河北、重庆、辽宁、湖北等13个省级和3个地市级财政部门试行。这一模式虽然上线运行时间不长，但其管理理念之新、技术要求之高、协调难度之大，都是前所未有的，日益受到财政部门、人民银行[微博]、代理银行和预算单位的广泛欢迎和积极参与。
财政部副部长刘昆对支付电子化寄予厚望：“将来，整个财政管理的信息化都要以支付电子化为基础向外拓展，最终形成全链条闭环的财政管理系统。因此，支付电子化肩负着带动财政信息化工作全局的使命。”
一场倒逼而来的变革
作为财政资金支付职能部门，财政部国库司的感受最深。一台专车、两个专人，每天往返于财政部和人民银行之间，是传统支付模式下工作状态的真实写照。
“随着财政国库科学化、规范化、信息化管理的不断推进，原有的资金运行方式已经无法满足国库管理改革深化的需要，效率问题、安全问题一直困扰着财政干部，各级财政部门迫切需要实施支付电子化。”财政部国库司司长翟钢介绍说，国库集中收付制度改革“横向到边、纵向到底”的深入开展，使得财政收支规模加速扩大，财政收支项目日趋细化，财政、预算单位、人民银行、代理银行的工作量成倍增长。根据地方财政支付业务实际情况，省本级每年直接支付业务基本都在数万笔以上，授权支付业务也都达到三四十万笔。在传统资金支付管理方式下，业务人员需逐岗手工签章、逐笔打印凭证，在财政和人民银行、代理银行之间，每日要有专人传递大量的纸质凭证和单据，并需银行工作人员进行纸单和电子数据的重复核对，工作效率低，业务差错率高。
“上述问题的存在，倒逼我们转变财政资金支付管理方式。”翟钢说，实现安全可控的电子化管理，已经成为各级财政国库管理部门的共识和迫切需要。
全国“一盘棋”开展顶层设计
支付电子化是先进技术与现代化管理理念相融合的产物，是一项复杂的系统工程，既涉及现行管理制度的调整和突破，又涉及业务与技术的协同和融合，还涉及财政、人民银行、代理银行及预算单位的衔接和互通。为此，财政部从一开始就确立了全国“一盘棋”的建设思路，开展顶层设计，加强协同创新。
在相关座谈会、培训班等多个场合，翟钢和国库司分管这项工作的副司长赵永旺阐述了支付电子化管理的设计思路。其要点体现在三个方面：
——重点切入，从内到外有限求解。探索之初，重点瞄向国库集中支付业务“无纸化”，直接目标是取消纸质单据，实现电子信息自动传输处理，切实解决国库集中支付管理效能与效率问题。但随着研究的深入，发现纸质凭证与电子信息并存，靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率，客观上割裂了管理链条，表面看是效率问题，实际上是信息安全信任体系问题。要打破原有半手工、半自动的工作方式，必须整合资金流和信息流，实现全链条式管理，构建全新的安全信任体系。同时还需考虑，现行管理模式下，银行垂直统一的系统与财政分散开发的系统之间，管理规范、业务规则、技术标准差异很大，存在严重的信息“孤岛”现象。为此，创造性地提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路，把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用，实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理，通过“微创手术”达到“1+1>2”的效果。
——统筹协调，实现综合效益最大化。支付电子化管理肩负多重目标，需要实现财政、人民银行、代理银行、预算单位等各方综合效益的最大化。为此，从一开始就坚持“帕累托改进”方式，就是在不损害一方利益的前提下实现多方的资源优化。体现在顶层设计上，一是坚持标准统一化。建立国库集中支付业务的统一标准规范，为实现上下级财政之间以及同级财政部门、人民银行、代理银行之间的信息系统自动衔接创造基础条件。二是坚持改造最小化。对业务逻辑进行抽象提炼，开发通用控件，以各方现有系统为基础进行嵌入式优化，最大限度减少改革成本、流程再造成本及系统沉没成本。三是坚持边界明晰化。长期以来，财政、代理银行系统间功能交叉，基础数据重复维护，内部问题外部化，财政业务些许调整，代理银行系统就需大幅跟进。代理银行技术部门苦不堪言，用户满意度也不高。“自助柜面”系统的设计初衷，就是要把财政部门该做的都在支付系统内部完成，让代理银行回归单纯的金融服务职能，同时建立起双方的合理分工和有机联系。
——稳步推进，顶层设计与摸着石头过河并重。为确保电子化管理稳步推进，提出了“两级建设、五级应用”的思路。“两级建设”，是指中央和省级财政负责支付电子化管理的主体建设；“五级应用”，是指中央、省、市、县和乡镇统一应用支付电子化管理手段。各地可因地制宜，选择省级集中部署或地市集中部署，县乡两级原则上不再单独部署，作为终端直接接入。为避免“闭门造车”式的笔上研究和“纸上谈兵”式的静态分析，先期选择河北、重庆两地进行试点，在电子化管理方案得到初步验证后，又在北京、辽宁、湖北等10个省市进行第二批试点。
在去年9月召开的国库集中支付电子化管理全国推广电视电话会议上，刘昆将支付电子化总体思路概括为“一二三四”，即利用一套标准规范、“支撑控件”和“自助柜面”两个软件，打通财政、人民银行、代理银行三个系统，实现财政、人民银行、预算单位、代理银行四方电子化管理。
带动财政信息化工作全局
据了解，支付电子化今年要完成全国省级实施。从试点省市情况看，支付电子化管理的业务范围涵盖集中支付所有业务类型，延伸至所有流程节点。支付电子化管理安全、高效、低成本的优势逐渐显现，取得了较大的经济效益和社会效益。其经验对加快推进财政信息化建设带来诸多启示。
启示之一，找准一个激励相容的目标。支付电子化管理是国库集中支付“困而知之”的自我变革，推进支付电子化的首要问题是处理好机制创新与系统稳定运行的关系。为此，找到了“安全支撑控件”这个抓手。其特点：一是通用，与现行各业务系统剥离，从而最大限度地减小现行信息系统与业务的调整；二是简便，降低各方实施和维护成本；三是前瞻，满足将来改革深化的需要。实践证明，选择从信息系统的“结合部”入手是正确的，它使支付电子化成为一种参与各方均能受益的“帕累托改进”，达到了多方参与、共同治理、激励相容的目标。
启示之二，锻炼一支能打硬仗的队伍。支付电子化管理是财政部门“学而知之”的主动探索。它尝试在财政管理核心领域应用《电子签名法》及相关信息技术，难度超乎想象。从参与主体上看，有财政部门、人民银行、信息安全管理机构、代理银行以及相关软硬件厂商；从工作内容上看，涉及财政国库管理、资金支付与清算、信息系统设计研发等；从工作性质上看，涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，很多参与这项工作的业务人员还是初次涉及信息安全问题；从组织层面上看，分为中央设计研发、省级实施改造、地市以下具体应用。为此，财政部国库司集中资源、合理搭配，有计划、有重点、有步骤地开展工作。各成员单位一线人员敢担当、讲奉献，在较短时间内高质量完成了制定总体规划、细化业务需求、确定标准规范、组织研发攻关、指导地方试点、修改完善方案等一系列工作，打赢了支付电子化管理研发、试点这场硬仗。
启示之三，强化一个标准化的理念。标准化是支付电子化管理“生而知之”的必然要求。要使电子数据能在形态各异、标准不一的各种硬件、软件及网络之间顺畅流转，必须建立一套跨财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的标准化体系，实现“车同轨、书同文”。为此，始终坚持将“标准化”作为整个支付电子化工作的重点，在国家有关部门指导下，以《财政业务基础数据规范》为基础，出台了一系列数据规范和技术标准并辅以安全支撑控件，把相关标准规范延伸到人民银行、商业银行和预算单位，把原来相对分散的信息“孤岛”连成整体，达到了数据共享、资金流与信息流同步运行、跨部门业务链条整合的目的。同时，也实践了一种新的信息系统整合思路。
启示之四，营造一个开放透明的环境。支付电子化管理是政府对市场“立而治之”的管理实践。毋庸讳言，支付电子化管理涉及业务系统改造、安全设备采购、相关软硬件实施等工作，是一项专业性、技术性较强的工作，需要购买社会服务，引导社会资源的参与和投入。为此，采取了一些简单却有效的做法：一是主动公开相关标准规范，消除技术壁垒；二是主动公布相关产品和服务报价，促进企业自律；三是主动公开并细化各类实施工作内容及工作量，帮助试点地方提高谈判和议价能力，降低采购成本。
财政部国库司信息管理处处长刘文卿用“四个通过”概括支付电子化的经验，即通过标准规范，贯通各方业务和信息系统；通过明确各方管理边界与职责，构建完整的业务链条；通过电子化手段，化解传统手工方式下安全与效率的矛盾；通过支撑控件与标准化改造相结合，替代直接推行应用软件。“这看似一种颠覆，实则一种回归，是认真思考分析信息化的作用与定位，抓住信息化过程中各阶段主要矛盾及矛盾的主要特征后，做出的现实选择，也体现了一种科学创新的思路和理念。”
记者近日从财政部国库司获悉，借鉴支付电子化管理经验，今年的非税收缴、政府采购等财政管理运行也将采用这套体系，支付电子化在履行“带动财政信息化工作全局”的使命中迈出了坚实步伐。
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纸质单据流转“终结者”
国库作为收入的“笼子”和支出的“口子”，肩负着财政资金收缴、支付和管理的重任。
根据权威解释，国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构(国库集中支付执行机构或预算单位)审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。
目前的支付模式基本还是“半手工、半自动”，即靠纸质凭证保证安全，靠电子信息提高效率。国库集中支付电子化就是利用现代信息网络技术，实现财政资金收缴和支付业务完全“无纸化”运行，而且把传统相对独立的分散管理整合成一个完善的管理链条，提高财政资金运行效率和安全管理水平。