【摘  要】 由于在国情、公众理解上的不同，“政务公开”这一概念在中美两国之间存在着不同的解读，因此也就导致了两国在实施方式上的差异。因此本文在第一部分通过解析社会上、两国间对“政务公开”这一概念的不同理解，这将有助于我们厘清我们将要讨论的范围，有助于我们理解两国落实政务公开上存在的差异性及其缘由。然后文章简要分析了中美两国政务公开的现状，从而结合第一部分的内容针对中美两国政务公开的特点进行对比和探究，总结其中的优点与不足，进而提出一些合理促进政务公开的对策。
　　1.关于政务公开
　　当我们开始对中美两国就“政务公开”这一话题进行探讨和对比之前，首先我们得先搞清楚什么叫做“政务”，什么是“政务公开”。
　　将“政务”这个词条在网络上进行搜索，可以得到政务的“基本解释”是：[government affairs；government administration] 政府的事务性工作；泛指行政事务。“政”指的是政府，government。但我们也知道政府本身有广义和狭义之分，广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关，狭义的政府仅指行政机关。
　　于是就出现了一个问题，我们在讨论中美两国“政务公开”的时候，也许两国对“政务公开”的“政”字的理解本身就不在同一个维度上。因此在对两国的政务公开情况进行一个分析和对比之前，我们有必要先对“政务公开”的内涵进行一个界定。
　　政务公开作为一种政治现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。在漫长的奴隶社会和封建社会，大部分的国家政务活动都处于封闭、神秘的状态。国家政治活动参与者仅限于作为统治者的少数人，而对于绝大多数的劳动群众而言，他们既没有了解国家政务活动的权利，也没有参与国家政务活动的机会。统治者虽在特定情况下，会让公众了解一定的国家活动情况，但其目的不是依据于公众的知情权，让公众参与和监督国家活动只不过是通过让公众了解一定情况以便实施他们做出的决定，更好地服从于他们的统治。
　　因此，如果说在奴隶社会和封建社会公众能够了解一定的情况，并不是出于公众的主动要求，而是在统治者的动员下的被动参与。现代社会相对于民主权利与民主政治发展意义上的政务公开，在奴隶社会和封建社会是几乎不存在的。马克思曾深刻地揭示出这种政治的神秘性与专制统治之间的密切关系：“国家机构的普遍精神是秘密，是奥秘；保守这种奥秘在官僚界内是靠等级制组织，对于外界则靠那种闭关自守的公共性质，因此，公开国家的精神及国家的意图，对官僚机构而言就等于出卖它的秘密。”就国家政治和管理活动公开的形式而言，在古希腊的直接民主制度下是存在的，但仅限于自由民，而三分之二的非自由民是没有知情权的，更不存在参与和监督的权利。相对于旧中国社会而言，广大的社会公众基本上是没有知情权的。作为统治者，主要是采取秘密的方式对社会实施专断统治，根本就不存在今天意义上的所谓政务公开，特别是依照法律规定，为行使公民知情权而使国家政务活动以制度化、规范化的方式公开于社会公众的制度和程序。因此，封闭的、神秘的政治统治在中国封建社会中表现得尤为明显，作为一种文化因素，这种负面作用对于今天我国的政务公开还存在着影响。
　　政务公开作为一种观念首先起源于资产阶级启蒙思想家，并在资产阶级革命成功后把这一观念转化为政治实践，但西方资本主义国家是在经历了较长的时间后才逐渐使这一制度完善的。直至20 世纪中叶后，西方的主要资本主义国家才相继在法律上使政务公开制度化。从政务公开的观念起源来看，它首先表现在孟德斯鸠、卢梭等资产阶级启蒙思想家的着作中，是他们首先提出了反对秘密政治，要求政务公开的口号。资本主义工业革命的过程中，又使这种文明作为一种权利被提出来。法国在1789年大革命中发布的《人权宣言》第15 条中提出：“社会成员拥有向所有公务员索取行政报告的权利。”在此，要求行政事务报告公开已不仅仅是一项口号或要求，而是被纳入公民正式权利的主要组成部分。受欧洲资本主义启蒙思想家影响，美国早期立宪者也提出和要求公民对国家政治事务的了解和参与。随着资本主义民主的不断发展，政务公开的范围也不断扩大，不仅在资产阶级内部公开，而且也向全社会作相当大范围的公开，如被标榜为资产阶级民主制度典范的美国，在1966年、1977年相继通过了《情报自由法》、《阳光下的政府法》，规定行政机关、各种委员会的决议，除了法律规定需要保密的以外，必须公开。芬兰、瑞典、德国、日本等发达资本主义国家在政务公开方面虽然有各自程度不同的具体规定，但这些国家都把政务公开奉为政治活动的一项重要原则，这对于缓和社会矛盾，稳定资产阶级的统治秩序都具有重要意义。
　　从总的发展过程来看，资产阶级的政务公开过程经历了一个由开始启蒙思想家提出口号、要求这种观念形式，后在革命过程中作为一种成果使之成为一种公民权利要求，再之后在资本主义国家民主发展过程中使之逐渐规范化和法律化的过程。这一过程的发展表明西方国家对于政务公开越来越重视。政务公开在西方资本主义民主发展中的地位也日趋重要。
　　然而，仔细考察西方国家关于政务公开的发展过程就会发现，它们的政务公开是建立在人民主权理论基础之上的，是为了保障公民的基本权利而要求政府在国家管理活动过程中公开自己的行为及结果，以便使人们了解情况并对政府活动实施监督。西方的政务公开既是公民民主权利的体现，同时又是西方资产阶级民主政治的必然要求和结果。由于资产阶级革命的主要成果是建立了议会体制，取得了立法权，因此资本主义国家的议会立法活动过程中本身就是公开的。资产阶级通过公开竞选、议会立法和活动公开等方式保证了代议机构的活动置于人民的参与和监督之下。在这种情况下，西方国家的政务公开主要是指行政部门活动的公开。此外，西方国家之所以把政务公开主要限定于行政机关，还在于行政机关本身的活动具有强制性、秘密性特征，容易对公民权利造成侵害。因此在西方资本主义国家政治发展过程中，出于保护公民权利的需要，特别注意政府活动的政务公开。从美国等西方国家对政务公开的立法来看，也主要是针对政府部门活动应公之于众的立法。
　　那么，我国的政务公开应限定在什么范围呢？ 在目前我国的法律法规中，还没有对何谓政务公开做出明确的具体的规定，因此，人们对于政务公开到底应当包括哪些方面的内容，还存在着很多分歧。
　　以下是社会上具有代表性的关于政务公开的论述，我们不难发现其中的分歧：
　　1、政务公开，即行政制度、行政程序、行政执法、行政职权及其范围向公民公开，公民有权根据自己的需要和利益了解政府的行政信息（除属于国家应保密的事项以外）、行政方面的法律法规和行政决策的过程，并监督政府及工作人员的行政行为，评价政府工作的效果，维护公民的合法权利，提出自己的观点和意见。
　　2、政务公开，即政务应包括政府行政立法活动的公开、行政执法活动的公开、行政司法活动的公开等各方面，是政府活动全方位的公开。
　　3、政务即政府事务，公开即不加隐蔽，使秘密成为公开。政务公开亦是行政情报公开，它指除政务机密外，政府的管理活动、执法办事程序和结果的信息要按相关法律程序全部公布于众。
　　4、所谓狭义上的政务公开，就是指仅限于政府机关范围内，尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务的公开。
　　5、所谓政务公开，一般是指国家（政府）的政治事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。在政党已成为政治生活中的主导因素的当代，公开的“政务”包括“党务”。
　　6、广义的政务包括政治事务和国家管理事务，狭义的政务仅指国家管理事务。已经对政务公开立法的国家都把“政务”限定在狭义的范围内，即行政机关对公共事务的管理。在我国，由于各级党委讨论决定的相当一部分事务不仅局限于党务（政治事务），而且涉及行政事务，因而“政务”应取广义的概念。
　　通过以上有关政务公开的论述，可以看出，目前学术界对政务公开存在着两种不同的理解：一种是从较宽泛的意义上理解政务公开，这种理解实质上是对政务公开的“政”字作了宽泛的解释。“政”被理解成政治活动，或者是政治性的国家管理活动。因此，立法机关、行政机关和政党活动都被纳入到政务公开中来。另一种则是从狭义上理解政务公开，把“政”仅解释为国家的行政管理活动，也就是有的学者所说的“政府活动”，指国家行政管理机关的管理活动，而不包括政党活动、立法机关的活动。[1]
　　由此可见，我们今天要讨论的两个国家中，美国对其本身要推行的“政务公开”的概念已经取得了一个比较清楚的共识，对“政务”二字也已经界定出了一个范围，其政务公开本身的发展过程也有一条清晰的脉络和轨迹可循。同时经过了比较长时间的发展，美国的政务公开已经取得了一个比较高的成就，因此我们的分析会相对“静态”，也会相对简单些。而对于中国来说，情况稍显复杂。首先就是政府，社会民众，学术界都没有凝聚出一个共识，究竟“政务”要涵盖多大的范围；范围不清晰，发展的方向、力度都不好掌握，还是要不断“摸石头过河”。其次，每个关于政务公开范围的主张背后都是有各种政治目的、政治力量作为背景的，这将是一个复杂的博弈场（这一点由社会上早已对三公经费的公开取得共识但是却迟迟没有公开的迹象可见一斑）。第三，关于政务公开的讨论本身就受制于政务公开自身的发展程度。因此对于中国政务公开现状和特点的讨论将会复杂许多。鉴于此，为了避免将太多篇幅用于讨论中国政务公开的范围“应该”是多大，本文仅限于分析政务公开的现状。
　　2  美国的政务公开
　　由上文我们已经知道美国的政务公开已经走过了比较长的一段发展过程，其政务公开主要是指行政部门活动的公开。而有关政务公开的法律制度有着两百年的历史，其主要法律制度有《版权法》、《信息自由法》、《隐私法》、《削减公文法》、《电子信息自由法修正案》等。[2]可以说，美国政务公开的发展史也是相关法律法规发展出台的历史。这些法律对政务公开的发展和维系起了重大作用。我们直接由这些法律法规入手讨论美国的政务公开，是一个比较合理的切入点。
　　美国的政务公开包括两大方面，即政府信息的公开和政府会议的公开。规范前者的法律是《信息自由法》和《隐私法》，规范后者的法律是《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》。
　　2.1 政务信息公开制度
　　政务公开制度是指政府机关在保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，将包括行政立法、行政决策、行政许可、行政裁决等在内的行政行为公诸于众的制度。它体现了“主权在民”的理念，有利于公众对政府的监督、提高行政效率、防止腐败。[3]
　　2.1.1 信息公开的范围
　　根据《信息自由法》，出法律明确规定免于公开的事项外，所有联邦政府机构的记录，包括书面版和电子版，都应该公开。具体来说，政府应该公开的信息大致可分为三大类：根据《信息自由法》，除法律明确规定免于公开的事项外，所有联邦政府机构的记录，包括书面版和电子版，都应该公开。具体来说，政府应该公开的信息大致可分为三大类：首先是具有普遍指导意义的规范性信息。具体包括：（1）该机构的总部及其在各地的工作部门；公民获取情况和决定提出呈文请求的固定地点、申请程序和受理人员；（2）各部门召开会议、决定问题的一般程序和方法；（3）申请的规则、通用的表格、索取表格的地点，对各种资料包括文书、报告等的说明；（4）法律授权采用的具有普遍适用性的实质性规则、一般政策的阐述、或行政机构作出的、具有普遍适用性的解释；（5）对上述各项的修正和废除。这类信息必须刊载在《联邦登记》。
　　其次，不要求在《联邦登记》上公布，但必须以其他方式主动公开的信息。这类信息包括：（1）具有法律效力，但不被普遍适用的文件；（2）对于先例政策的说明和解释；（3）对公民具有影响力的官员手册和指示；（4）合议制行政机构进行政策商议后所达成结果的记录。这类信息可通过政府的档案馆、文稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报科、科研所等加以公布。对这类信息，行政机构必须提供索引，方便公民进行查询和复制。
　　最后一种，即那些不登记，又不主动公开的信息。对这类信息，公民可以提出公开的申请要求相应机构予以公开。这是政务记录公开中运用最多的一种方式。
　　2.1.2 可豁免公开的信息
　　并不是所有的信息都有公开的必要，《信息自由法》出于确保特殊信息隐秘性的需要，明确规定了九项可豁免公开的情况。这九项可豁免公开的政务信息是：
　　（1）根据总统行政命令中规定的准则，明确核准为出于国防或外交利益必须保守的秘密，并且在实际上已正确地按照总统的此项行政命令纳入保密范围的；
　　（2）完全属于行政机构内部的人事规则和惯例的；
　　（3）法律明确准许免予公布的；
　　（4）商业机密以及从第三方获得的、特许的商业或金融保密信息；
　　（5）除了与该机构进行诉讼的机构之外，其他当事人依照法律不能利用的机构之间或机构内部的备忘录或文件；
　　（6）如果透露会构成明显地对属于个人隐私的医疗档案或类似的材料的不正当侵害；
　　（7）为执法而搜集的调查记录，且如果透露会发生以下情况：干扰执法程序；剥夺一个人受公平审判或者公正裁决的权利；构成对个人隐私权的不正当侵犯；在刑事执法机构刑事调查过程中搜集情况的记录，或者在一个机构进行合法的关于国家安全情报的调查中，透露由秘密来源提供的秘密信息；透露调查的技术和程序或者来源；危害执法人员的生命或者身体安全；
　　（8）金融管理部门为控制或监督金融机构的行政机关而准备的检查报告、工作报告或情况报告中的信息；
　　（9）关于油井的，包括地图在内的地理学和地球物理学的信息和资料。
　　值得注意的是，这些豁免公开的信息还受到“可分割性”原则的约束，豁免公开决不意味着对含有豁免事项的信息一律不予公布：凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密性信息，都应毫无保留地予以提供。
　　2.1.3 政府政务公开和公众获取信息的途径
　　上述法定应当公开的信息、各行政机关的总部及在各地的分支机构、公众从该机构获取信息的地点和方式，都要刊登在《联邦登记》上，供人们查阅。公众可以向各行政机关检索和复制行政裁决书、《联邦登记》上未公布的政策说明、机关人员手册和与公共利益有关的守则、政府档案。[4]
　　想要获取政府信息者可以通过电话提出非正式请求，但通常情况下各机构会要求请求者以书面形式提出，绝大多数机构接受传真请求文件。
　　《信息自由法》赋予司法部长负责推进该法在整个联邦行政系统的统一实施，自1981年，这项职责改由司法部下属的信息自由和《隐私法》办公室承担。司法部和其他联邦政府机构都制定了本部门的实施细则。1996年《电子信息自由法》颁布后，许多联邦机构已将《信息自由法》要求的公开信息刊登在其网站上，因此，当请求者向相关机构提出信息请求时，应该先到其网站查证一下。[5]
　　为了推动联邦政府机关更广泛地使用因特网为公众提供信息和服务，2002年美国国会制订了《2002电子政务法》。该法要求政府机构将自己的行政行为最大限度地在因特网上公开。几年来，美国联邦政府各部门的行政许可、公共工程招投标、政府采购等活动都在网上进行，即加大了行政行为的透明度，保证了公民的知情权和监督权，也提高了行政效率，减少了腐败问题的发生。[6]
　　2.1.4 《隐私法》
　　1974年通过的《隐私法》可以说是对《信息自由法》的一个补充。《信息自由法》颁布以后，公民对行政机构长期形成的掩饰政务信息却同时威胁个人隐私的官僚作风日益关注，他们的反馈与回应也促成了《隐私法》的出台，并迫使联邦政府在同年修正了《信息自由法》（David，1979）。
　　《隐私法》适用于所有美国公民以及在美国依法享有永久居留权的外国公民。其中规定，公民有权获取经由大部分联邦行政机构（除国会、隶属于国会的机关和法院、州和地方政府的行政机关以外）控制的涉及到公民姓名或其他标识或根据这些标识（比如相片、指纹、各类证件号码等）记载的相关信息。行政记录中记载的私人信息必须准确、完整并得到及时的更新；个体可以随时对相关信息的准确度实行检验（Harold，1997）。而行政机关在尚未取得公民的书面许可以前，不得公开此类记录。但和《信息自由法》类似，《隐私法》中也规定了12种特殊情况可享受上述豁免，即无需经过本人同意即可对外公开。这12种情况是：
　　（1）为执行公务使用个人记录，但只限于机构内部；
　　（2）遵循《信息自由法》的规定公开个人记录；
　　（3）记录的使用目的与其制作目的相容、没有冲突，这被称为“常规使用”；
　　（4）向人口普查局提供个人记录；
　　（5）以不能识别出特定个人的形式，向其他机构提供个人记录以供统计研究之用；
　　（6）向国家档案局提供具有历史价值或其他特别意义的值得长期保存的个人记录；
　　（7）出于执法要求向其他机构提供个人记录；
　　（8）在紧急情况下，为了某人的健康、安全而使用个人记录；
　　（9）向国会及其委员会提供个人记录；
　　（10）向总审计长及其代表提供执行公务所需的个人记录；
　　（11）根据法院的传令提供个人记录；
　　（12）向消费者资产信用调查机构提供的、作为其他行政机构发放贷款、收取债务参考之用的个人记录。
　　另外，为了防止行政机构隐瞒所持有的私人信息，每一个联邦行政机构都被要求在联邦登记上出版对持有个人信息的行政机构的系统介绍。而在进行介绍时，有九项内容是规定必须予以公开的：
　　（1）个人信息记录系统的名称与地方；
　　（2）个人信息记录系统中包括哪一类人的记录；
　　（3）个人信息记录系统收集了哪一类信息；
　　（4）这些个人信息记录一般用作何用，包括使用目的和使用者类型；
　　（5）行政机构以何种方式保存个人信息记录；
　　（6）个人信息记录系统的负责人；
　　（7）当公民查询个人记录系统中是否包括自己记录时，行政机构的具体答复程序；
　　（8）当公民查询如何获取自己记录，如何质疑该记录时，行政机关作出答复的程序；
　　（9）个人信息记录系统中的范畴分类。
　　2.2 政府会议公开制度
　　2.2.1 《联邦咨询委员会法》
　　《联邦咨询委员会法》制定于1972年并于1973年1月5日正式生效。其立法背景既有体制内的也有体制外的。主要原因源于一些国会议员和公众对当时联邦政府行政部门所属机构急剧膨胀的关注。在1960、1970年代，大约有5000个左右的联邦咨询委员会，而且许多委员会是秘密运行；目前，仍有1000个左右。这些秘密运行的机构的权力和影响力越来越越大，它们与立法、行政、司法、独立的规制机构一道，被称为政府的第五手臂，国会认为亟需对此加以规范。否则，它们就会危害到美国的宪政制度（Steinbrook，2004）。
　　《联邦咨询委员会法》首先对咨询委员会这一行政主体做出了详细的定义。咨询委员会并不是泛指所有的联邦行政机构，而是那些出于为总统或联邦政府部门、官员征集意见和建议的需要，根据联邦法律或政府部门重组计划，由总统或一个至多个联邦机构建立、并处于他们管理之下的任何管理委员会、调查委员会、考察团、协商会议、行政会议、陪审团、有着特殊职能的特别工作组，及附属于他们之下的类似组织。
　　为了实现对众多咨询委员会的监管，在法令的授权下建立了一套具有行政约束力的体系，以监管附属于联邦政府行政机构下的各类咨询委员会的创立和运作，法律提出了11条具体而细致的要求：
　　机构必须建立与法令相一致的规范的管理方针，以实行强有力的行政控制；行政机构必须持有对自身性质、职能，以及席下咨询委员会运作情况的体系记录；行政机构的负责人必须为每个咨询委员会指派管理官员，这些官员有责任对委员会管理方案的执行实施控制和监管；咨询委员会在接触或执行公务时必须进行详细规划并予以记录；上述记录必须每两年更新一次，否则将依据法案的第14条予以废止；各委员会的成员人数将依据各自实行的职能加以合理的平衡；委员会的会议都必须向公众开放，少数情况例外（如总统认为出于国家安全理由而不公开）。会议的公告和议程必须及时刊登在联邦登记上，以适应公众参与的要求；指派的管理委员会的联邦官员必须同意会议的召开和议程，并参加会议；必须保存详细的委员会会议记录，内容包括会议召开的时间和地点，出席会议的人员，并准确描述在会议中所讨论的议题以及最后达成的结论，另外委员会还须总结经验以供未来参考。所有咨询委员会的文件都须接受公民的审查和复制，除非这一委员会不再存在；委员会还需公开记有行政开支的完整记录；如果第#条中所记载的委员会需达成的目标已经实现，或需执行的工作已不符合时代发展，又或在委员会的运行过程中入不敷出，那么这一类咨询委员会将被废除（Dale &Flaak，2004；Harold，1975）。
　　2.1.2 《阳光下的政府法》
　　《阳光下的政府法》建立在联邦咨询委员会法的基础上，是对政府会议公开制度的补充与完善。它于1977年开始正式生效，把会议公开的范围从附属于联邦行政机构的咨询委员会扩展到了所有行政机构。当一个联邦政府机构召开会议时，它是否必须遵从《阳光下的政府法》取决于三个方面的考虑：首先，要看此行政机构是否受着法案的约束，其召开的会议是否属于法案的规定范畴；其次，如果符合要求，如何公开；最后还要考虑到会议的内容有没有涉及到可豁免公开的信息。
　　（1）适用的主体和会议形式
　　美国的联邦行政系统中有50多个具有制定和执行行政规章、政策的机构，他们被统称为局或委员会。这些行政机构通常由国会立法设立，并由5至11个由总统任命的个人组成行政首脑机关。这些机关在制定行政规章和商讨政策决定时通常不是用首长制而是采用合议制，即以首脑机关的全体成员投票表决，并以少数服从多数通过决议。《阳光下的政府法》就是要求法律赋予这些行政机构义务，一律公开会议的决策过程，不允许私下磋商达成某种妥协或决议。
　　（2）如何公开
　　根据法令规定，合议制行政机构举行的每次会议（除去符合豁免会议公开的#&种情况）都必须对外开放，听任公民的审查，而公民也依法取得了出席、旁听和观看等审查的权利。机构应当提供会议的相关信息，比如时间、地点、主体、负责人的姓名、联系方式以及会议变更信息等等。
　　（3）豁免公开条款
　　与《信息自由法》一样，《阳光下的政府法》在公开的原则下，也规定有豁免公开条款，只是适用的范围不完全相同而已。共有3条豁免条款在《信息自由法》中没有提及，分别是：
　　A、如果会议涉及到某人的刑事犯罪案件或者对该人的正式指控，可豁免公开；
　　B、会议讨论的信息如果过早披露，会在货币、证券、商品方面引发投机活动或严重危及金融市场的稳定，从而对货币、证券、商品或金融管理机构造成冲击，并严重妨碍其它机构执行计划公务的情况；
　　C、如果会议信息涉及机构发出传票、参加民事诉讼、参加国际法庭上的诉讼、参加仲裁，或者提出、决定、执行一项正式程序的裁决，可豁免公开。
　　即使享有豁免的特权，这些不予以公开的会议也并不是处于完全的遮蔽状态。法令规定即使会议内部举行，在结束后也必须整理出会议情况的详细抄本、电子记录，并充分叙述会议中讨论的全部事项、准确概述会议所做出的决定、阐明所作决定的依据、指明各项议案所参照的全部文件等。法令在规定行政机构必须做不公开会议的记录同时，还规定行政机构必须对公众迅速公开会议中讨论的豁免公开事项以外的信息。因为行政机构根据豁免条款举行不公开的会议时，所讨论的不一定都是保密事项，因此在去除会议记录中的保密成分外，其余的仍应对外公布；其次，某些敏感话题，经过时间的推移，可能会丧失其敏感性，这时，会议的全部记录就应当对公众开放"。[7]
　　3.中国的政务公开
　　3.1 政务公开的分类
　　根据政务公开的范围和对象不同， 可将中央政府政务公开分为三类：
　　3.1.1中央政府机关内部的公开
　　指中央政府各机构有关人事任免、行政事务、政策信息等对各自内部工作人员的公开以及对其他中央政府机构的公开。目前，尤其要注重在政务公开中，逐步实现各机构内部，部门之间信息资源共享，着力解决国务院所属部门内各个司局向地方政府重复索取信息的问题，解决国务院各个部门分别向地方政府一个部门重复索取信息的问题。中央政府各机构应充分利用统一的信息平台，发挥中央政府内网功能，实现政府信息共享、提高行政效率、节约行政成本。
　　3.1.2 中央政府对地方政府的公开
　　这方面的公开是双向的，一方面中央政府有义务对各地方政府公开中央政府的各项政策、规定，以便地方政府了解大政方针、指导性政策；另一方面，地方政府也必须及时向中央政府公开（上报） 本地的相关情况，以便中央政府随时了解情况、指导工作。
　　目前，应把中央政府履行行政许可的事项及时全面地向地方政府公开，作为部门系统内部政务公开的重点，增加“透明度”，减少“黑箱操作”，使地方政府工作人员少到北京“跑部”，提高办事效率。
　　3.1.3 中央政府对社会的公开
　　这方面的研究，是当前的薄弱环节。中央政府是全国最高行政机关，其政务公开情况为广大人民群众和世界舆论瞩目。面向社会的政务公开应该是中央政府政务公开的主要取向，这方面的研究比较薄弱，本课题拟以中央政府向社会的政务公开作为研究重点。
　　3.2 政务公开的基本内容
　　确定政务公开的内容，是推行政务公开的前提和基础，也是建立政务公开制度的关键所在。政务公开的内容应真实可信、合理合法、有现实性和针对性，是社会公众关注和希望得知的政务信息。应明确规定哪些内容能够公开，哪些内容不能公开。
　　3.2.1 中央政府政务公开的内容范围
　　国务院各部门政务公开的常规内容包括：机构名称、业务职能范围、阶段性主要工作内容和目标、办公地点、负责人姓名及联系办法、办事程序、适用法规、办事结果、经济和帐目、办事人员、数字及数字分析说明、监督和责任追究制度等。除了这些项目外，国务院各部门还应根据各自职能的不同，有不同的公开项目。各部门应结合实际，把公众普遍关心、涉及公众切身利益的问题作为政务公开的重点，围绕基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项，决定政务公开的内容，并随着政务公开工作的深人，以及行政管理工作的推进，不断调整和拓展政务公开的内容和范围。
　　3.2.2 免除公开的范围
　　借鉴国外政务公开的经验，结合实际，我国政务公开的免除事项一般包括：
　　（1）涉及国防、外交秘密的情报。国家的秘密军事措施和外交措施是国家秘密，受保密法保护，各国多采用“严格排除主义”。主要体现在中央军委、国家安全部、外交部等的职能中。
　　（2）公开可能会危害公共安全、金融秩序的情报。国家掌握的某些敏感信息，公开会引起社会的动荡与混乱，因而不宜公开。主要体现在公安部、安全部、中国人民银行等的非公开内容中。
　　（3）关于个人隐私、企业商业秘密信息。行政机关应当对公民的人事、医疗及犯罪记录等档案保密。但个人档案应对其本人公开。行政机关不宜公开企业经营中属于商业秘密的内容。以上事项如行政机关认为有公益上的需要时，可决定公开。
　　（4）公开可能会妨碍犯罪侦查、起诉的信息。例如，公开后会妨碍犯罪调查、妨碍公正审判、会危害他人的生命和财产安全等信息。
　　（5）行政机关未作出正式决定前的讨论、审议等方面的信息。只有行政文件的定稿才属公开的情报，处于草拟过程中的草稿、讨论稿、征求意见稿以及其他作出决定前用于交换意见的材料一般不公开。
　　（6）行政机关在调查、检查、取缔违法活动中的信息。
　　（7）其他法律规定不能公开的信息。
　　上述免除公开的范围并不是固定不变的，随着时间的变化，既会增加免除公开的内容，也会根据情况变化将原来免除公开的内容转化为可以公开的内容。
　　3.3 政务公开的形式
　　3.3.1 传统的政务公开形式
　　中央政府政务公开常用并已取得一定成效的形式有：
　　（1）通过广播、电视、报刊等新闻媒体公开政务。这种途径的主要特点是公开范围广，公开速度快，公开时效性强。尤其是中央电视台的一些节目，如“新闻联播”、“焦点访谈”、“央视论坛”等，都能让人们获得很多中央政府的信息。
　　（2）通过书籍等出版物公开。如通过政报、综合年鉴、专项年鉴等出版物，定期公开政务活动情况，这种途径的主要特点是公开内容广泛，信息量大，比较正规，但同时也存在公开实际范围不大，时效性较差等缺点。因此，应尽量扩大这些出版物的传播范围，不能仅仅局限在地方政府或少数机关内。
　　（3）通过文件、通报、简报等途径公开。这种途径的主要特点是内容集中专一，针对性强，公开范围可根据实际需要来掌握，但也存在公开范围不大，有时还存在时效性不够强的问题。应将通过后的行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件予以刊发，免费供给需要的公民、法人和其他组织。
　　（4）通过会议等途径来公开。如通过政府新闻发布会定期发布政务信息，并积极探索通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请公民旁听政府有关会议等形式，对行政决策的过程和结果予以公开。如重要项目规划、重点工程开设、重大节庆活动方案以及涉及公民切身利益的重要事项决定之前，通过召开听证会的形式，给予公民参与并发表意见的机会，广泛听取公民以及专家、学者的意见。逐步将听证制度推广应用到行政立法和行政决策等领域。
　　3.3.2 运用电子政务的政务公开形式
　　鉴于中央政府政务公开具有全局性、全面性等特点，课题组认为，地方政府采用的行政审批大厅、行政服务中心、政务公开栏等形式实现的政务公开并不适合中央政府。中央政府各部门在继续完善现有的几种政务公开形式的基础上，应重点加强电子政务的建设，包括中央政府门户网站和各部门电子政务建设。
　　目前，我国中央政府各部门网站的建设还存在很多不足。以28个部委为统计对象，其中有26个部委建立了门户网站，在26个部委的网站上，政务公开的项目和提供的服务质量、管理水平参差不齐，很不平衡，普遍缺少具体办事人员的联系方式和责任追究制度的及时公布等内容。[8]
　　4.对比和特点
　　以上我们已经分析了中美两国政务公开的现况。我们可以由此的信息得出以下几点：
　　4.1 政务公开背后的理念
　　人民的知情权和政务的公开性与民主政治内在的必然联系毋庸置疑。一个社会越发展，越开放，越走向民主政治，一个国家的民众知情权和政务公开就须相应跟进。我国正经历着前所未有的发展与变革，科学执政，民主执政是我们既定的发展要求。而且，全球化与日益参与世界政治经济体系的发展对我国原有的政治思维方式和行为方式也带来空前的挑战。在这种大的背景下，扩大公民知情权和加强政务公开具有内在的逻辑必然性。现在，全球将近60个国家都制定了《信息自由法》和会议公开的法律（Robert J。Freeman，2005）。中国作为一个在世界上影响力越来越大的大国，应审时度势，从推动民主政治发展的高度，及早对这一战略问题进行系统的研究，制定相应的对策。
　　其次，保障人民的知情权和实现政务公开所依据的一条基本原则是，政府的政务信息应归公民所有，而这一条原则本身则是人民主权原则的逻辑延伸。现代民主国家的一条基本原则是国家的一切权力属于人民，政府只是作为人民的代表行使其职权，因而，人民自然有权利使用作为政府运作的产品之一的信息。美国宪法第一条修正案、《信息自由法》、联邦咨询委员会法则从法律上贯彻和保障上述原则。不仅如此，现行美国版权法也规定，版权法不适用于联邦政府所生产的绝大部分作品，这些产品自动转化为一种公共产品（Halstuk，1999）。我国宪法也规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。可以说，人民主权原则也是我国宪法的一条最基本原则。然而，基本原则需要进一步细化和法制化。从原则上讲，伴随政府运作所产生的信息理应属于人民，对此在理论上应无疑义。但是，在我国，要把它变成政务公开的一条基本原则可以说是一种全新的理念。在现实生活中，我国政务信息的政府所有和部门所有思想根深蒂固，对政务公开形成的阻力不可小视。
　　从美国为政务公开专门制定的法律里面，我们也可以看出其基本精神和原则：
　　（1）普遍原则。政府公开信息是普遍原则，而不公开是例外。也就是说只要法律没有明确禁止不能公开的政务信息，就一律必须公开。对不公开的信息，行政机关首长必须说明理由。
　　（2）平等原则。人人都有获取政府信息的平等权利。
　　（3）救济原则。个人的知情权如果遭到不正当拒绝，他有权向法院起诉，寻求司法救济。
　　所以，从这个意义上来说，我们目前的政务公开还只是一种办事型公开，公开什么，怎样公开，何时公开，完全由政府机关决定，公众只是政府办事制度改革的被动收益者。
　　4.2 政务公开的法制化问题
　　法制化是我国在推行政务公开过程中遇到的一个比较突出的问题，同时也是跟美国政务公开区分比较明显的一个问题。目前， 我们还没有一部统一的立法来规范政务公开，这使得政务公开的推行缺少法律法规依据。从国际上看，政务公开的法制化是一个根本性的问题，这个问题若不能尽早解决，将会成为影响我国政务公开向深层次推进的主要阻滞因素。
　　在政务公开的推进过程中，全国大部分地区根据自己的特点和需要制定了一些地方性法规，对于政务公开的内容、形式和方法等作出了适用于本地的具体规定。中央政府的许多部委如劳动、银行、证券、科技、统计、外贸、土地等部门，也都制定了适应于本行业的政务公开的有关规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开分配、公开配额、公开办事制度与结果等政务公开制度。各地方、各部门的这些制度和规定为政务公开制度的推行提供了制度保障。但是，由于政务公开处于起步阶段，各地方、各部门所制定的这些规章制度呈现出极不统一的状态，还停留在一种地方性规定或部门性规定的层次上。从制度化角度看，处于初始阶段的我国政务公开的基本特点是：
　　（1）政务公开缺少一部统一的法律，有关政务公开的法律法规只能散见于一些其他相关的法律法规中，如《档案法》、《保密法》等；
　　（2）制定政务公开的地方性规定的主体极不统一，各级地方政府、各不同层级的部门等都可以作出与自身事务有关的政务公开的有关规定；
　　（3）党政不分，从中央到地方，有关政务公开的规定往往是以党政合一的名义发布的。这些特点也充分显示了我国政务公开的初级阶段这样一种水平。
　　上述情况说明，时至今日，对于实行政务公开的各地方、各部门来说，政务公开还没有真正纳入法制化轨道，政务公开还只是“软任务”，还处于政府“凭自己的良心去做”的状态，公开不公开无所谓，公开不公开完全视政府好恶来决定。没有一部统一的规范有关政务公开的法律，就无法将政务公开纳入法制化的轨道，各地方和各部门在公开什么、如何公开、何时公开等问题上，都取决于自己的决定，普通民众在政务公开问题上始终处于一种被动的地位，不能行使宪法和法律赋予自己的权利。法制化的缺失，使得我们的政务公开存在着较大的随意性和不确定性。从发展的观点来看，这种非制度化的政务公开将因缺乏法制的有力保障而处于一种不稳定的状态，政务公开的政策连续性也不能得到保障，这种状态下的政务公开是难以体现政治民主的。
　　与美国等国家的有关政务公开的法律制度规定相比，我国的政务公开制度在这方面还存在着巨大的差距。没有法律的保障，政务公开是难以持续、有序地推行下去的。从依法治国和依法行政的角度看，处于初始阶段的我国政务公开必须尽快拥有自己的有关法律规定，有关人士应当为我国政务公开的法制化而作出应有的努力。我国在政务公开的立法问题上应当遵循统一性的标准。所谓统一性标准， 是与分散性标准相对而言的。统一性标准的优点是有利于法制统一和民众掌握相关规定，其缺陷是不能照顾每个具体部门、领域或地方机关的不同特点。分散性标准的优点是可以较为充分地体现不同地方或部门的具体特点。具有较强的针对性，容易解决具体问题，其缺陷是各地方或部门之间在职能、工作性质等问题上存在较大的差异，不利于法制的统一和民众知情权的保护。因此，笔者主张我国政务公开的立法应该是遵循统一性标准，制定一部全国性的统一的政务公开的法律。在此基础上，各地方、各部门在不违背全国性政务公开法律的前提下，可以根据分散性标准，制定适用于本地方和本部门的性质与特点的地方性或部门性法规。
　　政务公开是世界政治潮流所趋，也是我国发展民主政治的重要举措。因此，如何做好政务公开工作，对于我国的民主政治建设具有十分重要的意义。我们要敢于面对以上三个方面的问题，并寻找解决这些问题的有效途径，这是我们深入推行政务公开所面临的艰巨任务。解决以上问题并非一朝一日之功，需要我们长期的坚持不懈的努力。尤其是在政务公开的法制化问题和基本理念的转变问题上，我们更是任重道远。在政务公开的法制化问题上，虽然我国已经提出了依法治国的基本方略，虽然我们的法制建设已经取得了长足的进步，但是在政务公开这个问题上，有关制度安排与制度创新的任务还很艰巨。我们还没有一部完备的法规，我们的政务公开所能依据的法律法规还较为零乱，甚至存在着某些冲突。我们应该借鉴国外的一些有益的制度或做法，抓紧制定有关政务公开的法律法规，尽快实现我国政务公开的法制化。在基本理念的转变问题上，我们所面临的困难还很大，有时思想观念的转变比起具体的制度安排与制度创新来要曲折得多，要想实现政务公开从政府权力型到民众权利型的转变，我们还要付出很大的努力。要让民众真正明白政府组成的基础在于民众的同意与授权，民主政治的实质在于民众对政府的限制与监督，在具备了这样的基本理念的基础上，民众对政治以及政府机关的认识就会有一个彻底的转变：政府机关不能凌驾与民众之上，政府机关及人员的利益获得不能以违背民众的基本权利和利益为代价，民众对政府机关的监督是必然的和必要的，政务公开是民众应当享有的一项基本权利。这种从理念和意识上的彻底转变对于政务公开，进而对于中国的民主政治发展的意义是十分重大的。
　    参考文献：
　　[1]（《关于我国政务公开的内涵界定》姬国海）
　　[2]（《美国政务信息公开制度的启示》刘汇）
　　[3]（《美国的政务公开制度》李文利 朱向东）
　　[4]（《美国的政务公开制度》李文利 朱向东）
　　[5]（《美国联邦政府政务公开制度的实践及启示》万鹏飞 饶诗韵）
　　[6]（《美国的政务公开制度》李文利 朱向东）
　　[7]（《美国联邦政府政务公开制度的实践及启示》万鹏飞 饶诗韵）
　　[8]（《中央政府政务公开研究报告》中国行政管理学会政务公开课题组）