一、我国电子政务建设的背景综述

　　2 0 0 2 年5 月，联合国经济和社会理事会发布了题为《电子政府发展评价的基准：一个全球视角》的报告。该报告显示，2001 年在联合国190 个国家和地区中，已经开展电子政务的国家和地区为169 个，占绝大多数，可见发展电子政务已经成为全球性趋势。随着全球计算机技术、通信技术以及互联网技术的飞速发展，我国的社会信息化进程也正在逐渐加快。在此过程中，政务信息化（电子政务）已经成为信息化社会的基础和基石。

　　政府网站作为电子政务的最直接表现，是在信息技术和新公共管理的背景下，政府提供公共服务的最主要窗口。它既是服务终端，也是公民与政府互动交流的平台载体。尽管电子政务不仅仅是政府网站，但电子政务在很大程度上是通过政府网站这个平台来为公众和企业提供服务的，政府内部电子政务实施的好坏最终是以网站运行外部效果的好坏来进行评估的。推进政府门户网站与各部门公共网站的建设，能否有效形成一个网站群体系，将直接影响国家电子政务的运行质量和政府服务的效能。

　　由于政府公共网站的服务能力，直接关系到政府的服务形象，关系到百姓的切身利益，所以党和国家的各级领导均对新时期的政府网站建设提出了新要求。

　　2007 年1 月，胡锦涛主席在中共中央政治局就“世界网络技术发展和中国网络文化建设与管理问题”集体学习时指出：要制定政策、创造条件，加强政府网站建设，扶持拥有优秀网络文化内容的网站，积极开发具有自主知识产权的网络文化产品，加强和改善与人民群众生产生活密切相关的信息和服务。

　　在2007 年的第十届全国人民代表大会第五次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中，也特别强调了要大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力，努力建设服务型政府；并指出，要集中力量抓好的三项工作之一，就是提高工作效率，加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反映强烈的问题。

　　“不能够因为搞信息化使老百姓感觉更麻烦了”。随着我国各级政府网站建设力度的不断加大，以便民、利民为主导，如何合理有效地运用先进信息技术，提高政府的行政效能和行政管理水平，从而更科学、更有效地为社会、经济、企业和公众服务，已经成为近年来政府和科技界一直关注和持续研究的课题。

　　二、利用人工智能技术在政府网站建设客服机器人的构想

　　由于政府网站服务对象的广泛性、管理要素的多样性以及信息资源的复杂性的增强，在政府网站公共服务中依靠传统检索方式已经不能满足民众、企业对信息准确、全面、快捷获取的要求，因此必须创新手段，寻找新服务载体。

　　作为一种应对策略，如果在政府的公共服务网站上实施一套智能化服务系统，充分利用信息技术创新电子政务模式，将有效地提高政府的行政效能、加强政府网站与用户之间的良性互动，将“用户自助式浏览”转变为“网站智能化服务”，由被动转为主动，从而大大提高和增加用户满意度，取得事半功倍的效果。

　　人工智能技术是基于自然语言的理解，它能够根据用户的指令完成相应事件的操作。由于人工智能技术不受自然人的各种客观及主观情况影响，能够即时响应，网络延时近乎为零，因此用户可以使用自然语言代替关键词来获得有效的信息，并及时得到反馈。此外，人工智能系统具有自动学习和模拟最终用户的能力，可大量简化最终用户的操作。人工智能为用户提供了一个很好的网络工具，它能将用户从繁琐的搜索和海量的信息中迅速解放出来，因此，它对于提升中国电子政务建设水平具有非常显著的优势。

　　⒈快速整合信息资源，提供一站式服务

　　人工智能技术由于采用的是拟人化、非线性交互模式，它能够让用户从知识链的任意一个中间环节切入，因此, 它对知识的结构化要求不高，这样也就摆脱了传统网站通过多级菜单整合信息的不足。对于政府门户网站，或者拥有众多职能科室的各委办局而言，人工智能技术的智能化服务系统的加入，可以快速整合各级政府机关的政务公开信息。由于没有多级菜单、数据类目的限制，所以可以使信息整合的成本大大降低，信息整合速度将有显著提高。当有新的内容或服务添加时，也不用改变原有的网站架构，可直接使用人工智能引擎作为“向导”，将用户引导到某个特定服务中。

　　通过中文分词系统、命名实体识别系统、语义分析系统、文本分类系统、文本总结系统的综合处理，人工智能引擎还可以将相关信息进行有机整合，将多个同类或关联信息串联起来。当用户提出某类问题时，除了即时回复用户原有提问以外，智能引擎还可以及时、准确地提示周边信息，方便用户参考，简化用户操作。

　　加入人工智能技术的政府门户网站，可通过网页内嵌的3 D 虚拟人物与用户进行交互。当用户有任何疑问时，不论是连续性的问题还是跳跃性的非线性问题，都可以直接询问这位虚拟人物，即时获得答复。这样也就实现了“信息出口的统一”，避免用户在复杂的菜单、链接中迷路，让用户真正享受到专业领域内的“一站式”、“一体化”电子政务服务。

　　⒉有效降低用户使用门槛，提高网站交互性和友好性

　　首先，人工智能技术的一个显著特点就是“无指令化”。人工智能系统可以准确判断用户输入的目的和需求，因此，也就降低了系统操作对用户专业性的要求。不论用户需要什么，只需要输入他的意图，人工智能引擎即能找出最适合的服务提供给用户。自然语言的交互，不但大大降低了用户对菜单、指令的记忆负担，而且该方式符合普通市民的日常使用习惯，能够在最短的时间里让所有的上网用户都轻松掌握。

　　其次，人工智能技术的“拟人化服务”，完全颠覆了传统的网页交互形式，将用户的“被动浏览”变为网站“主动的智能化引导”。当用户第一次打开政府网站首页时，即会看到一个虚拟的客服代表主动向用户问好，提醒用户可以向其提出政府工作方面的咨询要求。当用户输入的需求不明确时，人工智能引擎会主动与用户进行交互，询问相关信息，将数据参数补充完整后，再向用户提供更为准确、详细的信息。利用前面提到的信息串联技术，人工智能引擎还能在处理用户某个问题的同时，主动提示周边信息，供用户参考。比如用户提出“我想开个餐馆，需要办理哪些手续时”，人工智能引擎通过语义分析，可以将工商、税务、卫生、环卫等方面的信息以列表方式提供给用户。这样极大地简化了用户的操作，能够让用户在第一时间获取到更加全面、详细的服务信息，让用户少走弯路。此外，当某个服务环节完毕后，人工智能引擎还可以主动询问用户对政府服务流程、工作内容的意见和建议。通过后台的数据分析引擎，政府工作人员可以清楚地了解到目前市民最关心的问题是什么、对政府工作的建议有哪些，从而有的放矢地改进政府工作，解决当前最普遍的问题。

　　⒊虚拟客服全天候值守，增强网站服务能力

　　通过人工智能技术，政府网站可以快速搭建虚拟客服系统，通过3 D 化的虚拟客服代表，将人工智能引擎的“主动引导功能”变成实际应用。虚拟客服系统除了上述提到的“统一信息出口”、“无指令化操作”、“拟人化主动服务”以外，还具有以下的优势：

　　①能够7 × 2 4 小时在线值守，不受工作时间、话路数量的限制。

　　②虚拟客服系统的回复内容将严格依照知识库规范执行，不会受到人工熟练度、情绪波动等方面的影响。

　　③虚拟客服系统的回复质量取决于知识库的容量，而目前各级政府的政府公开信息已经拥有了对应的知识库，因此通过简单的转换，虚拟客服系统即可快速上线使用，比人工客服的培训成本更低，更适合大规模应用。

　　当然，虚拟客服系统也有其不足的方面。比如，针对用户提出的个性化问题或者新问题，人工智能引擎就很难给出最适合的答案。在这个时候，就需要人工客服予以辅助。当客服人员处理完这类问题后，可以及时添加到客服数据库中，一旦有第二个用户问到类似问题时，虚拟客服系统即可直接回复。这样也就大大减少了重复问题、简单问题对客服资源的占用，可以让工作人员腾出精力处理更加复杂的问题，客观上提高了客服工作效率和工作质量。与传统的客服在线服务模式相比，加入了虚拟客服系统的政府网站将形成更为高效、强大的在线服务模式（参见图1 ）。

 

　　三、智能客服机器人建设应用实例分析

　　基于用人工智能技术在政府网站建设客服机器人的构想，上海市科技信息中心在“上海科技”网站上实例建设了一个智能客服机器人——“海德先生”，现对其整个项目实际建设过程和应用情况作详细分析。

　　⒈项目背景

　　“上海科技”网站（http://www.stcsm.gov.cn）是上海市科学技术委员会（以下简称上海市科委）的官方门户网站。作为主管上海全市科技工作的关键职能部门，上海市科委的工作与当地科技发展息息相关；“上海科技”网站作为上海市的科技官方网上窗口，在提高公共服务能力、帮助市民及时了解上海市政府在科技领域的最新资讯及相关政策、提高办事效率等方面做出了突出贡献。随着网站浏览量的不断增加，问询电话此起彼伏，令客服人员应接不暇，响应延迟的现象在所难免。其中，关于同一问题的重复回答极大地消耗了有限的人工客服资源。此外，单纯依靠人工服务无法保证7 × 2 4 小时在线，随着业务交流的日益频繁，上海市科委对于客服要求的标准进一步提高，工作日以外遗留的“盲区”亟待填补。“上海科技”网站急需解决以下问题：

　　第一，进一步提高答复质量：将复杂且内容繁多的科技信息、政策法规及时准确传达给众多市民和企业，需要进一步提高答复的准确度和速度；

　　第二，进一步提高答复效率：随着网站的不断发展，有限的工作人员和有限的电话线路已无法满足市民的需求，迫切需要一个提高客服效率的解决方法。

　　⒉项目命名

　　在“上海科技”网站上实施的智能客服机器人的名字叫“海德先生”，“海德”是H E A D 的谐音。上海中长期科技发展战略的重点，按4 个方面被归结为“引领工程”（HEAD），“HEAD”是四个关键词的英语首写字母，分别是健康（Healthy）上海、生态（Ecological）上海、精确（Accurate）上海、数字（Digital）上海。“引领工程”(HEAD)作为上海中长期技术创新的主要任务，围绕1 1 个应用方向，研发33 个战略产品或功能，攻克相关的6 0 项关键技术。以此命名智能客服机器人，体现了上海市科委在科技创新方面的态度。

　　⒊项目总体构架

　　“海德先生”智能客服机器人核心由智能客服引擎、后台管理系统和机器人交互端3 部分构成（参见图２）。

　　⒋客服机器人智能引擎

 

　　客服机器人智能引擎架构如图３所示。

　　⒌模块详解

　　①智能分词引擎：中文分词是所有中文自然语言处理技术的核心，开发智能分词引擎时进行了大量的研究，参考了许多关于中文分词的经典研究成果，收集整理了容量为上百万词条的中文单词库，最终决定将后向前向匹配（Backward/Forward Matching）方法、期望最大化算法(Expectation Maximization)和隐式马尔可夫模型(Hidden MarkovModel)等基于字符串匹配和统计学的经典算法结合起来，开发出了一套高精度的智能分词软件。

　　②语义分析引擎：在长期的自然语言处理开发的过程中，收集整理了近1 0 万条常见问题，以及1 万多组同义词，在使用机器自动分析和统计后，归纳出了2 万条常见和非常见疑问句模板，并开发了一套专门进行疑问句分析分类和处理同义词词典的软件。

　　③问题分类引擎：目前已有3 套问题分类系统，分别是贝叶斯分类器（Naive Bayesian Classifier）、支持向量机分类器（Support Vector Machine Classifier）和最大熵分类器（Maximum Entropy Classifier）。这3 种分类方法都是国际上使用最广泛的经典分类算法，“上海科技”网站在客服机器人智能引擎里使用的是最大熵分类器，该分类器具有分类速度快（微秒级）、分类准确度高（9 5 ％以上）等突出特点。

　　④全文检索引擎：为了使检索更精确，“上海科技”网站将语义分析引擎整合到全文检索引擎中，通过分析用户问题的语义、提问对象以及问题和答案之间的联系，将最符合用户需求的答案返回给用户。

　　⑤答案处理引擎：答案处理引擎包括基于语义分析的答案过滤模块和智能化答案组织模块两个部分，使用预先内置的小规模问答库和客服对话基本用语，将答案内容组织成更加人性化的回答，极大改善了用户体验，使客服机器人更容易被用户接受。

　　鉴于客服行业的特殊性，对“上海科技”网站内容做了详细的分析和研究，并对专业词汇做处理，同时把有关科技的常见问题(FAQ)导入系统，为机器人提供初步知识，然后进行前期效果测试。通过不断调整，使客服机器人引擎对专业知识的学习更简单，吸收更彻底，理解更深刻，定位更精确；同时为了使各种不同类型的知识不会彼此干扰，将智能引擎设计成能够对4 种不同的知识（专业客服知识、客户基本属性、特定领域语言学知识和日常对话）进行单独处理。客户可以根据需要向智能引擎添加必要的知识。

　　⒍客服机器人管理平台

　　客服机器人管理平台是工作人员控制和管理客服机器人的操作平台。管理人员可以通过基于W E B 的管理后台方便地管理客服系统的内容，调整客服系统的表现形式等操作。其具体功能包括：

　　⑴客服F A Q 的增加、删除和修改。

　　⑵客服FAQ 的批量导入，可从Excel、Access、文本文件等多种形式的文件导入，并且可以选择是覆盖还是追加。

　　⑶ F A Q 的处理策略，当数据库中没有与用户的提问相关的问题时，使用何种策略应对，可选择缺省回答、Email 给人工客服、转接人工客服(MSN 机器人支持)等多种方式。

　　⑷增加和修改机器人的欢迎语两条以上者，则会随机选择。

　　⑸增加和修改机器人的缺省回答两条以上者，则会随机选择。

　　⑹修改人工客服的信息，如E-mail 地址。

　　⑺日志分析功能，可以查看系统的详细使用情况，具体功能如下：

　　①问题内容，回答内容，IP 地址，提问时间，响应时间；

　　②针对某IP 察看该IP 提问列表以及回答内容；

　　③通过日志分析，系统管理员能标记错误回答，使机器人再次遇到相同问题时可以规避错误答案；

　　④提供问题被提问次数的排名；

　　⑤提供筛选功能，能筛选出正确回答、错误回答、供选择的回答、无法回答，同时提供提问时间筛选、IP 地址筛选、问题内容筛选。

　　⑻分析机器人无法回复的问题列表，添加正确的问题和答案到FAQ 表中，不断丰富FAQ，从而提高机器人的智能。

　　⑼增加专业词汇，提高机器人的专业领域智能。

　　⑽灵活的管理人员权限设置。

　　⒎客服机器人交互端

　　客服机器人交互端模拟常用聊天室界面，照顾大多数网民的使用习惯，终端用户可以通过W E B 交互方式与机器人对话，就像和真人对话一样。

　　⒏项目运行情况

　　⑴运行情况

　　该项目自2006 年11 月1 日运行以来，共有9618 人次在线提问，答复准确率为8 6 . 2 2 % 。所有咨询问题均有日志记录，错误答复均能及时发现并更正。无法回答和回答错误的问题，9 9 % 属于无意义的提问。在线提问内容及系统自动答复结果构成比例详见图４、图５。

　　⑵实际收益

　　①节省客服成本：工作人员重复回答客户问题的情况减少，不再忙于接电话，把有限的时间更多地投入到网站建设中。

　　② 7 × 2 4 小时在线实时回复市民的提问，全年无休息，周六周日已无须安排值班人员。

　　③能同时解答多人在线咨询，按现有系统配置和网络带宽，可保证2 0 0 人同时提问。

　　④提供实时答复，回复时间少于1 秒。

　　⑤不仅能实时回复市民提问，而且对于不懂的问题能及时反馈给工作人员，确保用户的提问得到解决，增强用户满意度。

　　⒐项目启示

　　通过“上海科技”网站智能客服机器人——“海德先生”项目的实施，可以得到以下两点启示：

　　⑴战略性的I T 投资是未来政府职能部门提高为民众服务能力的基础

       IT 技术的进步和企业在IT 资源方面的投资，使企业信息系统得到飞速发展。现在企业已把I T 资源作为获得和保持企业持续竞争优势的战略手段，IT 资源已变为未来企业能否发展，乃至能否生存的关键。作为协调和促进社会进步和发展的政府职能部门，采用先进的I T 技术，对节省资源、提高工作效率、提高为民众的服务能力有重要作用。“海德先生”项目的成功引入，使上海科委门户网站管理者切身体会到新科技带来的高效与便捷，也为其他政府机构改进服务质量，提高办公效率提供了有益参考与启示。事实上，除了政府行业，智能客服机器人这种创新的自动服务应答模式在企业用户中将拥有更为广阔的用武之地，可以取代传统的呼叫中心，在节约大量客服成本的同时，还便于企业相关信息的快速更新，对于企业品牌形象的提升也大有裨益。

       ⑵科技创新，大胆引用新科技对促进社会发展有重要作用

　　科技是第一生产力，人类社会的进步与科学技术的发展息息相关。虚拟机器人广阔的发展前景以及迅猛的发展态势，吸引了全球不少技术团队专注于此。“上海科技”网站智能客服机器人的成功上线，打破了传统的由人工客服解决问题的固有模式，开辟了科技创新、利用高新技术为人类服务的新路子。

　　四、结语

　　客服机器人的成功应用仅仅是人工智能技术从实验室迈向电子政务建设的一小步。已颁布的《国家电子政务总体框架》中明确提出：“服务的实现程度、服务效率、服务质量是电子政务建设成败的关键。要以服务对象为中心，以网络为载体，逐步建立电子政务服务体系。”这无疑是从战略的高度明确了“服务理念”在下一阶段电子政务建设中的核心地位，提出了围绕提高公共服务能力的电子政务发展思路、目标和重点。这表明我国电子政务建设正面临一次新的发展机遇，标志着政府上网工作将进入一个全新的发展阶段。

　　不论采用何种技术、何种模式，只有将“服务”放在首位，创建一个高效、互动、友好的电子政务系统，才能真正实现“服务为民、服务便民”。如何将政府信息上网转变为政府服务上网，通过人工智能技术将传统的用户自助式浏览转变为网站智能化服务，在信息公开、在线服务、公众参与、网站设计、用户体验等方面积极拓展电子政务建设的新思路，还将是一个需要继续深入探讨的课题。