摘要：我国正处于大力引进海外高层次人才的重要战略期，需要在人才引进与服务的政策层面进行深度的思考和顶层设计。本文通过对国家引进海外人才政策的简要回顾，分析了在新的历史时期加强海外高层次人才的内涵理解和外延属性上的新认识；通过运用公共政策分析理论，对我国目前的海外高层次人才引进和服务政策进行研究和思考，从政策设计、政策目标和政策环境等方面分析现行政策的不足。最后，根据我国经济社会发展实际情况，提出了人才引进与服务政策的建议。

关键词：海外高层次人才，人才引进，人才服务

本文的学术观点、思想、写作框架及研究思路得到中央财经大学校长王广谦教授的大力指导和帮助，在此表示感谢。

一、建国以来海外人才引进思想、政策的启示

从1983年至2013年的30年间，中央办公厅、国务院、中央引进国外智力领导小组、中组部、人事部、教育部、科技部、公安部、财政部、中央人才工作协调小组等机构先后出台了一系列引进外国智力的措施，加大引进海外高层次留学生回国的工作力度，探索实行技术移民，在制定国外智力资源供给、发现评价、市场准入、使用激励、绩效评估、引智成果共享等方面进行政策创新，完善政策体系，创新体制机制。梳理以上不同时期的海外人才引进和服务政策，可以看出，我国在引才范围、结构、工作机制等方面一直都在进行不断的更新和变革，从最初的引进海外留学生扩展到外籍专业人员(外国专家)，随着时代的发展进一步丰富了引才的外延，从“海外高层次留学人才”延伸到突破国籍限制的“海外高层次人才”；引才结构上从引进重点领域的专业技术人才调整到覆盖技术、管理、创新、服务、创业等给类型、各行业的高层次人才；工作机制随着引才内容的更新而变革，管理机构由分散的部委和学术机构变革为中组部统筹，各部委联合成立的海外高层次人才引进工作小组负责人才引进工作的领导和协调，国家各种准入、优惠政策也不断与国际接轨，在政策、资金、信息等方面的服务力度不断加大。通过人才思想和人才政策的追溯对我们树立正确的人才观、提高人才工作政策水平的启示作用主要体现在如下方面：

第一，人才观要适应社会、历史发展趋势。不同的历史时期和社会背景下，人才的概念涵义不同。《国家中长期人才发展规划纲要》对“人才”概念的定义是：“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者”。从现阶段国家对人才的定义中可以看出，具备某领域的专业知识和专门技能是成为人才的前提条件和基础，从事具有创造性特征的劳动并为推动社会发展、进步做出贡献是人才的本质属性，因此对人才的认识要把能力、素质和对社会的贡献联系起来，而不能单纯用学历和称职等单一指标来衡量。

第二，人才创新水平要与国家战略发展目标相契合。人才资源在经济社会变革中发挥基础性、战略性、决定性的作用。我国实施创新驱动的发展战略，需要一支结构合理、素质优良的创新人才队伍，这是研判国内外形势并立足国家发展全局做出的战略性思考。而目前人才总量面临结构性不足的突出矛盾，特别是在重大科研项目、重大工程、重点学科等领域，高层次领军人才严重不足，需要在政策上加大海外人才引进的力度，在政策系统上要相互配套、协同推进。

第三，高层次人才是一类具备人才基本属性的高端人才。这类人才群体的本质特征主要体现在高层次性与创造性两个方面，从能力与素质上看，高层次人才居于人才生态链的高端，具备很强的创新思维和创新能力，在人才群体中具有标杆作用，在经济社会发展中能够或有能力做出创造性贡献。从高端人才的延展性特征来看，部分人才群体已在某些高端技术领域进行初步探索，取得阶段性成果，虽未得到社会权威机构认可，但具备创造性的发展潜力。此类人才往往具有后发优势，对于构建结构合理的高层次人才梯队具有重要意义。

第四，海外高层次人才是具有在海外学习、工作背景的高层次人才。从范围上看，既包含海外留学且取得成就的本国人才，也包含国外本土的高层次人才。这类人才在具备高层次人才属性的同时，在社会文化和价值理念方面存在着独特的取向，这种在国外先进科学理念影响下形成的价值取向怎样更好地融入中国本土体制和文化当中，需要国家在人才引进、支持、评价等政策方面予以关注。

二、我国目前引进海外高层次人才政策的分析

依据公共政策理论，海外高层次人才政策作为政府公共政策的重要组成部分，是国家权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的方案。[1]因此，对其分析和评价须依据一定的标准和程序进行，对政策的效益、效率和价值进行判断，将结果作为政策改进或者制定新政策的依据。按照公共政策分析理论，完整的政策过程包括：政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等，当政策系统已经建立，对现有政策进行框架分析将有助于提出更为优良的政策制定与评估方案。[2]

中央在国家政治、经济发展的每一个历史阶段都十分关心和高度重视海外高层次人才工作，国家相继出台了一系列海外高层次人才引进、支持和服务的政策，这些政策在特定时期都发挥了重要作用。现行的海外高层次人才引进和服务政策也正在逐步形成跨越不同层级，融会人才工作诸环节的完整政策体系，但海外高层次人才工作政策体系是一个复杂的公共政策系统，由一系列具体的子政策组成，要优化政策系统的整体功能，各子政策之间需相互协调。首先，中央战略层面的决策是顶层决策，对海外高层次人才工作起着战略导向作用，目标是通过高层次人才引进促进经济社会协调发展。子政策决策层面包含直接或间接参与海外高层次人才引进政策决策、制定、执行、评估和监控的相关部委以及地方政府和有关的高新科学园区等，其中政策体系的政策决策者、政策目标群体、政策环境等各要素影响着公共政策的制定和伴随执行过程中的评估活动，从而构成影响决策海外高层次人才引进与服务政策水平的主要因素。在政策目标群体范围确定的前提下，政策决策者由于体现着主观意志，也有其自身的局限性，并且政策本身会干预社会利益的调整和控制，因此在政策的内容、范围和目标等方面既要体现规范性，又要有一定变动的空间。同时，政策环境的建设，包含自然环境、政治环境、经济环境、人文环境等就变得非常重要。[3]环境因素与人才引进政策之间相互影响，一方面随着经济社会发展，引进人才数量增多等形成集聚效应，为海外高层次人才引进政策提供良好的外部环境；另一方面，海外高层次人才引进政策影响着社会各个领域的包容度和延展度，政策本身也构成一种环境因素。

目前，海外高层次人才政策的实施取得了较好的效果，海外人才归国正在呈现爆发式增长。据教育部统计，2008年至2011年的4年间，回国人数总和约50万人，远超1978年至2008年间30年的总和。另一项调查显示，67.9%的海外归国人才从国外带回了技术，其中75.9%的技术世界领先，22.9%的技术国内领先。[4]自2008年12月中组部颁布“千人计划”以来，原本旨在5到10年内从海外引进2000位专家，但实施近5年来，人数已大大超过预期。截至2012年底，引进的“千人”已达3319人。在“千人计划”催动下，各地纷纷建立“人才办”，推出配套的“地方千人计划”和其他名目的人才计划。截至目前，全国已建立海外高层次人才引进基地112个，留学生创业园260多个，吸引入园企业超过1.7万家，吸纳在园创业留学人才4万多名。地方政府紧密结合自身实际，积极推动人才发展政策创新，竞相推出各具特点的人才发展新政策，新政策产生的效果较为明显。

笔者选取国内经济发展不同水平的东部、中部、西部包括北京、天津、上海、浙江、福建、江西、湖北、重庆、青海、吉林等十个省份为研究对象，通过解读各地区海外高层次人才引进政策文本，选取政策实施周期、人才引进规模、人才类型、服务时间、重大项目支持、绩效评估、生活保障条件等指标进行比较分析后发现，政策制定缺乏科学论证，政策周期短，引才规模小，除了天津和上海，其他省份都未超过500人，引进人才数量上的短缺和工作周期短很大程度上制约了政策的实施效果，同时，人才引进的“柔性”标准与工作类型以创新和管理型为主，造成了工作性质与服务时间的矛盾，政策需要进一步完善；政策实施过程中，在人才引进类型上，主要参考国家千人计划，部分省市略有细化，项目支持、生活保障的区域之间差别不明显，未能彰显地方特色，政治待遇奖励政策不明显。此外，政策顶层设计的统筹力度不强，造成政策的执行效果未能达到理想目标，在公共政策的前瞻性、系统性、协同性和有效性方面还需要进一步提升。政策创新的高度、宽度乃至长度都还普遍存在着一些问题，集中到一点就是政策创新的着力点把握不到位。无论是东部发达地区还是中西部欠发达地区，人才政策创新的着力点普遍局限在物质方面的拼待遇、比实力上，攀比现象严重，导致各地人才政策趋向雷同，基本上没有实质性突破，缺乏全局的、整体的、系统的、长远的战略谋划，对影响人才事业长远发展的体制机制、价值取向、文化理念、生态环境等普遍顾及不够，这样就不可避免的直接或间接影响到人才队伍综合实力增强和人才国际竞争力的提升。现行的这些完全依靠“计划”与“工程”来引进人才政策，会令政府与科研机构将引进人才当作一项政绩，降低了人才工作效益和效应。

综上所述，现阶段我国虽然在人才引进的规模、质量和效能上取得了一定的突破，但与社会经济发展对人才工作的要求相比还存在一定的差距，海外高层次人才引进和服务政策在决策、制定、目标群体和环境建设等方面仍存在一些问题，影响着政策的执行效率，具体表现在以下几个方面：

第一，政策协调性不强。国家层面出台了一系列的高层次人才引进战略规划，地方政府也不断出台相关配套政策和措施，但政策体系的广度和深度分布极不均衡。横向看，国家层面中组部、科技部、人力资源和社会保障部(国家外国专家局)、中国科学院、自然科学基金委等有关部门在海外高层次人才工作中职能交叉过多，人才项目分类体系标准不统一，客观上降低了引才效率。纵向看，各地区相继出台了海外高层次人才引进工作实施细则，但由于政策决策者自身的局限性和政绩观的影响，导致政策体系不完整、公共资源配置效率落后于人才资源需求、中央政策与地方人才引进政策不协调等一系列问题。

第二，政策设计深度不够。从现有的海外高层次人才引进政策文件看，系统、规范的政策制定流程方面还应该加强，特别是部分地方配套政策，未经翔实论证而脱离本地经济社会发展实际状况，对政策的内部结构研究、政策框架选择等一些政策理论的研究不够透彻。具体分析，设计不足可以归纳为以下几方面：一是目标群体不明确，对高层次人才的属性理解片面，人才评审偏重流程而非人才潜质本身，只注重短期项目研发需要，而忽视了人才梯队建设；二是引进领域有偏差，重自然科学与技术领域而轻人文社会科学领域，在引进对象上重本国留学人才“回流”，忽视外籍专家引进力度；三是工作机制科学性有待加强，人才引进和服务过程中，过分倚重人才项目申报与评比，而忽视未来人才资源的寻访、追踪与扶持，在激励约束机制上，重物质奖励，轻人文关怀，在人才流向上，重资源集中轻宏观调控。

第三，政策环境水平亟待提高。从梳理与评价目前已有政策及实施情况看，总体上引进海外高层次人才的政策体系趋向完整，但政策存在着缺少配套机制、注重资源优势的引才模式缺乏可持续性等问题。具体表现在：一是政策机制有待完善，人才引进后的跟踪扶持政策有待进一步健全，创新创业人才资助政策覆盖的领域有待进一步拓宽，人才自主项目的使用和管理政策需要进一步明晰；二是政策的可持续性水平有待提高，在人才引进、服务政策环境方面重行政审批，偏重通过规划引才工程、建立各种平台载体、到海外推介招聘等方式来推动实施，而市场主导参与引智的激励政策有待进一步完善，市场化的人才中介机构、社会组织作用发挥得不够。

第四，政策执行有偏差。海外高层次人才引进政策执行过程中在工作机制上存在着宣传不到位、政策目标不一致、资源投入不足、人才评估缺少协调与监控等问题，影响着引才政策的执行质量。干扰政策目标实现的机制因素主要有：一是政策宣传理解不到位，人才引进政策的内容和目标未能向社会充分释放，政策实施过程中存在信息反馈不足等问题，致使引才政策设计和制订中目标、标准等比较明确，但执行实施中存在偏离现象；二是各层级地方政府引才目标不一致，甚至出现“形式主义”等现象，造成资源浪费，影响政策有效性；三是引才政策中的配套设施、学术资源等不到位，造成高端人才流失；四是人才政策评估机制有待完善，一方面是对政策本身缺少评估，对其效果和执行情况缺少客观、系统的考察和评价，另一方面是对引进人才质量和水平的评价体系尚需完善，未能建立一套成熟的人才评价标准体系，评价过程偏行政化且方法单一，缺少国际化、专业化、市场化的人才评价机制。

三、我国加强海外高层次人才引进与服务政策协调的建议

第一，建立国家级的人才工作统筹常设机构，提高政策的协调性。目前，在中央人才领导协调小组指导下，中央组织部、人力资源与社会保障部等19个部门成立了海外高层次人才引进工作小组，统筹协调海外高层次人才引进工作，但各成员单位联席议事规则和决策程序建设仍需加强，因此可以设立海外高层次人才引进工作小组处理日常事务的常设机构，负责研究、分析我国的实际情况，依据经济社会发展规律和人才资源发展生态特点引进海外高层次人才，改革海外人才引进、使用和服务机制的顶层设计，促进人才工作规范化和制度化，保证人才工作的连续性和稳定性，维护人才政策公信度。当务之急是要认真研究制定人才工作条例，科学构建统一、有序、合理的人才分类体系，完善人才引进评估办法。加强对海外引才工作的指导，在协调配合上要有宏观把握，健全督促落实机制，推行人才工作重大项目目标责任制。

第二，建立政策实施评估机制，避免地区间非良性竞争。在海外高层次人才政策的制定和执行过程中，要建立地方政府人才引进综合评估体系，从政策投入、产出及外部效应等方面如实反映出地方政府引进海外高层次人才的政策实施效果，以此为依据及时、灵活调整其海外高层次人才引进政策的具体内容和目标方向。各地方应按需引进人才，引智工作应结合地方的“十二五”规划战略目标，结合地方产业发展的工作重点和难点，与当地科技、产业园区的管理部门有步骤地共同制定人才引进规划，建立引才目录，使得区域产业布局拉开层次。在政策评估实施的过程中，充分利用第三方力量，设立人才引进领域、人才服务方式、工作方法、人才流动率等定性、定量指标，科学考核评估。[5]同时，积极探索国家荣誉制度的可行性，制定按地区、分行业的薪酬福利标准完善人才津贴和奖励制度，出台鼓励知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配的标准和具体实施办法。

第三，完善政策环境，探索人才融入政策。在自然环境方面，加大空气污染治理力度，增加城市绿化率；政治环境方面，要创新体制、机制，借鉴西方发达国家如美国的移民、留学制度，丰富人口居留政策，降低国籍门槛，简化海外高层次人才到中国居住、出入境等方面的手续，保障海外高层次人才参政、议政等政治权利；社会环境方面，维护好海外高层次人才的社会保障权益，探讨将海外专家纳入社保、医疗体制的可操作性政策，配套建设国际化基础教育体系和医疗服务体系，探索海外引进人才退休年龄和待遇相关政策，适应人口红利下降的事实；学术环境方面，营造一个有利于海外高层次人才学术成长和发展的学术氛围和科研文化，改革学术资源配置机制，推进海内外中立权威学者专家库建设，提高政策透明度，同时根据人才成长的阶段性特征，政策支持向有潜质的年轻学者倾斜，科学规划人才引进项目经费管理政策，提高用人单位经费配置自主权；人文环境方面，由人才工作(协调)机构制订海外高层次人才国情研修规划，通过建立创业导师库和创业榜样库为海外高层次人才创业提供培训和导向服务，以支持海外高层次人才的可持续发展。政府发挥统筹协调作用，会同和用人单位共同探索海外高层次人才融入政策，提高海外人才本土适应能力，充分释放政策效应。政策制定应注重加深政府部门间合作，提高国家重点合作项目框架下人才合作参与度。

第四，创新载体建设，加速发展国际人才市场。改革目前单一的引智项目审批方式，设立专项基金，建立“海外高层次人才创业项目资助”、“国际合作创新团队资助计划”等基金项目载体，充分吸引国际高端人才到我国进行投资创业和技术创新，同时出台针对创新团队、专家团队和国际伙伴的人才引进政策。中央人才工作领导小组应注重国家层面海外高层次人才数据库建设，运用大数据的人才管理方式，实现人才引进和流动的信息共享和反馈。扶持建设与国际接轨的跨国人才中介，加强与国际猎头公司的合作，学会运用与国际接轨的引智模式。

第五，通过文化输出增强人才吸引力。加大国际合作办学规模，采取倾斜政策扩大招收外国留学生，培养其对中国的好感，制定的留学生引进计划，建立国际大学联合体，与国际名牌大学签订互相承认学分协议并进行课程共建，政府联合学校和企业等强化促进留学生在中国就业的对策，借鉴美国经验研究为优秀留学生延长签证期限。国家支持扩大孔子学院的海外影响力，在普及汉语的同时宣传中华传统文化，增强海外高层次人才对中国文化的兴趣和了解，通过文化软实力增强人才吸引力。发挥欧美同学会等联谊组织的纽带作用，促进中外民间的文化交流，用通俗易懂的形式传播中国声音。

作者简介：倪海东，中央财经大学党委副书记，研究员；杨晓波，中央财经大学教师教学发展中心主任兼校人才工作办公室主任，研究员、博士。

参考文献：

[1][美]西蒙.现代决策理论的基石：有限理性说[M].北京：北京经济学院出版社，1989.

Simon. The Cornerstone of modern Decision Theory: The Limited Rationality. Beijing: Beijing Economic College Press, 1989.

[2][美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论(第二版)[M]. 北京：中国人民大学出版社，2011.

William.N.Dunn Public Policy Analysis: An Introduction(Second Edition). Beijing: China Renmin University Press, 2011.

[3]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.52.

Chen Zhenming. Public policy Analysis. Beijing: China Renmin University Press, 2013. pp52.

[4]周建华.学者谈引进人才国际经验：适时调整移民政策等[EB/OL]. http://society.people.com.cn/GB/136657/16160653.html Zhou Jianhua. Scholars on International Experience of the Talent Introduction: the timely Adjustment of Immigration Policy.

[5]Garry Dessler. Human Resource Management(10th ed). Person Prentice Hall, 2005.