推动政府行政改革的策略机制研究
来源:中国改革论坛网 更新时间:2014-10-12

  “微创新”是站在用户体验的角度,对流程、服务、技术和产品进行渐进式的不断完善,以实现用户要求的创新行为。基于“微创新”本身的“微”特性,将“微创新”作为一种策略机制引入基层政府行政改革,可以使基层政府真正树立起用户至上的价值观,从发现行政客体的需求出发,通过行政流程的重新解构,将新技术新媒体导入行政治理过程,构建自律、持久、稳定的多边行政治理体系等手段,有针对性地对行政管理服务进行持续细微改良,从而不断改善行政客体对政府治理的感官体验,最终提升行政效率、改善行政效果。

  一、引言

  进入新世纪,新的知识社会、网络信息时代,以用户为 中心、以社会实践为舞台、以协同创新、开放创新为特点的用户参与型创新成为适应知识社会的新的创新形态。正是在面向知识社会的新的创新形态逐步取代传统工业时代创新的大背景下,“微创新”作为新创新形态的一个典型代表越来越被学界所关注。

  长期以来,我国致力于通过行政改革来优化政府的服务,下大力气进行机构整合和体制变革,在一定程度上完善了政府的宏观架构,但仍显现出诸如体制僵硬、效率低下等一系列问题。民众对政府公共服务质量和行政管理水平的高期望和现实实际水平的相对较低存在巨大落差,这一落差亟待持续有效的行政改革来弥补。如何实现政府行政改革持续有效推进,最理想的方式是以完美的顶层设计为基础,自上而下逐级理顺,从而使行政客体获得更好的政务体验。但这一方式并不适用于基层政府,基层政府受自身资源和能力所限,并不具备承担顶层设计的重任。正是在这种背景下,笔者尝试将“微创新”作为一种策略引入基层政府行政改革,以求在一定程度上契合基层政府的行政改革策略。“微创新”作为新的用户参与型创新方式,主要表现方式是在相对有限的能动空间内通过流程的重新解构、管理服务的再精细化、新技术和新媒体的综合运用、治理结构的重新多边构筑等手段来改善客体的实际体验,以最终实现客体感官满意度提升。将“微创新”作为一种策略引入基层政府行政改革的目的在于改善行政体系的末端微循环,以更好的回应行政客体的具体诉求。同时,由于“微创新”本身“微”的特质,其所需行政改革的成本相对较低,且可能遇到的阻力相对较小,所以其风险可控程度就相对较高。最终,基于“微创新”在基层多领域的次第展开,成果在不同层级、不同地域的政府广泛推广,逆向为顶层设计提供相应的实践基础,这也为更高层次、全局性的行政改革提供了条件。

  二、“微创新”的缘起和概念界定

  最早将“微创新”作为一个专属概念提出的人是乔布斯,他的一个著名的论述是“微小的创新能够改变世界”。正是这种从改善用户体验出发、从消费者驱动出发的“微创新”成就了iPod的奇迹。

  在我国,“微创新”作为一个概念首先是由业界提出并流行开来,奇虎360的总裁周鸿秫阐述“微创新”为:“企业产品可以不完美,但是只要能打动用户心里最甜的那个点,把一个问题解决好,有时候就是四两拨千斤,这种单点突破就叫‘微创新’。这种‘微创新’有两个特点:一是从小处着眼,贴近用户需求心理;二是快速出击,不断试错。”创新工场的董事长兼首席执行官李开复提出:“‘微创新’不是大规模的、颠覆式的、革命性的,但却是在很多关键技术之上提供更加灵活实际的、多方面的产品开发或者服务思路。”这类论述都从业界的角度阐述了“微创新”的一些特点,并不完善且较感性,仅从个体企业和产品的角度强调面向消费者的产品创新。在学术界,目前“微创新”还没有引起足够的关注,可参考的研究论文偏少。

  基于现有“微创新”产品及企业案例的相关研究,归纳后,本文将“微创新”的概念界定为:基于主导创新的环境和平台,在有限的能动空间内,强调包括产品和服务用户及供方在内的所有相关方的实际体验,以个体的自发创新为基础,以流程、服务、技术、产品质量等的局部改善为手段的渐进式创新方式。

  对比传统的创新模式,“微创新”具备3个鲜明特质:首先“微创新”是开放的。其开放体现在与过程所有相关方的交互中,这一相关方主要包括产品和服务的用户和供方,交互中的贴近客体实际体验并以改善其为目的的调整才是“微创新”。其次,“微创新”是渐进的。这一创新模式所追求的不是全方位的技术变革,而是一种单点突破式的创新,以流程、服务、技术、质量等某一方面客体的感动点为突破而实现的渐进式创新改进才是“微创新”。第三,“微创新”是草根的。这是一种自组织多元化的自下而上的创新,是参与过程的个体根据用户客体的需要,跳过组织的创新框架而自发进行的探索创新,个体发起的百花齐放式的创新才是“微创新”。

  三、“微创新”模式在政府行政改革范畴的延展

  当今社会进入了一个纷繁复杂的交互媒体网络信息时代,用户体验是这一时代企业生存的根本,为了改善使用客体的感官体验,企业真正站在用户的角度,对流程、服务、技术和产品进行渐进式的完善,从而最终实现用户要求、满足用户心理需求,这就造就出“微创新”这一伴随交互媒体网络信息时代而传播开来的新的创新模式。这一创新模式的规模和范围小,这就决定了它的投入和风险也相对较小;这一创新模式更注重客体的个性化需求,这就决定了更适合灵活多变的中小企业。当前我国基层政府在行政体制改革中所面临的窘迫正是由于对客体感官体现的长期漠视,以及改革创新的内在动力不足,通过对比研究,笔者发现,将“微创新”这一模式引入基层政府的行政改革,特别是针对基层政府行政服务项目的扩张和服务方式的优化中引入“微创新,”可以在一定程度上改变这一现状。基层政府掌握的资源相对有限,通过中央各部委权限的不断下移,行政束缚也逐渐减少,相对灵活,其接触企业、社会群体及个体群众更多,其行政行为主要是为企业、社会群体及个体群众这一“用户”服务,如果基层政府行政行为真正树立用户至上的价值观,从发现用户需求出发,针对用户不满意的地方进行不断改进探索,用好新技术新媒体、再造行政流程、精细管理服务、构筑多边治理,持续进行政府服务细微改良,不断改进用户在政府治理中的感官体验,就可以最终实现行政效率的提升和行政效果的改善。

  将“微创新”这一概念延展至政府行政改革范畴后,这一概念的表述为:基层政府主体基于行政改革创新的环境和各级政务服务平台,在有限的能动空间内,强调社会客体的实际感官体验,以体系内个体的自发创新为基础,以行政流程、行政服务、行政方式。将“微创新”土壤中,并让其成活,还必须首先实现3个方面的“微创新”化转变。

  首先,是行政思维方式的“微创新”化转变。按照传统的行政思维方式,行政改革的方向与权力来源同向,遵循自上而下的方向,即如上级政府不作出决定,则下级政府按照既有规范。行政思维方式“微创新”化后,“微创新”的行政改革则是自下而上的,是以逐步改善行政效果为目标,以提升行政客体的满意度为出发点,通过优化行政管理中的工作流程和革新行政管理中的管理服务方式来实现行政主体能力的逆向推动。这就需要转变原有的“官本位”行政思维方式,将行政管理和服务的价值标准从应付上级政府的监督和绩效评价转变为满足行政客体的具体需求,将行政主体的关注点从上层权力的要求转变为基层群众的诉求,从而促使行政主体真正务实勤政。

  其次,是行政过程环节的“微创新”化转变。在传统的政治与行政关系中,由于基层政府承担的主要责任是执行,此时的行政过程就是将政治意志转化为具体执行结果所经历的一系列流程。这一行政过程是行政主体依据法律、法规而制定的,其主要目的是保持这一过程的程序化和规范性,并没有过多考虑到整个过程环节的便捷性。行政过程环节的“微创新”化转变就是要求行政主体以满足行政客体合理需求、回应行政客体合法诉求为出发点,提升自身对行政事务的掌控度,变被动受理为主动出击,增加行政过程的灵活性、适应性,逐步整合行政流程、减少行政环节、提升行政效率,不断增强行政客体对政府的信任度。

  第三,是行政服务方式的“微创新”化转变。在我国长期以来的行政惯性中,基层政府在履行经济职能中总是尽可能地抢在中央政府之前,而在履行政治和社会职能中却总是落在中央政府之后,这就导致了基层政府公共形象一直不为社会客体所称道。行政服务是基层政府为社会客体所提供的最终“产品”,产品的好坏直接影响到社会客体对基层政府形象的评价,行政服务方式的“微创新”化转变是要在一定程度上改变当前的权利运行模式,调整现有的治理结构,构筑开放、公开的行政服务体系,完善行政服务供给方式,使社会客体感受到政府行政的转变,从而重新塑造基层政府的公共服务形象。

  四、基层政府行政改革的“微创新”策略

  将“微创新”作为一种策略引入基层政府行政改革,是为了增强政府自身的能动作用,从改善行政体系末端微循环为突破,更好的回应社会客体的具体诉求,从而最终提升政府的行政效率和行政能力。为了能达成这一目标,具体的操作过程就是在基层政府优先的能动空间内,对行政管理的流程进行重新解构,用精细化、高效率的行政管理服务来切实回应社会客体的感官满意度,充分利用在商业领域内已经取得成功经验的新技术、新媒体来为行政效果的改善提供推动力,形成一个自律、持久、稳定的多边行政治理体系,使“微创新”这一模式真正融人政府行政改革的血液中,自发形成一个以社会客体感官满意为导向的良性循环。

  1.行政管理流程的重新解构

  行政管理流程指的是行政主体进行行政管理所经历的各个环节,是行政主体行使行政权力,进行行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政管理流程能否适应新环境、新要求是社会客体满意与否的基础。我国纵向政府间关系的一个重要特征是职责同构,即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一,这是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要原因。现阶段,我国还不具备全面调整政府权力结构和重耔:配置职责的前提,这一情形下,用“微创新”方式对行政管理流程进行“微”调整重构,既不使正常行政流程受到大的冲击,又可以在一定程度上缓解当前的矛盾,不失为一个可行的方案。基层政府行政管理流程的“微创新”重新解构从3个方面展开:

  一是行政作业标准的重建。首先需要转变行政管理观念,用事中管理、事后管理的方式替代当前的事前审批严把关。其次,行政主体要逐步脱离对行政许可的依赖,精简行政审批环节,摒弃不必要的行政事务和流程。在此基础上,以统一的政府服务项目服务结果来整合同类型行政产品的各项要求,完善标准的统一化,形成强制各相关部门认可的标准化、格式化的作业标准,并通过政务信息公开等渠道向社会发布。

  二是行政操作程序的调整。现行行政操作程序的各个环节是线性串联的,行政客体获取资格审批的过程完全是一种重复跑各部门、重复提交各种资料的无谓的消耗。用“微创新”的方式来调整行政操作程序,就是要通过建立完善的政府相关部门内部的沟通和信息共享机制,将行政操作流程的各个环节转变为非线性并联式,从而避免这种无谓的消耗。

  三是行政服务窗口的改进。行政服务窗口是行政管理流程的直观表现方式,行政服务窗口改进的目的是使重新构筑的行政管理流程所取得的成果得以充分利用,通过实体窗口(集成多职能部门的一站式服务大厅)和虚拟窗口(政务网络服务平台)直接改善行政客体对政府行政服务环境的感官,并通过创新受理反馈以及编码标记的方式等来持续改进行政客体的感官体验。

  2.行政管理服务的精细化

  政府行政行为的目的主要是为经济发展提供更好的氛围和更好为社会公众提供服务。随着社会管理创新在各级政府的有效推进,行政控制正逐步淡出政府对社会领域的管理,越来越多的服务理念被注入各级政府的行政行为中,但基层政府要真正转变为服务政府,还需进一步推进行政管理和服务的精细化,通过有序的管理和优质的服务来增强行政客体对政府的信任度,从而使现实中的行政治理行为更好的呼应权力的委托关系。用“微创新”方式来实现行政管理服务的精细化,是要不断通过微小的管理手段和服务方式的创新,提高行政管理的精确度和有效性,改善行政服务的覆盖度和满意度,主要包括以下两个方面的内容:

  一是创新行政管理服务的沟通方式,实现政府与社会的无缝对接。通过建设基于地理信息系统、人口信息系统的虚拟管理网络,一站式服务的集成网络办事平台,特色鲜明的电子政务平台等,充分实现行政资源与社会资源的有效互动、联动与反馈,不断扫除政府行政管理和服务的盲点,不断缩小政府和社会之间的距离,使行政客体能够真正感受到政府的诚意。

  二是提升行政管理服务的精细程度,转概括性管理为实时细致的关注与服务。通过建设开放式的行政管理系统,将政府内部各部门的行政管理触角延伸到各自领域的最底端,全面了解领域内的实际情况和精确数据,整合第一手信息资源,及时更新、分析,以提升行政决策的针对性、准确性、前瞻性,更加契合行政客体的实时需求。

  3.运用新技术、新媒体推动行政效果不断改善

  处于一个技术飞跃、信息爆炸的时代中,新技术、新媒体层出不穷,政府行政管理和服务也不能固步自封,必须与时俱进,不断吸收、借鉴和运用在其他领域已经取得成功经验的技术和媒体来武装自己,继而整合创新政务的受理和传播模式,推动政府政务技术水平的不断革新。用“微创新”推动新技术、新媒体在政务上的综合利用,就是要通过推行统一的介入标准和便捷的介入方式,利用专业的技术和深入广泛的应用为行政效果的改善提供推动力,主要包括3个方面:

  一是实现电子政务的统一化和综合化。各级政府都已引入了电子政务平台,但现实存在的各部门系统互不连通、标准不统一、技术更新不及时等等一系列问题,使电子政务的实际效果流于表面。要以改善行政客体的感官满意度为目的,致力于创新设置跨部门、跨系统的电子政务接入标准,逐步提升电子政务系统的连通度和开放度,用完善的技术标准来破解物理间隔、职能壁垒,将各分散的行政环节整合到一个电子政务平台中来。

  二是运用新技术破解传统政务的传播困境和空间障碍。 在“微创新”的作用下,通过逐步利用新技术来改善政务的 接入方式,把握当前现代移动互联终端不断智能化这一现状, 利用诸如手机政务应用程序等技术手段,构建便捷的政务信 息传输、处理、反馈系统,为行政客体提供一个无缝、适时 的便捷政务服务网络。

  三是实现前沿技术在政务领域的快速导入。建立完善的 机制,使能够改善行政客体对政府行政感官的新技术、新媒 体都能快速纳入并应用于政务领域。如利用网络新闻、微博 等渠道实现政务情报的捕捉和搜索,利用云计算、大数据技术等从巨量的数据信息中解析出行政客体的行为特点和趋势,等等。使新技术、新媒体能够促进政务技术的不断发展与进步,以技术应用消除决策迷雾和治理困境。

  4.自律、持久、稳定的多边行政治理体系的构建

  在市场化进程,城市化进程,信息化、网络化进程,民众权利意识增强这4种力量的推动下,资本、民众个人、民众组织等正逐步成为地方治理中的活跃份子,传统的单中心、单一回路的,具有强烈强制色彩的单边治理结构已经不能为深化改革提供强有力的动力,难以适应行政客体的需要。这就需要构建行政治理的多边结构,将除了政府之外的市场、民众、社会等主体纳入行政治理范畴,进一步形成多元主体带来的多元思维、多元资源和多元表达,最终通过博弈、协商等多边治理方式形成体现不同利益主体需要的行政治理方案,推动政府治理走向善治,而“微创新”正是这样的一个过程。

  “微创新”就是要在各个治理领域中导入其治理的“参与者”,通过逐步完善沟通渠道和参与渠道,使隐藏在复杂社会背景中的具体诉求规范化显现出来,进而逐步改善决策过程,使决策能够在政府主持的协商平台上,在理解和融合之后再决策,从而形成一个自律、持久、稳定的多边治理关系。其中的关键点有4个:一是妥善处理政府、市场、民众、社会等主体之间的关系;二是强化各主体之间的沟通和互动;三是更好地体现各主体的利益诉求;四是提升行政过程的透明度。

  五、小结

  当前,我国基层政府受多重原因制约,存在着注人体制僵硬、效率低下等诸多问题,仅仅通过顶层设计自上而下从而彻底改变现状并非一蹴而就。基于这一现状,尝试通过转变思维方式,从行政流程,行政服务环节以及引入新媒体和新技术等等手段创新出发,用“微创新”的方式来推动行政改革不失为一条可试之路。“微创新”这一创新模式所遵循的是一种反向思维方式,它的创造性内涵在于最大化的满足用户客体的各种个性化的实际体验和需求,这些体现和需求不仅仅停留在感官层面,更重要的是触及精神层面。这种持续不断的微小的创新方式,对于亟待行政改革却又局限于自身资源和能力的基层政府来说,值得大力倡导和高度关注。现阶段,学界针对“微创新”的论述文章还不多,所能搜集到的文献资料主要集中在互联网源起的“微创新”字眼和相关的网络评论,缺少针对性将“微创新”作为一种行政改革策略引入政府行政改革行为的研究。本文正是针对这一方面做出研究,从分析“微创新”的概念缘起出发,界定了“微创新”的内涵,归纳了“微创新”这一创新模式相比传统创新模式所不具备的鲜明特质,继而将“微创新”这一概念延展入我国基层政府的行政改革行为中,并有针对性提出了我国基层政府行政改革的“微创新”策略,即通过行政管理流程的重建构筑,切实回应社会客体感官满意度的精细化行政管理服务,充分利用在商业领域取得成功经验的新技术、新媒体,将行政治理的单一主体向多变化扩展为4个方面的具体手段,持续进行行政过程的细微改良,不断改进用户在政府治理中的感官体验,以最终实现行政效率的提升和行政效果的改善。由于基层政府涉及面非常广,且各个部门千差万别,将“微创新”引入行政改革并非一日之功,笔者仅是粗略地给出了相应的策略,还缺乏必要的实证性量化研究支撑,希望国内学者能够投入更多的热情和关注度,为将“微创新”早日引入行政改革贡献自己的力量。

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