作者：国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长、兼任中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长、国家信息中心网络政府研究中心主任助理　

　　政府网站是信息化条件下政府密切联系人民群众的重要桥梁，也是网络时代政府履行职责的重要平台。近年来，各级政府积极适应信息技术发展、传播方式变革，运用互联网转变政府职能、创新管理服务、提升治理能力，使政府网站成为信息公开、回应关切、提供服务的重要载体。但同时也有许多专家和群众反映，一些政府网站也存在内容更新不及时、信息发布不准确、回应关切不积极、办事服务不实用等问题，严重影响政府公信力、损害了群众利益。近期，我们对相关问题进行了深入研究，在充分肯定政府网站建设取得成绩的基础上，客观分析存在的问题及其根源，并提出进一步加强政府网站发展的对策建议。

　　一、我国政府网站建设进展及成绩

　　自1999年“政府上网工程”启动至今，在党中央、国务院的高度重视和坚强领导下，我国政府网站迅猛发展，取得了明显成效。

　　一是政策指导不断强化。党中央、国务院历来高度重视政府信息化建设，提出政府信息化要“先走一步”。这些年来，中办、国办、中央网信办等部门先后印发了《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》(国办发[2006]104号)、《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》(国办函[2011]40号)、《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》(国办发[2013]100号)、《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》(中办发[2014]21号)、《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发[2014]57号）、《关于加强党政机关网站安全管理的通知》（中网办发文[2014]1号）等一系列文件，对用好互联网特别是政府网站促进政府信息公开、提高政府公信力、加强政府网站管理等做出重要部署。习近平、李克强等中央领导也多次就政府如何利用互联网和政府网站为民服务做出重要指示。

　　二是政府网站体系基本形成。政府门户网站作为电子政务的重要组成部分，担负着整个“虚拟政府”大门和政府在信息时代管理和服务的核心窗口两项重要功能。近年来，我国各级政府相继在互联网上建立网站，探索和实现电子政务服务功能的网络化，推进政府在线服务的拓展和深入。据CNNIC发布的数据显示，截止到2014年底，我国以gov.cn为结尾的域名数为57024个。截至目前，100%的国务院组成部门和省级政府、99.1%的地市及85%以上的县（区）政府都已经建设了政府网站，已经形成了以中央政府门户网站为龙头，覆盖各级各部门的庞大政府网站体系。

　　三是政府网站成为政府信息公开的第一平台。《政府信息公开条例》规定，行政机关通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息，首次确立政府网站的法定地位。随着互联网的普及，网络成为最开放、最透明的信息传播渠道，很多政府的工作动态、政策文件、审批事项、财政预决算、“三公”经费等信息都是通过政府网站发布的。据统计，60家部委网站按照统一的标准规范公开了本部门的行政权力清单，省、市、区县政府网站也进一步加大了公开力度，开通了相关专栏的网站比例达到了43%，超过30%的网站提供了行政权力运行流程图。政府网站已经成为社会信息的权威来源，成为公众和媒体了解政府的重要渠道和窗口。

　　四是互动交流和办事服务逐步开展。政府网站普遍建立了网上信访、领导信箱、在线访谈、行风热线等网上互动栏目，听取群众意见建议并给予回复，公众通过政府网站参政议政的渠道更加畅通。不少地方和部门网站围绕公众和企业办事需求，整合行政资源，提供办事指南、表格下载、在线办理等服务。例如，2010年1月，浙江省开通政府网上办事大厅，为公众提供省级 43 个单位 800 多个审批事项的在线办理工作。2012年10月，广东省率先在全国建立了全省范围内的“网上办事大厅”，52个省级单位共计1619个办事事项进驻大厅，同时21个地级以上市和顺德区已完成了网上办事分厅的建设，旨在实现各类行政审批、社会管理和公共服务事项网上全流程一站式办理。此外，福建、江苏等多个省也在积极推进网上办事大厅建设。
二、我国政府网站发展存在的主要问题及原因分析

　　在总结成绩的同时，也要清醒地看到存在的问题不容忽视。下面分析最突出的问题及主要原因：

　　（一）问题表现

　　一是网站信息更新不及时，互动交流不积极。信息时效性问题是许多政府网站的顽疾。不少网站存在“有栏目无内容”、“有内容不更新”等问题，部分基层政府网站还常常出现信息发布把关不严，内容不准确的现象，严重影响了政府网站权威性和公信力。同时，在回应关切、互动交流方面也存在无人回应、回应不及时、态度生硬、变相推诿与敷衍等问题。

　　二是办事服务不实用，用户体验差。一方面，服务信息不实用，服务内容与实际办事“两张皮”的现象较为普遍，甚至同一个办事事项经常会出现办理流程不一致的现象，给老百姓带来了极大困扰。同时，很多网站仅仅提供办事指南、表格下载，无法实现网上咨询、网上申请、结果反馈等功能，距离真正意义上的在线办事仍有较大差距。另一方面，由于缺乏对网民行为的深刻了解，网站管理者从自身业务供给的角度出发，按照自己的理解不断添加内容、上新服务，使得网站内容越来越繁杂，栏目设置如同迷宫，而当公众查询政府网上信息或服务时，却常常面临“提供的服务不需要、需要的服务找不到”的尴尬。

　　三是政府网站在互联网信息传播中表现不佳。在不断丰富政府网站内容的同时，我们往往忽略了一个十分重要的环节，就是信息的“有效送达”。现在，超过90%网民在互联网上查找信息时，会首选使用搜索引擎，搜索已经成为公众获取信息的代名词。研究表明，目前中央部委、省、市级政府网站信息能够在搜索引擎上被公众查找到的比例分别不足10%、8%和5%，意味着政府网站经过十几年积累的海量信息在互联网总体上处于“不可见”的状态，即使是少量信息能够被网民看到，也常常出现信息过时、不完整、不对路的情况，大量来自政府官方网站的权威信息无法及时被公众方便、快捷地找到，反而被互联网上充斥的一些负面、失实、诋毁信息所误导，严重影响了政府形象。

　　（二）原因分析

　　之所以出现如上这些问题，其原因主要有以下三个方面：

　　一是缺乏政府网站统筹协调的管理机制。从宏观层面看，我国政府网站管理总体上呈现“九龙治水”、“各管一块”的局面，全国政府网站的统筹管理职能不甚明确。近年来，中办、国办、中央网信办、中央编办等部门分别从各自的职能角度对网站发展提出要求，由于各部门发文对象和范围不同，到地方就容易造成多头管理、政策脱节或相互矛盾等问题，给地方政府网站发展带来不小的困惑。从微观层面看，一个部门的政府网站管理也存在统筹不力的问题，有的部门网站归办公厅（室）管，有的归信息处（或信息中心）管，甚至有的由建站公司代管，存在职责不清晰、内容无保障等问题，特别是大多数基层政府部门网站还处于“自建、自管”的分散建设状态，普遍存在“有人建站、无人管理”、人员严重不足（往往一人身兼多职）、运维资金极度匮乏等问题。

　　二是对新时期政府网站信息传播规律认识不足。互联网的快速普及发展对人们的生产、工作、学习和生活方式发生广泛而深刻的影响，对政府网站服务也带来了新的挑战。由于目前我国多数政府网站工作者还是传统的“被动式”服务思维，对互联网信息传播规律新变化准备不足、应对不力，大多数政府网站还仍未充分建立符合互联网传播规律的信息传播方式，对社会化平台利用水平不够，未能充分利用搜索引擎、微博、微信和社会化分享工具进行网站信息和服务的传播，造成政府网站信息互联网影响力较差，政府网站在互联网信息传播中有逐渐被边缘化的危险。

　　三是支撑政府网站运行的新技术手段应用不够。尽管部分政府网站主管领导已经认识到问题的严重性，但限于缺乏有效的技术监测手段和精准的数据分析，无法准确把握网站用户的访问行为规律、不能有效识别用户真实需求，找不到网上服务短板及其改进方向，往往都只能凭借自身经验或参考同类型网站的一般做法，甚至有时只能依靠“拍脑袋”的方式来解决问题，到底用户有哪些需求、用户访问网站的真实体验如何，不得而知，以至于网站改版和提升服务的努力往往事与愿违、事倍功半，用户体验较差。
三、进一步加强政府网站发展的对策建议

　　建好管好政府网站是各级政府部门的重要职责，为进一步推进我国政府网站健康发展，针对上述问题，提出如下建议：

　　第一，强化政府网站统筹管理。强化政府网站主管部门的统筹协调职能，尽快启动制定政府网站发展战略规划，统筹重大政策研究和制定，协调解决政府网站发展中的重大问题，督促检查重大事项落实。建立政府网站管理协调工作机制，加强同有关职能部门的协同衔接，形成分工合理、责任明确、落实有力、运转顺畅的政府网站推进工作机制。各地区、各部门要进一步提高认识，把政府网站列入重要议事日程，统一研究部署，及时解决工作中的重大问题。落实政府部门网站工作责任，部门领导要作为第一责任人，建立“业务部门抓内容、抓服务，技术部门提供保障”的网站运行机制，确保网站内容保障和技术保障工作落实到人，确保网站管理不缺位。

　　第二，提升政府网上信息互联网影响力。提升政府网站信息资源互联网影响力，充分利用政府网站及时回应社会热点是一项系统工程，涉及多个相关职能部门，需要建立跨部门、跨层级协调工作机制。建议尽快实施由国家主导的“中国政府网站互联网影响力提升工程”，全面开展政府网站信息可见性优化工作,确保网民通过搜索引擎、社会化媒体等渠道查找相关政策信息时，相关政府网站的权威官方信息出现在网民第一视野之中。同时，政府网站也要善用政务微博、政务微信、移动客户端、终端自适应等新技术，形成立体化、多渠道传播格局，拓展网站信息传播覆盖面和影响力。

　　第三，利用新技术改善政府网站用户体验。当前，电子商务领域正在大量推广基于大数据技术的营销模式创新，通过对企业网站用户浏览行为、搜索行为、购买行为的数据分析，挖掘用户的行为习惯和喜好，主动向用户推介产品和服务，真正做到从网民需求和体验的角度提升服务质量，这一方面提高了企业电子商务水平，另一方面创新出更有效的企业营销模式。商务领域在互联网大数据方面的应用，对政府网上服务能力提升具有重要借鉴意义。随着我国大数据理念的深入和应用的普及，政府为民服务的大数据时代也已经来临。当前我国各级政府网站迫切需要转变服务理念，充分利用大数据分析技术，主动分析和挖掘用户需求，按照用户行为规律和需求特征组织和提供个性化“千人千面”的网站服务，提升政府网站面向不同类型用户群体的个性化、主动化、动态化服务能力，确保政府网站运转高效、响应快速、办事流畅、用户满意。

　　第四，创新政府网站绩效评估体系。科学的绩效评估是引导政府网站健康有序发展的有效指挥棒。自2002年以来，国内有多家机构先后开展了全国性的政府网站绩效评估工作。在绩效评估的推动下，各级政府加快政府网站普及，强化信息公开、网上办事和政民互动三大服务功能，网站服务内容也不断丰富。通过十多年的发展，我国政府网站总体上已经解决了内容和功能“有没有”、“能不能”的问题。这其中，绩效评估功不可没。但随着网民服务需求的不断增多和对服务品质的日益追求，服务质量“好不好”已成为评估的关键，简单的以功能“有无”的定性评价和信息“多少”的定量评价来引导网站发展的评估模式已经难以适应。当前，亟需探索建立一套新的引导政府网站发展的绩效评估体系。笔者认为，下一阶段，政府网站绩效评估应该实现三个转变：一是在评估内容上，要将现有的供给导向的评估方式，向兼顾供给和需求、更加注重用户体验的评估方式转变，使网站真正实现用户体验与服务供给之间的有效衔接。二是在评估方法上，更加强调客观量化。通过对访问政府网站的所有用户行为进行分析统计，可以更为定量、客观评判网站用户的真实体验效果，这种全数据、全样本的统计测评方式既能够有效避免传统用户调研或人工模拟方法的局限性（如样本代表性不足、调研问题宽泛等），又能够规避对网站服务进行“好”或“不好”简单定性判断的主观性。三是在组织形式上，要改变过去一年一次的定期评估，结果反馈更加强调实时性。互联网上用户需求变化快，需要做到实时动态管理服务绩效，这一方面有利于政府及时做出科学的应对决策，另一方面有利于促进服务绩效管理与网站改进优化之间建立正向激励的循环，引导和推进政府网站朝着管理更科学、服务更智慧的方向发展。