政府网上办事服务的三种模式：比较分析与整合建议
大力发展政府网上服务是新时期加快转变政府职能、建设服务型政府的必然要求。《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发〔2014〕66号）提出，“围绕简政放权，梳理权力清单，强化权力全流程网上运行”，“围绕服务型政府建设，逐步形成网上服务与实体大厅服务、线上服务与线下服务相结合的一体化新型政府服务模式，不断提升政府网上公共服务水平”。2015年1月7日，国务院常务会议新年首个议题即讨论规范和改进行政审批的措施，提出了包括“网上办理”在内的五项措施。与政府服务发展的要求相比，当前，政府网上办事服务还存在服务信息不实用、办理深度不够、服务事项“两张皮”等问题，距离“一站式”网上办理的要求还有很大差距。本文通过深入调研，全面总结分析目前我国政府网上办事的几类模式及特点，并提出推进网上服务模式整合的对策建议。一、当前政府网上办事服务的主要模式
为进一步研究政府网上办事服务的方式方法，笔者对全国省级政府网站网上办事服务情况进行了网上调研，将目前网上办事服务总结为三大基本模式。
（一）模式一：基于本级政府门户，整合部门网上办事服务
目前，各省级政府均建立了本地区统一的政府门户网站。依托省级门户网站在线办事栏目提供各省级行政事项和便民服务网上办理成为很多省（市）的普遍选择，如北京、上海、山西、河南、吉林、新疆、西藏等。通过调查分析，发现这种基于本级政府门户网站整合服务的模式具有如下几个特点：一是服务界面统一，服务事项有序展现。通过统一的服务界面和内容展现方式，以及多种形式的服务分类方式（按服务对象、按主题、按部门、按场景等）将各部门、各地市区县的服务事项有序展现，方便用户查找；二是跨部门审批事项可提供全程指引。对于跨部门审批事项，门户网站可以起到很好的协调整合功能，一方面梳理了跨部门审批事项的整套办理流程，便于用户知悉，另一方面提供统一登录入口，提供一站式受理；三是整合深度有限，平台集约性不强。尽管提供了统一界面和格式的办事指南、表格下载服务，但在线申报、在线预约、结果查询等需要登录后台办事系统的环节都是通过地址链接的方式将用户导引到各部门、各区县的网站上，门户网站在真正网上办事时充当的只是导航员的角色，实质上并未将相关办事资源整合在统一平台上。
（二）模式二：依托实体行政服务中心，建设本级网上政务中心
2001年国务院批转《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》，随后全国各地陆续开始成立行政服务中心，目前全国省级政府已经基本普及。当前，一些地方行政服务中心依托自身实体平台，积极搭建本级政府网上政务中心，为公众和企业提供一站式办事服务。从表1可以看出，依托行政服务中心建立网上政务中心的整合模式主要兴起于2011年之后，其中有50%的网上政务中心建立于2013-2014年。这种整合模式已成为当前多数地方整合公共服务、提升用户满意度的主要做法。
这种基于政务中心的整合模式通常表现出如下一些特点：一是整合范围基本为本级政府各部门的行政服务，因为行政服务中心的职责就是对外提供本级政府的各类行政审批服务；二是服务界面统一且实现系统后台整合。该模式既统一了前台服务内容和展现方式，又实现后台各部门办事系统的无缝整合，用户在线申报和办理事项时，网站为其提供统一的登录入口，实现单点登录享受多部门服务；三是提供统一效能监察功能。调查发现，不少政务中心网站提供服务进驻事项统计、办件量统计、在线办理率级别评定、在线投诉等功能，促进服务事项的上网和在线办理率的提升；四是提供事项办理流程跟踪、结果查询功能。由于实现单点登录，支持用户建立个人中心，可随时查看所办事项进度，提升了用户体验，例如海南省政务服务中心网站提供了办理流程跟踪功能，类似于电商网站订单跟踪功能，将事项当前所处阶段、环节名称、受理人、受理意见等详细内容公布，既方便办事人了解办理进度，又提高了办理透明度，便于管理和监督。
（三）模式三：实现省市县多级联动，搭建“一站式”办事大厅
在全球电子政务集约化发展趋势下，本着“平台集约、资源集聚、服务一体”的原则，2012年4 月，广东省委、省政府部署建设覆盖省、市、县三级服务的广东省网上办事大厅，并于当年10 月正式开通运行。在广东省网上办事大厅成功探索之后，2013年11月，浙江省政府决定启动建设“一张网”——浙江政务服务网，并于2014年6月25日正式试运行。广东省网上办事大厅和浙江政务服务网是集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流、效能监察等功能于一体，省市县统一架构、多级联动的网上政务服务平台。除广东、浙江两省外，2014年12月29日，覆盖省、市、县三级办事服务的福建省网上办事大厅开通试运行。目前，安徽省政府也已经启动建设一站式办事大厅[v]。这种统一架构、省市县多级联动搭建一站式办事大厅的整合模式正在成为又一新的趋势。
结合广东、浙江两省实践，这类服务模式具有如下特点：一是省、市、县采用统一集成平台，前台服务内容和展现方式统一，服务流程遵循统一标准，平台为用户提供统一登录入口，实现单点登录享受多层级多部门服务；二是实行服务效能监察和绩效考核，确保服务质量提升。广东省和浙江省平台均提供了服务进驻事项统计、办件量统计、在线办理率统计、在线投诉等效能监察和绩效考核功能，促进事项上网率和在线办理率。同时，引入社会评价机制，建立全省统一的办事评价系统，网站服务对象可以像在淘宝购物一样，对每一个审批办件的服务质量、服务效率和服务态度进行星级评定，并作为政府效能考核的重要依据。三是融合政务公开和互动交流功能，省、市、县三级政府的行政权力清单都将在网上公布，实现清单之外再无权力，提供多种形式互动渠道，维护公众办事过程中的权利；四是建立强有力的推进体制机制，如广东省确立了由办公厅负责牵头协调、省经信委负责系统开发和部署实施，监察厅负责监察督办，省直各单位、各地市负责本单位分厅建设的推进体制，同时建立主要领导亲自过问、常务副职积极协调解决资金问题，定期对建设情况进行通报的建设机制。浙江政务服务网建设工作由省政府办公厅牵头，省级领导亲自抓，各地均要求建立专项工作组，搭建紧密型工作团队，全力推动一站式服务平台建设。
目前，省市县多级联动的整合模式还处于起步探索阶段，广东、浙江在建设过程中也表现出一些极富创新的探索。浙江政务服务网搭建于公有云平台——阿里云计算平台上，依托其海量数据处理能力，整合了40 余个省级部门、11 个地市和 90 个县（市、区）政务服务资源，实现三级数据直连，以最少资金享受顶级云服务[vi]。广东网上办事大厅本着“事前清楚、事中少走、事后评议”的目标，在便民措施方面，推行“信用在先，审核在后”的后置审核方式，以预先推定办事人提交的材料合法齐全为原则，先网上受理办结，再线下窗口一次性审核办事人证照原件和资料，最后验证资格完成办理流程，减少跑现场次数。同时，注重完善对弱势群体的服务。网上办事大厅在镇街办事站、村居办事点设置代办岗位，如设立网办服务引导员，现场为老人、不会上网等人群提供代办服务[vii]。二、网上服务整合模式的比较分析
为分析上述三种服务整合模式的适应性，笔者从建设优势、适用情况、存在问题、发展阶段几个方面进行了详细比较。
（一）建设优势分析
模式一便于充分复用现有门户网站的平台资源，因为门户网站本身就是本级政府信息和服务的统一入口平台，整合各政府部门网上服务是其基本功能之一。模式二便于将线下行政服务中心已经整合的服务和流程快速搬至线上，减少其他模式下整合过程中的协调、沟通成本，并且能很方便的实现线上预约和线下办理，（即“O2O”模式）。而模式三则避免了重复建设，提高了基础设施利用率，解决了“养兵千日‘闲着’，用兵一时‘崩溃’”的困境，同时充分整合服务资源，促进服务标准化和服务的有效监管。
（二）适用情况分析
根据调研情况发现，模式一主要适用于两类地区：一是门户网站已具备较好的服务整合基础，现有在线办事服务在覆盖广度、办理深度等方面已较为完善；二是电子政务发展落后，网站建设资金有限，暂无条件或无计划新增专项网站的地区。模式二适用于本级政府已经建立了行政服务中心，并且中心具备较好信息化基础的地区。模式三主要适用于本地区整体信息化条件较好，主要党政领导重视，有专项资金支持，并具备强有力推进体制机制的地区。从全国各省应用来看，采取第一种整合模式的省/直辖市占比为51.6%，占据大多数，采取第二种模式的省/直辖市占比38.7%，而采取第三种模式的仅占9.7%，模式三的推广应用还不是很广泛。
（三）存在问题分析
通过比较分析发现，模式一可能存在的问题主要有：一是整合深度有限，由于用户实际办事还是要被导引到各部门网站办事系统，网站提供仅仅是服务的“拼盘”，所谓整合实际是“貌合神离”；二是无法建立有效的监督机制，由于具体办理过程已经脱离门户网站的管理范围，无法对办事过程和效率进行统一监察和考核，不利于服务质量提升；三是办理过程缺乏及时反馈和沟通，门户网站无法实现单点登录，因此无法像电商网站一样建立个人中心实时跟踪办件进展，及时沟通遇到的问题，极易导致不必要的驳回和重新申报，消耗双方大量时间和资源；四是门户网站与部门网站办事服务易出现“两张皮”，随着当前简政放权和行政审批制度改革的稳步推进，政府行政事项调整、流程优化的动作较为频繁，如未建立实时内容同步更新机制，就极容易出现门户网站和部门网站在相同服务事项上内容、流程不一致等问题。
模式二可能存在的问题有：一是网上办事“多张皮”现象，由于政府门户网站、各部门网站已经提供了相关在线办事服务，新建立的服务整合平台又会与已建服务平台之间就服务内容、办理流程方面出现不一致、更新不及时的问题，形成“多张皮”现象；二是监督机制不健全。目前虽有些整合平台提供了效能监察功能，但仍停留在服务进驻事项统计、办件总量统计和提供投诉渠道层面，基于事项统计、办件统计的监察较粗糙，由于监督视角无法落脚到具体事项办理过程，无法有效督促具体办事人员提高服务意识、提升服务质量，基于投诉的监察又完全依托于公众的权利意识，因此，这种效能监察还缺乏对办事过程、效率的监督，办事效率和公正性难以保障。
模式三虽然很大程度上解决了上述两种模式的弊端，但也可能存在两个问题：一是如服务资源未沟通协调好，同样会面临与门户网站、部门网站服务内容不一致问题，甚至会出现“多张皮”现象；二是各级办事事项繁琐，名称不一致，办理流程标准不统一的问题，造成整合难度较大。对于一个省级统一的服务平台来说，需要全面整理各省级部门、市级部门、区县、乡镇街道甚至是社区、行政村的办事事项，具体到事项类型，又包括行政许可、非行政许可、公共服务事项和其他事项，十分繁琐。同时不同层级和地区在提供服务时常常会出现事项名称不一致，办理流程缺乏标准化的问题。据调查[viii]，目前，同一个省内不同地市、区县的权力和责任清单，往往都存在着事项名称不统一、标准不一致的现象，同一个事项，往往有多种叫法，且存在颗粒度和服务要素不一致的现象。另外，服务平台上整合的各类服务，有的采用国家、省直部门开发的系统，有的采用市直部门开发的系统，客观上也造成办事流程缺乏标准化，给用户办事带来不便。需要在整合过程中制定配套技术标准和业务规范。
（四）发展阶段分析
由于网上办事是政府网站的核心功能之一，因此，模式一的发展最早，大约起步于2006年。2006年12月29日，国务院办公厅印发《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，明确政府网站是“各级人民政府及其部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台”，明确提出网站在线办事功能要求。2007年开展的“百件实事网上办”活动更进一步推动了在线办事服务的发展。而模式二主要兴起于2011年之后，其中又以2013、2014年最多，模式三起步于2012年，可视为在模式二基础上的改进和深化。
通过比较发现，尽管三种整合模式各有特色，但笔者认为模式三可能是未来发展的方向。从各地发展来看，广东、浙江、福建均是在原来门户网站办事大厅或各级政务行政中心网站的基础上建设的一站式网上办事大厅，并且当前已经采取模式二的安徽也正在积极筹划建设省市县一体化网上办事大厅服务。从建设优势来看，模式三的整合方式更有利于实现平台集约化、服务标准化、监管统一化、考核科学化，对公众而言能确保权力运行更透明、更规范，服务获取和办理更便捷，能够有效避免各种服务乱象，破解“审批难”顽疾。
三、进一步推进政府网上服务整合的建议
结合当前我们政府网上办事服务的主要模式及其应用情况，为更好促进网上办事服务整合，解决群众“办事难”、“跑腿多”的问题，建议重点从以下几个方面做好相关工作。
一是尽快制定网上服务整合的指导意见及配套标准规范。以中央深化行政审批制度改革、推动简政放权为契机，结合《国务院关于规范国务院部门行政审批行为，改进行政审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号）文件要求，建议尽快研究制定网上服务整合指导意见，围绕促进政府行政审批一口受理、限时办理、规范办理、透明办理的目标，全力推进服务网上办理。同时，有关部门应尽快完善网上服务的配套标准规范，从服务事项梳理、服务目录编制、服务平台和服务接口等方面制定切实可行的标准和规范，提高各地区各部门的网上服务质量。
二是建立分工明确、执行有力的推进机制。网上服务整合关键在于简化流程，提高办事效率，防止权力寻租，是倒逼政府改革的新动力，而突破原有的观念障碍离不开强有力的推进机制。各地在整合服务时，主要党政领导应亲自抓，办公厅、网信、经信、监察、发改等部门之间可以专项工作组的形式搭建分工明确、配合有力的协同推进机制。同时，在资金支持、监督检查、绩效考核等方面建立相应的工作机制，有效保障整合工作的顺利开展和服务质量的提升。
三是基于云计算建设集约化的网上服务统一平台。当前，大力推进基础设施和共性应用的集约化建设是电子政务发展的必然趋势。建设统一服务平台是网上服务整合的必然要求。各地在开展服务整合时，可以基于云计算搭建统一平台，实现“四集”：建设集约，提升基础设施的资源利用率；服务集聚，开展服务事项摆货架，提高上网率；数据集中，实现办件全流程数据收集，便于共享利用；管理集成，集中电子监察，将行政权力关进笼子。统一平台可以搭建在政府现有云平台之上，也可以参考浙江的做法，通过购买外部云服务的方式，减轻政府自身平台运维的负担。
四是建立健全网上服务效能监察和绩效评价机制。科学有效的监督机制是促进服务质量提升的重要手段。未建立效能监察的整合平台应尽快建立切实可行的效能监察手段，已经建立效能监察的平台应在现有基础上，进一步建立政府内部绩效考核与外部社会评价“内外兼顾”的绩效评价机制。内部绩效考核可重点从事项上网率、全流程办理率、办件数据共享度、整合工作重视度等方面进行“面”上的考察，外部社会评价可参考淘宝等电商网站的经验，建立针对具体事项的统一办事评价系统，使每一个办事者都能方便的从服务质量、服务效率、服务态度等方面对政府进行“点对点”的评价。同时，还要建立效能监察和绩效评价的结果应用机制，及时将服务中存在的问题反馈相关部门，将监察和评价结果作为各级政府部门机关效能建设和领导干部考核的重要参考。
（原文发表在《电子政务》杂志2015年第6期）
作者简介
王璟璇，博士，国家信息中心信息化研究部助理研究员。研究方向：信息资源管理、电子政务。
杨道玲，博士，副研究员，国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长，兼中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长，国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向：电子政务。