6月底，济南大部制改革将全面完成。与2009年、2014年时的政府机构改革多是“规定动作”不同，此次大部制改革是济南市委市政府为适应济南发展、改革和管理的需要打出的 “自选大动作”。此次大部制改革刀刃向内，一改济南给人的保守印象，体现出了济南智慧：4个新部门都以“城乡”命名解决对上衔接和条块分割问题；保泉区分出泉水、泉池、喝地下水、推广泉水文化的内涵，划入不同的部门；尊重物流业本身的跨行业属性，设立协调办事机构，而不再人为新增审批事项条块分割。
4个部门以“城乡”命名
济南“自选动作”
对上也能无缝顺接
大部制改革背后的济南智慧：体制上消除城乡二元结构
5月5日，济南市政府大部制改革方案公布，新组建7个部门和机构：济南市城乡水务局、济南市城乡交通运输委员会、济南市物流办公室、济南市林业和城乡绿化局、济南市外事侨务办公室、济南市新旧动能转换先行区管理委员会（筹）、济南市国际医学科学中心管理委员会。此外将市政公用事业局、城市园林绿化局降级并入城乡建设委员会。
这不是济南第一次进行政府机构改革，2009年和2014年，济南都进行过政府机构改革。2009年新组建济南市经济和信息化委员会、市人力资源和社会保障局、市交通运输局、市商务局、市文化广电新闻出版局、市城市管理局。2014年的济南政府机构改革方案包括组建济南市卫生和计划生育委员会，重新组建食品药品监督管理局，适时将房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土资源局等。
“前两次的政府机构改革更多是规定动作，不少是上级单位有调整，为了方便工作推进，进行了改革。”操刀此次大部制改革的济南市相关部门负责人介绍，此次济南的大部制改革则是“自选大动作”。“这次是根据济南发展、改革和管理的实际需要，主动改革。国家有大部制改革的方向，所以我们可以主动尝试。”
自选大动作有哪些“济南智慧”和济南特色？多部门以“城乡”为名是其中之一。
统筹城乡、让一件事情归一个部门管理在不少城市的大部制改革中都有充分体现，“大交通”“大水务”“大绿化”在成都、深圳、武汉、南昌、广州等城市的大部制改革中都有体现。不过，名称中冠以“城乡”二字济南算是首创。济南大部制改革后新组建的7个部门和机构中，3个名称冠以“城乡”二字，再加上充实后的济南市城乡建设委，济南有4个部门以“城乡”为名。
上述负责人解释，名称中的“城乡”是借鉴国内众多城市的大部制改革方案，从实际工作需要出发特别加上的。其他城市的大部制改革实际上也把涉及城乡的同一件事归到了一个部门管理，但除了对应住房与城乡建设厅设置的城乡建设委之外，其他的部门不带“城乡”二字。不少城市的大部制改革也是自选动作，改革之后，会出现一个新部门要向多个上级主管部门对接的情况，在实际工作中，还需要一段时期的磨合。而且在申请上级扶持政策和扶持项目资金时，也可能会增加难度。
这次济南大部制改革考虑到自选动作与上级对接的问题，希望通过名称中带 城乡 二字来增加辨识度。
“4个部门名称都带 城乡 除了从体制上消解城乡二元结构，还考虑到与上级的工作衔接。”该负责人介绍，目前涉及城市建设方面的工作，国家、省一级是归入住建部、住建厅的，济南的城市建设工作除了在济南市城乡建设委外，原先主要是济南市市政公用局、济南市园林局。此次大部制改革后，这两个局的城市建设职能归入新部门，新部门名称中的“城”对应的应该是省住建厅的城市建设工作，“乡”对应的是原主管部门的工作。名称加上“城乡”后与上级部门的衔接将更顺畅，在城市建设项目中，也更便于争取上级支持。以“城乡”命名，目前阶段是很有必要，下一步全国统一有安排，从体制、政策、制度解决了城乡一体化的问题，未来也可以做相应的名称调整。
改革刀刃为啥指向“城乡”
消除人为地域分割
管理以事儿区分
大部制改革背后的济南智慧：体制上消除城乡二元结构
此次大部制改革的基本思路，经济南市四大班子反复酝酿研究。在今年3月的济南市第十一次党代会上，王文涛到第十一代表团讨论时曾以刮骨疗伤、壮士断腕、刀刃向内、自己对自己动刀来形容改革。这样的“自己对自己动刀”就包括针对部分分割、扯皮等群众反映强烈的问题，要进一步推动大部制改革，尽可能减少权力边界的交叉。
“大水务”“大交通”“大绿化”“大建设”的整合正是为了减少权力边界交叉。其中前三者的分割，主要是城乡的地域分割。
改革前，涉水事务中济南市区的供排水、河道、节水、污水处理、防汛是济南市市政公用局的职责，城区外的河流河道、水库则归济南市水利局管理，同一条河上游下游分属两个局。城区绕城高速内的道路建设此前主要由济南市市政公用局负责，绕城高速以外由济南市交通局负责。城区的绿化由济南市园林局管理，城外的绿化则归济南市林业局负责。
中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙说，政府机构最初设置时，根据城乡的不同特点人为分开了城乡，设置了不同的管理机构。这样的设置是为了解决同一个问题，比如交通问题，但实际工作推进时，城乡发展不平衡，又使得这个最初的交通问题转化成了城乡分割城乡差距的问题。
此外，济南中心城区经历了发展扩大，曾经大致以二环为区分，后来又大致以绕城高速为区分，变化中的管辖范围也一度让以区域为区分的管理遭遇尴尬。
2005年的一次城乡客运冲突就与济南城市迅速发展有关。当时济南公交属于市政公用事业局管理，历城公交归历城区交通局管理，由于管理主体不统一，城市公交与客运之间产生了冲突。2009年济南政府机构改革时，新组建的济南市交通运输局就整合了市交通局的职责和市政公用事业局城市客运管理职责，实现了城乡客运的统一。
此次大部制改革，新组建的城乡交通运输委更明确了城乡交通一体化的思路，进一步整合了市交通运输局职责、市市政公用事业局城市道路建设管理职责。“济南的 高快一体 喊了那么多年，今年可算要连到一起了，下一步更重要的是无缝衔接，管理上连到一起。”济南市交通行业一位工作人员说。
河流的一体则更容易理解，但为了地域管理上的便利，对河流、供水的管理，人为分成了城市河流和农村河流，所以实际工作中，遇到防汛、调水、海绵城市建设等工作，还需要跨部门协调。一位长期从事城市排水的工作人员说，跨部门之间的协调，需要上报局长再进行协调，有时候还需要上报市长来安排。“改革后就变成内部各个处室的协调，中间环节少了”
“此次大部制改革让一个部门管一件事情，把城乡当成整体来推进工作，从管理体制上消解城乡二元结构，统筹城乡发展。。”上述负责人说。山东大学政治学与公共管理学院王佃利教授认为，城乡统筹是城镇一体化的需要，在政府机构设置上考虑城乡发展是一种发展方向。
王佃利说，大部制改革不是简单合并，新组建的部门，要进一步完善内部运转协调的机制，对管理职能要有清晰认知，形成1+1>2的效果。“要消解城乡二元结构，还需要进一步的体制机制的整合，区县本来应该是一体的，出台政策、安排工作时就要以此为出发点。”毛寿龙认为，大部制改革是为了精简机构提高政府的办事效率，对新组建的大部制部门而言，在工作量越来越大的情况下，推进互联网+和电子政务，把政府的服务工作扁平化、标准化，减少各项管理服务工作对人的依赖，防止政府机构改革出现反复。
大水务统起保泉和采水
不再互撕追责有主
泉水申遗园林局牵头
“泉水”是济南最大的特色，保泉、做好泉水文章也是济南政府部门特殊的职能和责任。此次大部制改革对理顺泉水保护与利用的关系进行了极具智慧的安排。
省委副书记、济南市委书记王文涛，济南市委副书记、济南市长王忠林都曾在多个场合提到泉水对于济南的重要。
但之前济南与泉水保护和利用有关的工作，涉及园林、市政、水利等多个部门。济南市水利局负责水源地的保护，监管城区自备井。在保持泉水水位时，还会通过水库调水补源。负责城市供水的济南市市政公用局则希望通过科学论证圆泉城市民喝地下水的梦想。
一边是保护泉水一边是利用地下水；一边需要通过从水库、河流中调水补源，一边把补源后的地下水开采出来打入供水管网或设立泉水直饮点。在这些方面，水利与市政供水之间有一定的矛盾点。
“这个矛盾点还包括经济方面的，补源成本与喝水成本之间的相互制约关系。喝地下水可能成本会降低供水成本，但调水工程、补源的成本需要水利承担，这个怎么算？”上述负责人说，此次大部制改革把涉水事务统一交给城乡水务局，也把保泉和喝地下水的问题由两个局管变成了一个局管。“喝地下水行不行？能采多少，怎么同时保护泉水，这都由一个部门内部解决，自己解决费用问题，出了问题追责也有主体。”
济南市城乡水务局挂济南市泉水保护办公室牌子，那为何名泉泉池保护管理的职能又划到了调整后的济南市园林管理局？上述负责人解释，保泉这个概念其实有保护泉水、保护泉池景观之别，泉水利用也有喝地下水和推广泉水文化之别。此次大部制改革也根据职能部门的管理优势进行了区分。
“泉池景观大部分分布在公园景区中，因此泉池的维护提升由园林局负责理所应当。”该负责人还表示，打造泉水文化品牌需要以泉池、大明湖等景观为载体，所以济南市园林局还将牵头推进泉城夜宴、泉水申遗等工作。
设物流办紧扣中心工作
准确定位在“牵头”
具体问题归职能部门
作为一次主动开刀破腹的改革，济南大部制改革扣着济南现阶段的中心工作而来。
此次调整中，济南将交通与物流处更名为济南市物流办公室，虽然仍为济南市经济和信息化委员会内设机构，但升为副局级，主要职责是“负责全市现代物流业的组织推进和综合协调”。“这个调整是为了补齐济南物流行业管理与服务的短板，配合 打造四个中心 中建设区域性物流中心的工作。”相关负责人说。
济南市四个中心建设中，区域性经济中心由济南市发改委主推，区域性科创中心由济南市科技局主导，区域性金融中心由济南市金融办专门负责协调，这些部门均属于市直机构。而区域性物流中心的职责落在济南市经信委，但原先负责该项工作的仅是一个处室。“这个处室还有复合性工作，原先还需要组织协调铁路、公路、水运、航空综合运输；指导协调铁路道口监护管理和综合治理等。”该负责人说，济南现有物流企业“小、散、弱”问题突出，大多数企业规模偏小、业务单一，济南物流业中“短板”需要一个部门来统筹解决。
物流本身是一个由“物”与“流”组成的行业，既有交通运输，又涉及货物流通，还需要仓储用地，在济南物流管理涉及六个职能部门。山东交通学院物流教研室主任孙雪琴就曾分析，物流是一个跨行业、跨部门的大系统，牵扯运输、储存、保管等多方面。在济南，物流企业运作管理由经信委交通与物流处负责，物流项目审批由发改委牵头，与商品相关的物流由商务局分管，货物运输场站由交通部门分管，农产品物流由农业局参与管理，物流土地规划由规划部门负责。“大家都管等于谁也管不了。”多家物流企业负责人表示。“要打造区域性物流中心，物流行业的上层管理就必须要理顺。”孙雪琴表示。
相关负责人介绍，此次改革就把原交通与物流处涉及交通的职能划入交通运输委，同时把原来的处室升格为副局级，职能变为专门协调物流行业，推进区域性物流中心建设有了更明确的对应部门。”相关负责人介绍，济南市物流办接下来需要明确职能、制定济南物流业发展规划，对济南物流业的发展起到“牵头”作用。“不过，涉及到具体问题还由具体职能部门来实施。”
此前，物流业内人士及部分专家提出过设立专门的物流管理机构，把所有与物流有关的工作都归入这个部门。“这次大部制改革也特别进行了研究，我们发现，物流本身需要的是协调部门，把交通运输中车辆运输、货运场站的相关审批、物流用地规划等单独拎出来不太现实，又可能会出现职能交叉，所以这次设立了 物流办 而不是设立 物流局 或 物流委 。”该负责人介绍，物流办不会有审批事项，具体的审批还是归入各个环节的监管部门。
（原标题：大部制改革背后的济南智慧：体制上消除城乡二元结构）
（·齐鲁壹点记者 王皇 唐园园 实习生 张晓燕）