治理体系现代化的路径探索——基于天津市行政管理体制改革实践的分析
[摘  要]     党的十八大以来，党中央和国务院采取了一系列重大改革措施推进行政管理体制改革，转职能、提效能。为适应新形势，天津市利用综合配套改革和先行先试的政策优势，以治理体系现代化为切入点，调整了横向和纵向治理体系，全面实行了“十个一”的改革，取得了显著成效，同时也暴露出了一些问题。因此，亟须借鉴天津实践，设计和制定全国性质的行政管理体制改革路线图、时间表和公共政策保障体系，进而促进我国形成系统完备、科学规范、精准有效的现代化治理体系。

[关键词]     治理体系现代化；天津改革实践；路径探索；政策体系

 

推进行政管理体制改革，是全面深化改革的重要内容，也是推动我国经济社会持续健康发展的重要战略举措。[1]党的“十八大”以来，党中央和国务院大力推进国家治理体系和治理能力现代化，建设服务型政府和法治型政府，把简政放权、放管结合、优化服务作为行政体制改革的“先手棋”和“组合拳”，通过三管齐下、协同推进，有效释放了市场活力，激发了社会创造力，推动了政府治理能力提升。行政管理体制改革已成为“十三五”时期全面改革中较为重要的一个组成部分。[2]

为适应新形势、新要求，天津市在深化行政管理体制改革过程中，以公民的需求为出发点，通过在横向治理体系上实施部门合并与职能整合、统一服务平台、大力简化审批，在纵向治理体系上进行权力下放和机构下沉，并推出一批创新监管、规范政府事项操作流程、优化政府公共服务的制度和措施，破解了行政管理体制的困局，改变了政府的权力结构、社会生态和价值观念，提高了政府效能，带来了经济和社会方面的红利，为我国和其他地区进一步推进治理体系现代化提供了良好的示范效应、连锁效应和杠杆作用，对构建运行有效的中国特色社会主义制度体系具有重要的启示意义。

 一、天津市推进治理体系现代化改革的理论价值

 治理体系现代化是完善治理主体、构建科学的治理机制和持续提升治理效果的过程，是治理体系适应现代变革的本质要求而对自身进行的现代化，也是国家治理体系的核心要素，其本质属性是有效性与合法性。[3]因此，衡量治理体系是否现代化的标准是治理组织架构和相对较低的治理成本是否符合现代理念，并能够合法地、及时有效地解决经济社会发展中面临的各种问题。构建成熟的现代化治理体系是根据经济社会发展以及人们日益增长的物质和文化需求而在时间和空间维度上对治理结构和机制不断创新和优化的过程，是一个具有阶段性特征的渐进式调适过程，其包含以下两个方面内容。

1.不断调整完善其横向和纵向的治理体系

注重利益的协调与整合是中国特色社会主义优越性赋予治理体系现代化的独特优势。[4]天津市在改革中将工商、食药、质监三个部门“三局合一”组建市场和质量监督管理委员会；整合各类政府服务电话，建立统一热线“8890”；成立“人才综合服务中心”实体机构；成立滨海新区行政审批局，实现了“一颗印章管审批”等等，其通过在横向上对政府职能进行合并、重组与整合，使“物理位移式”的“政府超市”产生了化学反应，实现了服务平台统一，实现了无缝隙和全覆盖的监管，从而减少了职能重叠交叉，提高了行政效率，提升了服务质量。并通过赋予基层审批权、赋予街镇行政处罚权和行政强制权，在街镇设立综合执法大队，成立办事机构、执法机构和监督机构，实现执法权、审批权下移，提升了执法速度与效率，也给民众提供了更为便捷的服务。其在纵向上通过权力下放、机构下沉，对基层赋权增效，使公共权力和公共服务更加接近民众需求。所以，治理体系中政府的顶层设计，应在横向和纵向上注重权力与利益的有效协调和职责与义务的有机统一。

2.逐渐形成政府—市场—社会—公民四者多元协同治理模式

在多元化社会背景下，市场、社会组织以及民众的力量正在迅速成长起来，开始在治理体系中扮演越来越重要的角色。同时，通过强化政府部门间协同、培育社会组织、增加公民参与等多种方式构建科学化、合理化的治理体系，也开始逐渐受到关注。[5]天津市在改革中推动制定了“权责清单”，创立行政许可事项目录年度版本制；运用“制度加科技”的办法，建设了市和区县两级统一的行政执法监督网络平台；建立了大数据“审计监督一张网”智慧型审计模式；探索了京津冀海关通关全流程一体化运作模式和一体化区域检验检疫通关模式等等。其通过在政府内部构建统一的跨部门治理平台，健全部门间协调配合机制，优化政府部门间的协同治理关系，明晰了政府责任和边界，也实现了对行政活动全覆盖、全过程的实时监督。此外，天津市建立了市场主体信用信息公示平台，大力培育和规范社会组织，出台了《关于完善社会组织综合监管体系意见》等规范性文件，创造社会组织承接政府服务的条件。其通过完善全过程市场监管体制，促进了审慎监管，推进了公共服务供给的市场化和社会化，构建了政府与市场、社会组织间的协同关系，使社会组织参与治理能力逐步提高。所以，构建一个成熟的治理体系需依托完善的制度体系加以规范和引导，在整合治理资源基础上，形成政府—市场—社会—公民四者既相互制约又相互支撑的多元化合作治理框架，才能使得治理的效益得到最大化。而合理的价值排序与价值均衡、适时调整科学的制度与公共政策安排、强有力的组织保障以及有效的体制机制创新是理顺这个框架的基本路径。[6]

 二、天津市推进治理体系现代化改革中面临的问题

 推进治理体系现代化的过程是解决问题的过程，也是一个不断试错的过程。天津市在推进行政管理体制改革中，各项改革措施相互作用，既产生了巨大的政治、经济和社会效应，也暴露出诸多方面的问题，面临着许多的制约因素。

整体方面来看，改革过程中产生了与中央政府不完全耦合、同级政府不完全对接的问题，一些改革措施之间缺乏系统性和同步性，也较少涉及政府内部管理的弊病以及社会管理服务等方面的问题。同时，一些部门的“放权”还不够彻底，某种程度上也存在基层接不住等现象，导致改革还难以发生化学反应，改革的整体效应还没有完全释放出来，亟须全国性质的改革路线图和时间表。

具体来看，天津市改革中地方政府内部缺乏有效协调，部门与部门间、个人与组织间的利益冲突和相互掣肘现象仍然存在，治理体系中的顶层设计在具体执行过程中被部门和个体利益弱化。此外，立法理念偏差、立法运用被动和立法预测不足，审批与监管的责任还缺乏明确的法制保障，基于部门的流程再造形成了碎片化的问题，政府信息对接缺少统一的数据处理平台、安全问题凸显，政府治理转型的技能短缺，基层人员和社会组织还存在着承接能力不足的瓶颈等，也制约着改革的深入。所以，应在改革过程中及时搜集、分析、整理改革中的新问题，配套相应保障措施，对保障措施进行适时的调整，以确保改革的持续性和连贯性，以更好地适应治理体系现代化的要求。

 三、天津的改革对推进我国国家治理体系现代化的启示

 实现国家治理体系现代化的具体途径是通过总结地方改革的创新经验，以地方“倒逼”中央的形式，将优秀的地方治理和创新做法上升为国家制度。[6]中央政府需以地方的成功实践探索为依据，明确行政管理体制改革的战略思维，[7]从横向和纵向治理体系入手，设计全国性质的改革路线图，并在时间和空间两个维度上，制定全国性质的改革时间表，对治理体系进行渐进性调适和做出回应，从而正确处理治理体系中局部与全局的关系以及局部与局部之间的关系，提高改革的系统性、精准性和协调性。

（一）构建全国性的行政管理体制改革路线图

1.在横向治理体系上做减法：简政

“简政”，即政府通过不断推动职责相似、职能相连的部门对其职能调整、合并、取消，达到理顺权责关系、优化组织结构、完善运行机制的目的，这将在横向治理体系中发挥着主导作用。因此，应按照单项安排和整体设计相结合的原则，从以下三个方面构建横向的现代化治理体系（如图1）：一是将政府部门进行合并。把机构臃肿、多头管理的政府部门进行大部制合并，并健全决策权、执行权、监督权的统一运行机制；二是将政府职能重组。在完善权力、责任和负面清单制度基础上，把政府机构的一些审批权限进行完全剥离重组或者取消，将剥离后的审批权限统一到一个部门，并使其产生化学反应；三是将政府职能进行整合，统一服务平台。通过便民服务平台对职责相似、职责交叉、职能相连部门进行职能调整、合并，并积极稳妥地推动地方政府直接面向公众的公共服务平台建设，打造“互联网+”政府网上办事服务平台，适度强化公共服务平台的职责权限，从而提高行政效率，降低办事成本。

2.在纵向治理体系上做压法：放权

“放权”，即在保证不同层级间政府职能配置避免出现差异或不对接情况的同时，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理等职责，[8]向基层、向市场、向社会放权。纵向的治理体系重点是理顺垂直管理部门与下级政府之间的职责关系，实现政治权力的科学合理配置。所以，应减少上下级政府机构之间职责同构带来的不利影响，从以下三个方面构建纵向的治理体系：一是机构和部门下沉。其主要体现为政府组织结构的层级化、信息化带来组织结构扁平化的发展，将一些服务部门和办事窗口下放至基层，使公共服务更加接近民众需求；二是执法权下沉。在扩大基层在市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等方面的职责的同时，赋予基层部门执法权，组建基层综合性执法力量，实现各要素的真正下沉，全面强化基层政府的综合管理能力；三是审批权限下沉。有步骤、有计划地减少行政层级、管理职责和权限，将该由下级政府审批的事项全部下放下去，加强审批事中和事后的监管，并推动下级政府部门对下放的审批项目在内容、方式、流程等方面进行革新，提高基层政府的承接能力。

3.理顺各治理主体间的合作关系：多元协同

推进治理体系现代化的基本途径是在理顺各治理主体间的关系基础上，动员分散的治理资源形成分权化的多元协同治理结构。因此，应在政府主导下，从公民需求出发，协调和调动市场与社会力量，创造并实现具有公共价值的目标，营造更多的合作共治环境，同时政府作为委托方对市场和社会实施监督，[9]可从以下几个方面理顺各治理主体之间的合作关系：一是加强部门和层级间的行动和政策协调，构建跨部门工作平台和数据共享平台，提高政府部门服务的整体性和协同性，实现政府间的协同治理；二是政府治理要适应市场发展的要求，对资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争来实现效益最大化和效率最优化，凡市场能有效调节的，将权力完全剥离给市场，并通过发挥政府引导、监督和服务作用，来弥补市场缺失，可依托现代化手段健全协同治理的监管体系，加强对市场的事中事后监管，确保“审”、“管”衔接，实现政府与市场的协同治理；三是通过大力培育社会组织，完善社会组织考核评估制度、第三方评估机制以及协会商会与行政机关脱钩机制，建立与社会组织直接登记相适应的综合监管体系，完善政府转移职能与社会组织承接购买服务清单的对接机制，划清政府机关与社会组织的权责边界，建立社会组织参与政府应急救援动员的对接保障机制，提高社会组织的自我管理能力和水平，提升社会组织的承接能力，实现政府与社会的协同治理；四是加强政府部门与公众的协同治理，公开透明是治理体系现代化的基本特征，要使人人支持和参与改革，享受改革红利，就要全面推进政务公开，依法推动公众参与机制革新，让公众了解放权情况、监督放权进程、评价放权效果，[10]才能推动政府运行机制和治理方式向规范有序、便民高效方向转变。

（二）制定全国性的行政管理体制改革时间表

习近平总书记强调“没有时间表的改革就是美丽却难以触摸的肥皂泡”。[11]治理体系现代化除了需要路线图的指引，也需要对其进程进行指导。因此，尽快出台全国改革时间表，保障全国改革步伐一致，实现全国改革上下“一盘棋”，促进治理体系现代化的理性推进。构建全国性改革的时间表可从以下三个方面考虑。

1.分步实施，梯次推进

分阶段、分步骤地梯次推进是保证改革符合客观实际的重要手段，也体现了治理体系渐进式的调适过程。当前，我国地方政府具有强烈的改革意愿，也敢于培养、任用有改革魄力和能力的干部，但中央与地方在权力、利益、职责要求的明显差异性带来的结构性矛盾造成央地关系不协调，改革也缺乏统一、专业的指导和专门主导改革的政府部门。所以，首先在中央主导下，短期内放开东、中、西部地区具有代表性的地方政府进行先行先试，鼓励其借助自由贸易区、“一带一路”建设等机遇和优势，推动差异竞争、错位发展以及可承担的带有风险性的试点；之后在中期对试点地区所在的区域进行推广，并给改革以刚性约束；最后在全国大范围推广，形成阶梯式的渐进路径。同时成立直属于行政首长的改革执行机构，建立信息沟通和组织协调机制，统筹地方的改革方案与时间进度安排，优化改革的激励机制和动力机制，强化对阻碍或干扰改革行为的问责，提高改革的执行力，缩短改革周期。并发挥智库作用，对改革阶段性成效和地方政府间协调进行常态化的跟踪分析和实时评估，确保改革方案的合理推进。

2.远近结合，有序安排

由于治理体系因社会经济的发展变迁，需不断地进行适应性的调节，使得改革是一项长期工作。而且改革推进的动力是在更深层面上巩固、发展和创新上一阶段的改革成果，是治理体系回应性的体现，这就需要深入分析不同阶段的改革成果，针对不同阶段集中性改革的特征和梯次的需要，将长远目标与近期目标相结合，安排不同阶段的改革重点，[12]形成衔接紧密的改革时间进度，使改革有序进行。2013—2016年是我国“十二五”末期和“十三五”初期，此时间段内天津、上海、浙江和广州等地方已对创新性制度进行了先行先试，这些地区对问题较集中、亟须改的领域和基础性、前置性的领域进行了密集性的改革，并取得了一定的效果，但也遇到了改革瓶颈。所以在2016—2020年期间应在全国范围内迅速推进改革，协调好府际关系，同时对前期改革中出现的关联项多、牵涉面大、制度设计较复杂、缺乏制度保障的改革在试点地区持续进行先行先试，将难改、风险大的改革适当拉长改革周期。在后期阶段，即2020年之后，可确定改革总方案并且完成对改革阶段目标的评估，形成完善的府际协调机制，从而全面推进治理体系现代化。

3.因地制宜，分类指导

我国由于地域跨度大，东、中、西部地区经济水平、自然资源、社会现状、民众需求等都有很大差异，且治理体系也是在几千年历史传承、文化习俗、经济社会发展的基础上内生性演化发展而来，其在模式、机制和路径方面具有鲜明的特色与诸多优势。所以，各地方政府的改革不能是对中央改革的简单复制，不能“一刀切”。也不能对先行先试地区照搬照抄，其成功的可复制经验可以借鉴，对其出现的问题要在自身改革中进行调整，且经验先行先试地区要审慎地相互借鉴、相互跟进。从而使各地在综合考虑本地区的GDP、资源禀赋、人口、生态环境、交通通信及管理水平等实际情况基础上，制定灵活的、精准的、因地制宜的改革规划方案，并由中央政府进行把关与监督修正，进行分类协调、分类指导、分类改革。

（三）构建推进治理体系现代化的政策保障体系

朝向治理体系现代化的改革，是一项复杂性和综合性极高的系统工程，在加强顶层设计和整体谋划的基础上，更要跟进宏观政策、法律规定、人文环境、平台保障等等诸多条件支持及服务，进而降低改革进程中的各项阻力，促进各项改革措施得以深入开展。

1.探索新的治理理念和路径，确保制度功能的充分发挥

传统的地方政府治理理念总是滞后于政府治理的实践。但随着改革中现代管理技术和高科技手段的运用，发现可以重构、调适治理理念和行为逻辑，预判未来社会经济发展的态势对政府公共服务的需求，并针对需求提前规划其软硬件服务，从而使地方“倒逼”中央的形式变为政府“超前治理”形式，使政府摆脱“救火队员”、“头痛医头、脚痛医脚”、“人走政息”这种“盲目化”、“碎片化”的困境。

2.立足国情与借鉴地方经验，加强区域合作交流

在国家治理体系现代化的总体战略目标和制度框架内，提倡各地区间经验互学，借鉴国内外发达国家和地区的先进治理理念和成功实践，形成与先进管理经验相衔接的现代制度体系，并搭建多渠道的交流平台，确立“以邻为伴、以邻为友”观念，加强区域间协作，实现地区资源共享，从而增强治理体系的自我完善能力。

3.加快出台地方性法制法规，强化改革的法制保障

政府治理法治化是贯穿治理体系现代化全过程的关键要素，合法性越强，治理体系的有效性越高，应加快配套出台法律法规，适当赋予地方立法权，使改革中的行政责任和行政权力有法律依据和来源。同时在法律的层面上规定政府部门间协调与合作的内容和方式，保障府际协调机制的法治化；建立现代化的公共事务作业标准化流程，形成标准化的办事流程和操作手册，促进工作流程的优化及其规范化运行；提高治理主体的法治意识与执行力，并将理念嵌入具体的制度安排中去，将法律和制度作为各项治理行为的参考依据。

4.政府善于“掌舵”，对改革进行全方位规划

政府在推进多元主体的协同治理中应始终发挥“掌舵者”的核心作用，应采取积极的政策保障为改革提供坚实的基础。可继续理顺和完善权责清单、负面清单，定期对其评估和动态调整，并设计公共服务清单；构建过程性与结果性指标相结合的政府绩效考评体系；利用“大数据、物联网、移动端、云技术”等现代信息技术，构建全国统一的政府数据处理共享中心和系统管理平台，实现信息沟通与发布、公开与申请、处理与评估、决策与监管的兼容，同时提高审批部门与监管部门联动的效率，实现执法评估的“全方位”动态监控；对政府和社会组织工作人员进行理念、能力和技能等方面的培训，鼓励高素质人才去基层服务，提高治理能力和质量。

 参考文献

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[11] 习近平.在中央经济工作会议上的讲话[N].人民日报,2012-12-17(01).

[12] 张再生,李九阳.着力实现“四个转变”加快推进阳光政府服务政府建设[N].人民日报（理论版）,2015-09-28(15).

[作者简介] 张再生，天津大学管理与经济学部教授、博士生导师；李鑫涛，天津大学管理与经济学部博士研究生。