【内容摘要】建设服务型政府是为适应市场经济发展的需求，适应人民群众的迫切要求而提出的一个新的执政理念，是树立和落实科学发展观的体现。新形势下，各级政府都应当建设服务型政府。未来中国地方政府的活动将会越来越突出这一性质，使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好事务来为老百姓服好务。

【关键词】  转换政府职能  服务型政府

【作者】  陕西省委党校  吴鹏辉

进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制，构建服务型政府是推动行政体制改革，适应新常态，推动“一带一路”建设的重要举措。

一、 服务型政府的概念及特征

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

服务型政府有两个重要特征：

（一） 政府只提供市场和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。

众所周知，学术上普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往投资规模大、投资周期长。对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。
（二） 政府应当鼓励公共服务市场化。

虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。

作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化。因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

党的十八届三中全会对加快转变政府职能、深化行政体制改革、建设法治政府和服务型政府提出了新要求。习近平总书记强调：“转变政府职能，要明确创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的总方向。”

服务型政府的基本特征是：“小”、“少”、“优”。

“小”，即规模小，官员少，运行成本低，也就是马克思所设想的“廉价政府”。不少发达国家州、市一级政府的官员一般只有数十人，有的仅有几个人。

“少”，即管得少。主要作用是弥补市场的不足，对市场无能为力或产生较多负效应的领域起到干预责任。发达国家崇尚“管得最少的政府就是最好的政府”的原则，这对我们不一定适用，但很值得借鉴。习近平总书记强调：“政府要全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，应该有所为有所不为，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位。”就是要求政府为市场服务，管得少，簸这得好。

“优”，即创造最优环境，提供最优服务。主要职能在于保证人民生命财产安全，保证人民群众安居乐业，充当“守夜警察”的角色。为社会全体公民提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务，尽到为人民服务的主要职责。 “要坚持以人为本、执政为民，接地气、通下情，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧，在服务中实施管理，在管理中实现服务。”
二、 创建服务型政府的必要性

创建服务型政府是重大的体制创新。计划经济时期的政府是管理型，市场经济条件下的政府必须是服务型。因此，创建服务型政府是市场经济对政府的必然选择。

当今世界各国，尤其是发达国家，都把搞好公共服务作为政府的主要职责，认为国与国之间的竞争，从某种意义上来说，也就是各国政府之间提供服务能力的竞争。

从历史上看，从18世纪末工业化初期开始，代表当时先进生产力的资产阶级思想家们就提出了“民本”思想，西方发达国家就确立了政府为社会公众服务的原则，经过两百多年的不断演变和完善，发达国家政府服务社会的功能得到了不断的发挥和完备。

转变政府职能是深化行政体制改革的核心，是建设服务型政府的关键。在积极推进行政体制改革过程中，以简政放权为突破口。要加快转变政府职能，进一步简政放权、提高效率，为企业打造公平高效、充满活力的市场环境。

（一）建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。

在我国建立服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。
（二）建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是马克思主义的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

而政府机构，首先要把与人民群众生活息息相关的社会管理方面的工作做好，像道路交通、疾病预防控制和医疗救治体系、人畜饮水等一家一户不能解决的事情，政府要坚持以人为本，做好这些事情。要建设服务型政府，必须转变工作作风，要倡导一种转变政府职能、建设服务型社会的风气；既让干部队伍有转变的意识，并且身体力行，又要让舆论和老百姓有具体监督的权利和渠道，真正把政府转变职能落到实处。

（三）建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向

在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“Government Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。

改革开放30多年以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。历次改革都适应生产力发展的阶段性需要。

推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点难点命题。本文根据党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发，审视和省思了转变政府职能的功能意义、目标定位、本质抓手、践行思路、法治路径和实现机制等基本理论问题。

“把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手，这是我们思路的进一步创新。”［15］十八届三中全会确定的国家治理现代化目标，进一步从政府治理现代化和政府权责结构性转变意义上，形成了政府职能转变的新的改革逻辑，即从政府职权切入推进政府职能的转变，以政府职权职责的改革推进政府职事的合理调整，以政府职事的合理调整促成政府职能的转变到位。
三、服务型政府的主要职责：制定公共政策，提供公共产品，搞好公共服务

（一）制定公共政策

为了处理社会公共事务，政府必须制定一系列行为规范，对全社会公共利益进行权威性分配，就是说，政府主要是通过制定公共政策去保护、实现、满足和发展大部分人的利益需求，满足最广大的人民群众的愿望和需要。

十八大报告在论述加强社会建设的时候，特别强调围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这一表述，是在原来提出的社会管理格局基础上的进一步提升，也是对加强法治政府建设提出的新要求。继续深化行政体制改革，就要进一步提高社会管理的科学化水平，加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。

（二） 提供公共产品

公共产品的提供者主要是政府，由政府机关为主的公共部门生产，供社会所有公民共同消费，所有消费者平等享受。主要可分为三种：

（1）是基本公共产品。人们不受地位、种族、穷富和城乡差别的限制，都可平等享受。如义务教育、公安司法、生态环境保护等。

（2）是混合公共产品。既能满足公共需要，又能满足个人需要。如公共工程、研究生教育等。

（3）是由政府组织提供，使用者付费的公共产品。最终消费者是个人，如邮政、铁路、民航、煤气等。

（三） 搞好公共服务

公共服务是政府满足社会公共需要、提供公共产品的劳务和服务行为的总称。大致分为三种：

（1）提供基本公共产品的公共服务。如法律体系，公民权利保护；政策体系，保证经济稳定增长的分配公正的政策、社会保险与福利政策；中小学公费教育、公费医疗系统等等。

（2）提供混合公共产品的公共服务。如供排水系统、公路铁路运输系统、天然气煤气系统、电力输送系统、邮政服务系统、电话电讯系统、垃圾处理服务、必要的文化娱乐措施等等。

（3）管理私人部门所产生的管制性公共服务。对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、安全标准等。

为此，强化政府社会管理职能，加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制以改善民生为出发点和落脚点，进一步强化政府公共服务职能，加快健全基本公共服务体系，建设人民满意的服务型政府。
四、创建服务型政府的路径选择

（一） 建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键

建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治和强烈的服务意识。培养公务员的政治社会服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务水平、工作能力和服务本领。

具体而言，要着重强调以下三点：

一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。

二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。比如，积极推进政务公开，提高政府透明度，多推行“一站式办公”“一条龙服务”的“政务大厅”，多设立程序简化、流程完善的“政务超市”等，从而建立高效的政务服务体系。

三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。既不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。

（二） 深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措

根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则：

①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律法规、规章制度必须公开透明。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。
②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。

③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点难点命题。比如包括审批权，还有名目繁多的行政许可、资格认证，各种奇葩证明，让企业不堪重负的收费等等，都属于简政放权要继续推进的内容。

④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。避免谁都管谁都不管的，监管重复审批空档的局面。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。

⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。

（三） 建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式

行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决，由跑多门变为进一门。

与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。

首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。

公开承诺制坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。

“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。
（四） 发展电子政务是实现服务型政府的重要手段

电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。

电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。

（五） 推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径

公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构、社会自治半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。

政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。

要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。
五、创建服务型政府要实现四个转变

（一）由统揽一切向搞好公共服务转变

政府作用的核心定位是服务。首先是提供好法制服务，创造良好的社会治安环境，保证社会稳定、治安状况良好、人民群众安居乐业。其次是提供好政策服务，及时发现和研究经济社会发展中的新情况、新问题，制定科学公正的公共政策，为经济运行和市场竞争创造良好的氛围和秩序。再次是提供好市场服务，规范市场秩序、健全监管体系，同时，积极支持和培育劳务市场、人才市场、资金市场和各类要素市场，使各类市场依法、高效、健康运转。最后是提供好信息服务，及时公布和发表经济社会发展的有关信息、市场信息、人才信息等等。

（二）由直接干预微观经济活动向主要提供公共产品转变

要将抓经济的重点从直接抓项目、办企业转到制定经济社会发展规划，建立市场秩序，创造各类市场主体公平竞争的环境上来，使政府从直接办企业、管企业的状况中退出来，从社会资源的分配者变为监管者；将现代企业经营理念诸如成本、品质、顾客满意态度、服务至上等注入政府管理之中，变政府管理部门为社会服务部门。把更多的资源投入公共教育、科学技术、文化体育、社会保障、基础设施和环境保护等公共事业方面，为社会提供更多更好的公共产品和服务。

（三） 由管理型无限政府向服务型有限政府转变

要明确政府在社会主义市场经济中的角色定位。做到有所为有所不为，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，将该由社会组织行使的职能转化给社会组织。最主要的是简化行政审批，减少对市场配置资源的干预，将政府目前承担的技术性、服务性、协调性工作交给社会中介组织，实行权力与利益分离，决策与执行分离，划清事权，理顺关系，实现真正意义上的公共行政，该管的坚决管好，不该管的坚决不予干预。

十八届三中全会确定的国家治理现代化目标，进一步从政府治理现代化和政府权责结构性转变意义上，形成了政府职能转变的新的改革逻辑，即从政府职权切入推进政府职能的转变，以政府职权职责的改革推进政府职事的合理调整，以政府职事的合理调整促成政府职能的转变到位。据此，政府职能转变负有三重使命：第一，实施政府的自我革命，减少和简化政府权力，以放权实现简政，以减权促进增效，以简权促成繁荣。第二，改革和调整行政管理体系内在权力结构和权力关系，以优权催化优能，以督权推进履职，以限权达成归位。其集中体现为“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”第三，政府治理现代化取向要求政府与企业、政府与社会的结构性共治，这一取向在政府职能转变的实施抓手层面上，特定地体现为把政府原有的特定职权转化或者说还原为公民有序参与治理的权利，并且实现政府治理权力与公民参与权利两者的有机有效结合，由此，政府职能转变在国家治理和政府治理现代化层面上获得权力与权利结构性构建和结合的协同共治意义。
同时，在政府层级之间合理划分和配置权力，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，“建立事权和支出责任相适应的制度。”

（四） 由对公民和法人的过多管制向为公民和法人服务转变

首先是强化公共服务理念。管理就是服务，服务就是责任。服务之责，重于泰山。立足于向公民和法人提供公开、透明与高效、优质的服务。其次是强化依法行政理念，坚决杜绝违法操作、违规行政和长官意志。再次是强化政务公开理念，保证广大民众的知情权、参与权和监督权。

六、结论

要真正转变政府职能，必须尽快改进政府工作作风，把该交给市场的交出去，政府集中精力抓大事。各级政府要在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，这样的转变更能适应发展市场经济新形势的需要。

参考文献

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