国家海关总署专家组组长/国家政务信息系统整合共享专家组专家 任尔伟

在23日下午举行的“数字政府与政务服务论坛”上，国家海关总署专家组组长/国家政务信息系统整合共享专家组专家任尔伟发表了《政务信息化系统整合共享前瞻思考》的主题演讲，以下是主要内容（根据现场速记和录音整理，未经本人审核）：

首先感谢2017互联网+智慧中国年会的邀请，我的主题是打好政务信息系统整合共享攻坚战，也是关于整合共享的一点思考，想和大家进行一些交流。

一、背景

由于当前我国经济发展、社会进步和科技发展，促进了我国信息化技术的飞速发展，“互联网+政务”服务新理念在智慧城市、信息城市建设当中发挥着巨大作用。但是部门的垂直系统在省市平台跨区域、跨系统、跨部门的互联网互通、数据互通、业务互通上产生了瓶颈。针对此类影响国际民生的事情，发改委、中央网信办等部门为贯彻落实党中央国务院关于政务信息系统部署与决策，加快推进政务信息系统整合，确保2017年底取得明显成效，根据《促进大数据发展行动纲要》，《政务信息资源共享管理暂行办法》，《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》、《政务信息系统整合实施方案》等文件精神，制订了《加快推进落实<政务信息系统整合共享实施方案>的工作方案》，并经国务院同意建立“政务信息系统整合共享推进落实工作领导小组”，负责推进“政务信息系统整合共享”工作，可见这项工作的重要性。

从思想上牢固树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的理念，以人民为中心，紧紧围绕政府治理和公共服务改革需要，最大程度利企便民，让企业群众少跑路、好办事、不添堵，从全局和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设 “各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的问题，有效破解“放、管、服”改革难点和堵点。此项任务时间紧、任务重、难点多，今年年底之前要完成十件大事，要有攻坚破难、抓铁留痕的精神才能将此项工作组织好、完成好。

1.信息系统的整合共享需求迫切

党中央国务院也非常关心。习近平同志在多次会议上强调信息系统的整合与共享的重要性。2016年10月9日，习近平在中共中央政治局第36次集体学习时发表讲话，“以推进电子政务、建设新型智慧城市为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。

在2016年4月19日网络安全和信息化工作座谈会上又一次提到，要尽快在核心技术上取得突破。同建设网络强国战略目标相比，我们在很多方面还有不小差距，特别是在互联网创新能力、基础设施建设、信息资源共享、产业实力等方面，其中最大的差距在核心技术上。我们必须要突破核心技术这个难题，争取在某些领域、某些方面实现“弯道超车”。

2. 政务信息系统建设存在的问题

电子政务信息化系统的建设，主要是缺乏在顶层设计指导下的整体规划，各自为政、重复投资、孤岛丛生、烟囱林立，数据交换和共享成为“瓶颈”。国脉研究院认为：政务数据“拥”而难“用”，在政府里数据大量存在，积淀着怎么用？我拥有但我不会用，这个问题需要我们大家在座每一位进行思考；政务信息平台“统”而不“通”，海关系统、质监系统、卫计委系统、人社部系统、民政系统都是在一起，从中央到地方，但是各不相通；信息资源“慧”而不“会”，信息资源在这个节点上都进行汇集，但不具备智慧性；体制机制“兴”而难“新”，这根本原因在什么地方？我认为就是“信息孤岛”和“信息烟囱”这两个问题造成的。各部门按自身业务需要建立应用系统，缺乏统一规划和标准,形成许多“信息孤岛”。上级部门向下推广应用，缺乏统一规划和标准，形成许多纵强横弱的“信息烟囱”。

二、政务信息系统整合共享的基本原则

那么我们怎么样来治理呢？为了有效推进政府信息系统整合共享，切实避免各自为政、自成一席、重复投资、重复建设，国办39号文提出“五个统一”总体原则。

1.统一工程规划。按照国家政务信息化规划要求，建设“大平台、大数据、大系统”。形成覆盖全国、统筹利用、统一介入的数据共享大平台；建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大数据；构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统。

2.统一标准和规范。注重数据和通用业务标准的统一，开展国家政务信息化总体标准研制与应用。促进跨地区、跨部门、跨层级数据互认共享。建立动态更新的政务信息资源目录体系，确保政务信息有序开放、共享、使用。

3.统一备案管理。实施政务信息系统建设和运维备案制，推动政务信息化建设和运维经费审批在同级政府政务信息共享主管部门的全口径备案。

4.统一审计监督。开展常态化的政务信息系统和政务信息共享审计，加强对政务信息系统整合共享成效的监督检查。

5.统一评价体系。研究提出政务信息共享评价指标体系，建立政务信息共享评价与行政问责、部门职能、建设经费、运维经费约束联动的管理机制。
三、政务信息系统整合共享的基本任务

政务信息系统整合共享要做的事情非常多，比如从哪里入手？完成哪些任务？取得哪些效果？各地各部门要根据自己发展现状和特点，找准切入点、解决难点，总结典型，以点代面全面推进。为做好政务信息系统整合工作，国办发39号文归纳了要干的“十件大事”，也是这项工作的基本任务，并明确了具体的时间期限，但是整合工作、共享工作是一个长期的任务。

1.“审”“清”结合，加快消除僵尸信息系统。“审”，2017年6月底前完成审计署对全国的信息系统的审查、审计；“清”，2017年10月底前，各部门要把长期处于空闲状态、运营维护停止更新服务的以及使用范围小、频率低的“僵尸”系统全部清理。

2.推进整合，加快部门内部信息系统整合。2017年12月底前各部门将分散、独立的信息系统整合成互联互通、业务协同、信息共享的大系统。对司局和处室名义存在的独立政务信息系统原则上必须整合。

3.设施共建，提升国家统一电子政务网络支撑能力。除了建设政务内网还要完善国家政务外网，健全管理体制机制，推进国家电子政务外网二期建设。2018年6月底前基本具备跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的支撑服务能力。

4.促进共享，推进接入统一数据共享交换平台。现在各省市都在向国家的共享交换平台进行推送目录，推送数据。文件要求2018年6月底前，各部门推进本部门政务信息系统向国家电子政务外网或外网迁移，对整合后的政务信息系统和数据资源必须按照程序审核或评测审批后，统一接入国家数据共享交换平台，这项工作已经在开展。

5.推动开放，加快公共数据开放网站建设。依托国家电子政务外网和中央政府门户网站，建立统一规范、互联互通、安全可控的数据开放网站。

6.强化协同，推进全国政务信息共享网站建设。要求在2018年6月底前，实现各部门政务数据基于全国政务信息共享网站的共享服务。

7.构建目录，开展政务信息资源目录编制和全国大普查。在2017年12月底前，开展对政务信息系统数据资源的全国大普查。

8.完善标准，加快构建政务信息共享标准体系。要在今年10月底前完成人口、法人、电子证照等急需的国家标准组织申报和立项。

9.一体化服务，规范网上政务服务平台体系建设。加快推动形成全国统一政务服务平台，统筹推进统一、规范、多级联动的“互联网+政务服务”技术和服务体系建设。在2017年12月底前，各地区、各部门要整合分散的政务服务系统和资源，普遍建成一体化网上政务服务平台。

10.上下联动，开展“互联网+政务服务”试点。在80个城市推进“一号、一窗、一网”的试点。2017年12月底试点城市初步实现跨地区、跨部门、跨层级的政务服务。

四、如何开展政务信息系统整合

由于当前各部门、各省市的信息化水平参差不齐，应用领域也各有侧重，信息化系统重复建设严重。如何开展信息系统整合，成为困扰我们做好此项工作的难点。但我们的共识是：首先建立强有力的领导责任制，列入本部门、本省市的“一把手”工程；二是该项工作不可能“一蹴而就”，是个长期的可持续的工作，要制定可持续的整合共享总体方案，在顶层设计的指导下，完成好中央和国家交给的重大任务，分阶段、分层次的进行整合共享工作；三是政务信息系统整合工作一定要结合本地本部门的实际发展情况，紧贴国家要求和百姓需求，狠抓应用效果，总结可以推广的“样板和典型”。我们着重从技术和方法方面提出整合的思路，大体可以形成“电子政务信息系统整合的五要素”：

1. 以“统一的信息体系架构”为抓手，促进“大平台、大数据、大系统”建设。转变“以业务为导向，以应用为目标”的系统建设思想，构建“以业务为导向，以数据为核心，以服务为目标”的信息体系设计理念，建设本部门政务信息化系统的统一架构体系。真正在“消除系统孤岛、铲平应用烟囱、整合数据体系、集成基础资源”方面发挥整合作用。

2.以“三个一”为抓手，建设统一门户。建设统一门户，实现“单点登录”，可以使本部门（省、市）数出同源、一数多用。三个一简单地概括为：

“统一身份”，是人事部门在部门三定方案基础上，对登录信息系统人员的身份管理（例如：级别、工种等）；

“统一认证”，即判断一个登录信息系统人员是否为合法用户，又对用户、角色和组织机构实现统一化管理；

“统一授权”，是按照身份和业务运行规则，确定该用户系统资源使用权限和给与用户信息资源调配的令牌；

做到这三个“一”，基本上就可以说门户得到了初步的整合。

3.以“数据资源管理”为抓手，形成数据资源统一管理的局面。在统一的数据标准指导下，先从以下几个方面进行建设：

统一的数据资源目录、业务表目录、文件法规目录；统一的数据字典（业务、技术）；统一的参数数据库；统一的元数据库；统一的主数据库；统一主题数据库等。

从而构建起数据采集系统、数据存储系统、数据服务系统、服务交付系统。逐步形成以业务为导向，以数据为中心，以服务为目标的电子政务信息“大平台、大数据、大系统”建设的新格局。

4.以“服务”为抓手，统筹业务应用管理体系。这项工作做起来比较难，工作量也比较大，没有深刻的业务整合，就难以实现系统的融合。业务分类的目的是将那些游离在业务分类之外的应用系统回归到部门业务分类的管理之中，最终以服务管理代替业务应用。

首先，每个部门或省市政府的业务，基本可以分成以下几类：行政执法与服务类/监测分析预警类/策略决策制定类/内部办公与管理类/财务功能类/政务公开类/社会应急类等。

其次，在各自的业务分类体系中，对业务整合并进行流程再造，将业务操作模块化、原子化。通过业务规则的约束，将不同业务操作封装在不同的业务服务容器之中，最终实现业务紧致性高，模块可复用的目标。

5.以“分布式”为抓手，构建统一的基础资源池。目前，各类“中心”林立，大小机房无数，使得“计算资源、存储资源、网络资源”多头投资、投资巨大、重复建设，这些已经成为信息中心建设、发展与科学管理的一大障碍。基础资源集中管理，组建统一的基础资源池。首先要在系统结构上用“服务代理”解决“应用与基础资源无关性”，即“松耦合性”；应用“虚拟化”和“分布式”等关键技术，解决已经建设且分散在不同、孤立的系统中的信息资源和资产充分的利旧与应用。对建设“大平台、大数据、大系统”给与技术支持。
五、如何实现跨区域、跨部门、跨系统的信息共享

信息共享、业务协同有助于提升国家治理执行权在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的共治执行能力，有助于提升国家治理监督权的党内监督、行政监督、社会监督等监督体系的共治监督能力，有助于提升国家治理决策权在政治、经济、社会、文化、国防等方面的准确性、及时性、联动性和科学性，全面推进国家治理能力现代化。

如果说信息系统整合是政府部门内部的事，那信息共享就是不同部门、行业、系统之间的事。原则上讲共享分为：无条件共享、有条件共享和不共享三类。政府与部门的业务不同，对信息共享的需求也不尽相同。要紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，最大程度利企便民，提出不同的解决方案。

我们应关注的信息共享需求有如下几点：

1.广泛性共享。广泛性共享是指信息公开类的数据共享，属于“无条件共享”。目前在国家信息共享交换平台上，由国家组织建立的人口库、法人库、空间地理信息库、电子证照库、社会信用信息库等，均属于广泛性共享类数据。广泛性共享的特点是：数据的开放性。例如：透过国家信息共享交换平台、浙江省平台、杭州平台三级平台，跨地域、跨系统实现“人口库”的信息共享，共同打造的“农民工子女就学”出生地认证服务。

2.目标协同性共享。目标协同性共享是指各部门为共同完成国家和政府治理、经济发展、公共安全、社会保障等的目标时，对政府其它部门产生的数据有应用需求，通过申请或“合作备忘录”等形式获得其他部门的业务数据，通过数据交换方式实现数据的共享，这种共享属于“有条件共享”。目标协同性共享的特点是：通过数据交换的方式，非实时的利用其它部门的数据，使政府治理和为民服务效益最大化。例如：收结汇管理、许可证管理、知识产权管理、原产地管理、药品监管码管理等，使发证与审批部门与证件使用与消费单位以及政策监管部门，通过数据共享实现政务目标的协同。

3.业务相关性共享。业务相关性共享是指政府部门在参与国家经济运行、社会管理、服务保障等活动中，尤其是“放、管、服”改革中“利企便民”的举措，须由多个部门共同参与业务处理，利用“单一窗口”或“一单多报”的运行方式，提升工作效率、增强服务水平，真正让“企业少跑路、数据多跑路、百姓不添堵”。根据业务运行在不同的网络体系上，可以分成两种模式：

（1）运行在政府专网上的政府政务服务大厅的“一窗”式作业模式。政府政务服务大厅的“一窗”式作业模式是运行在政府专网上的。之前百姓到政府办事，需要分别跑各个部门，国家通过“一号、一窗、一网”的信息惠民建设，新增了政务大厅，变进多门为进一门，就是政府服务大厅。在政务大厅收件窗口，即“一窗”提交办事资料，内部人工分单，由不同部门按照职责独立业务处理，综合汇总处理结果，直至流转作业完成。这种方法百姓办事还是要实际到大厅处理。

（2）运行在互联网+政府专网上的政府网上政务服务大厅的“一窗”式作业模式。政府网上政务服务大厅的“一窗”式作业模式是运行在互联网+政府专网上的。它是典型的“单一窗口”的应用，它需要企业或个人与政府业务相关部门之间制定相应的“业务相关方业务运行规则”；建立“凭证数据”安全、可靠、不可抵赖的数据交换规则；利用信息加密技术建立数据主权明晰的“数据链”体系。在不影响、不介入部门电子政务信息化系统安全独立运行的情况下，自动且智能的启动运行规则，实现业务协同的处理。

以上两种“单一窗口”作业模式，均可形成业务相关方“主体可信互联”、“信息安全互通”、“资源安全可信”、“数据一致互认”、“业务可控可操作性”。业务相关性共享对社会进步将起到积极的推动，对政府部门业务协同将产生良好效果，有助于政府职能扁平化，有助于推进服务型政府建设，有助于推进政务部门有效履职；对百姓的获得感将产生深度影响，是不可忽视的“数据共享方式”，属于“有条件共享”。

它共享的不仅仅是政府部门的业务数据，同时创新了业务相关方的业务运行规则。业务相关性共享的特点是：业务相关方利用运行规则自动启动业务处理，按照时序规则实时完成本部门的业务处理，并用电子凭证提交运行结果，确保数据主权的情况下完成业务协同性数据共享。

业务相关性共享在信息共享中是比较难的事情，这种难度也正是我们政府部门深化“放、管、服”改革，提升政府公信度，切实为民办实事、办好事，急需攻坚克难的攻坚战。也正是党中央、国务院下大气力狠抓政务信息系统整合共享的初衷。

4.不予共享。51号文已经明确，政务信息是国家资源，这是政务信息资源共享的总规则。以共享为原则，不共享为例外，这是政务信息资源共享的基本规则。那么不予共享的政务信息资源必须有法律相关规定，或者党中央国务院有关依据才行，否则必须共享。

六、政务信息系统整合共享的保障与监督体系

为了推进这项整合共享工作，国家建立了保障体系和监督体系。

1.建立推进落实工作领导小组。包括组织推进组、技术支撑组、专家咨询组。主要任务提供指导、加强监督、配合考核、打造样板。共四个小组，第一小组周宏仁院士牵头，第二小组梅宏院士牵头，第三小组吴曼青牵头，第四小组高新民同志牵头。目前已对工作做了全面部署，要求做到“四个到位”：认识到位、服务到位、责任到位、考核到位。

2.强化评价考核。考核工作是整个工作当中比较重要的环节，在2017年12月份之前组织制定政务信息共享工作评价办法，每年对各部门提供和使用共享的信息情况进行评估，并公布报告和改进意见。对违反《政务信息共享管理暂行办法》的要予以通报并责令整改。对不动或缓动、做表面文章的，简单应付的，要和主要领导进行约谈。

总之，信息系统整合共享工作时间紧、任务重，必须付出超常规的努力，形成整体的合力，以钉钉子心态一抓到底，完成党中央国务院交给的任务。

谢谢大家！