来源:中国电子政务网 更新时间:2017-12-22
电子政务或数字政府，是指政府部门利用信息技术发布信息、提供服务和响应民意的过程，是创新政府管理并提升公共服务质量的关键路径之一。政府网站、政务微博、政务微信和移动客户端是电子政务的主要载体和工具，也是政府向民众和企业提供在线信息、电子服务和网上参政议政的关键渠道。与线下的政府部门办事窗口相比，电子政务使“鼠标一点”就能办事。以“两微一端”为代表的移动政务，则使用户可以通过一部智能手机，就能够足不出户，随时随地办理业务。
既然电子政务那么好，那么民众理应积极踊跃地使用。况且，电子政务的财政投入、人力投入和运营维护都要花费巨额资金，如果使用率不高则得不偿失。但是，无论是中国还是其他国家的数据都显示，电子政务的使用率普遍不高。除了极个别国家（如新加坡）以外，民众登录政府网站的比例长期稳定在三成左右，通过政府网站办理业务的比例则更低。即便很多国家进行了大量尝试和努力，力图完善政府网站并提升用户体验，但是使用率却一直迟滞不前，似乎到了一个无法逾越的瓶颈或“平原期”。
政府官员不禁发出这样的感慨：“我们建好了，他们为什么不来？”在政府网站与民众使用的关系方面，究竟为什么会发生断裂？为对此进行探讨，我们利用欧洲32个国家2012年对28000多位民众进行的问卷调查，研究了政府网站绩效对民众使用的影响。我们发现，政府网站绩效同民众对在线信息和在线服务的使用存在显著负相关关系，而同在线参与的使用不存在明显的相关关系。据此，我们提出了提升民众使用电子政务的政策建议。
电子政务与民众使用：断裂的联系
电子政务可以用于三大目的和功能；电子信息、电子服务和电子参与。电子信息指民众通过政府网站获取政府发布的各类信息，这也是政府网站最最初也是最重要的功能之一。电子服务指提供纳税、缴费、审批、填表等在线服务，这往往涉及电子支付和在线交易，是电子政务最需要集中发展的功能。电子参与或数字民主是通过信息技术使民众能够参与到政策制定过程中，加强民众与政府的合作，并推动开放式和参与式的公共治理。
电子政务绩效是指电子政务在信息提供、服务功能、界面设计等方面的先进程度，并可以通过客观指标和专家打分来加以评判。比如，可以通过政府信息的全面性和更新及时性、服务程序的公开和标准化、用户界面的友好程度等指标，来评价电子政务绩效。从供给与需求、客观绩效与主观感知之间的关联来看，我们有理由假设电子政务绩效越高，民众越会使用电子政务。就具体功能来说，电子信息、电子服务和电子参与也应该呈现类似的规律，即其绩效越高，民众就越倾向于使用。
为验证上述假说，我们使用欧洲32个国家的多源数据。欧洲国家在电子政务发展和使用方面千差万别，这为我们研究二者的关系提供了契机。我们使用2012年欧盟电子政务调查数据，其中包括对32个国家28000多名民众使用电子政务情况的调查。
电子政务的总体使用情况是以民众访问所在国家政府网站的频次来衡量的。电子信息的使用情况是用受访者通过所在国家政府网站获取信息、了解政策文件或决策的频次来衡量的。电子服务的使用情况是通过民众在所在国家政府网站下载公共服务申请表格和提交表格的频次来测量的。电子参与的使用情况则是民众在线资政并与所在国家政府部门交流和合作的频次。
受访者的回复选项包括：从未使用（0）、使用至少一次（1）、每月至少一次（2）、每周至少一次（3）、几乎每天都使用（4）。从受访者的回复均值来看，满分为4分，但是访问网站的均值是0.906，电子信息使用的均值是1.280，电子服务使用的均值是1.055，而电子参与使用的均值只有0.560。上述结果表明，总体来说民众使用电子政务的情况不容乐观。
我们使用联合国每两年一次的电子政务调查数据，其中包括在线服务指数和电子参与指数，分别用于衡量电子政务在这两个维度的客观绩效。我们还使用澳大利亚学者安德鲁·威廉姆斯（Andrew David Williams）开发的各国政府信息透明指数，用于反映政府网站在信息公开方面的表现。因为这是一套多层数据，所以我们使用多层模型。在回归模型中，我们还控制了各国的政体（联邦制或单一制）、人口总数和人均GDP，以及各个受访者的性别、年龄、学历、就业情况、使用各类通讯设备的情况、对公共服务的满意度。
数据分析显示，信息透明指数与民众使用电子信息的情况存在显著负相关关系，在线服务指数同民众使用电子服务的情况显著负相关，而电子参与指数同民众使用情况负相关但不显著。如图1至图3所示，三类电子政务的功能都同民众使用存在负相关的情况。进一步的回归分析也验证了这个结果，表明电子政务绩效并不能提升民众使用情况。
如图1所示，横轴是信息透明指数，取值越大意味着该国政府越透明。纵轴是电子信息使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站获取信息。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况基本上是一个明显的负相关关系。
图1 信息透明指数与电子信息使用的散点图和线性拟合线
在图2中，横轴是在线服务指数，取值越大意味着该国的在线服务表现越好。纵轴是电子服务使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站去接受服务。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况基本上是一个较弱的负相关关系。
图2 在线服务指数与电子服务使用的散点图和线性拟合线
如图3所示，横轴是电子参与指数，取值越大意味着该国电子参与表现越好。纵轴是电子参与的使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站去参政议政。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况并不能反映电子参与绩效与公民使用之间存在明显的相关关系。
图3 电子参与指数与电子参与使用的散点图和线性拟合线
理论上讲，一个设计精良且维护较好的政府网站，应该能够得到更多用户的垂青。但是，为什么绩效较高的政府网站得不到用户的青睐？我们认为，如下原因可以解释这个悖论。
首先，电子政务的设计人员和用户之间可能存在不匹配和不一致的问题。设计人员眼中的优秀政府网站，可能未必是用户欢迎的，反之亦然。用户只有使用并体验，才能真正感受到电子政务的优越性。所以，对从未使用的用户来说，电子政务绩效的意义不大。
其次，信息技术在提升电子政务的同时，也大大简化了政府业务流程，使民众在线下接受服务时也同样得到了更好的体验，对线上服务的需求会因此减弱。与此同时，由于传媒的发达，政府信息公开某种程度上也意味着民众不需要直接通过政府网站去获取相关信息，因此政府透明反而使民众对政府网站的依赖性降低。
从逻辑上讲，政府作为各类信息的主要来源，如果通过电子方式公布信息，受众会倾向于去政府网站获取信息，因为这是最便捷、最权威的来源。但是，政府提供的原始信息（比如统计数据）较难理解，民众需要具备一定的技术背景才能使用。与此同时，政府网站设计的导航性和友好性往往不够，民众不容易找到原始信息。最后，媒体、非政府组织和自媒体在传播和解读政府信息方面发挥了重要的作用，使受众不必专门去政府网站获取信息，也无形中降低了对政府网站的依赖度和使用率。
推进民众使用电子政务的行动策略
我们使用客观的政府网站绩效指标去衡量电子政务的表现情况，却发现电子政务绩效并没有增加用户的使用程度。韩国中央政府部门的研究也显示，除了电子信息功能与点击率正相关以外，其他功能的排名都同点击率不存在明显相关关系。我们此前对中国大城市的调查也发现，第三方机构对政府网站绩效的评估结果同民众的使用情况并不存在显著相关关系。这些结果说明，仅仅完善功能或增加新功能还不足以影响民众使用。
我们认为，政府网站需要在如下方面下功夫。
首先，政府部门应该在营销和促销方面下功夫，使民众和企业都能认识到电子政务的便利性，从而更愿意去使用。“酒香不怕巷子深”，但是对电子政务而言，必要的宣传和推广仍然是促进公众使用的关键所在。许多用户习惯于线下面对面地同政府打交道，不了解电子政务的便利性。对此类人群，政府应该加强宣传和推介，使其真正用起来。
有意思的是，对美国联邦政府部门和大公司的比较研究显示，政府网站在服务质量和用户体验等方面都比企业网站稍逊一筹。但是，在服务是否达到期望和是否愿意继续使用方面，政府网站则比企业网站略胜一筹。究其原因，政府网站具有很强的垄断性，民众对其期望本身就较低，所以一旦发现它比线下打交道更便利高效，不仅期望得到了满足，而且倾向于继续使用并向其他人推荐使用。
其次，要进一步细化用户群体和使用习惯，分门别类地为不同用户和社会群体提供更有针对性的电子政务。要考虑如何实现“精准”定位和推送服务，使对的人和对的服务相匹配，而不是一刀切地提供标准化服务。比如，可以根据企业和民众的生命周期去设计电子政务，并通过一体化和无缝隙的流程设计，实质性提升用户的使用体验。
再次，政府部门需要加强同第三方平台（如支付宝、微信、今日头条等）的合作，通过强强联合去推动电子政务和移动政务的发展。民众可能没有使用过电子政务，但多数都使用过这些第三方平台提供的社交媒体、新闻资讯、电子商务和在线支付等功能。政府部门可以依托这些第三方平台吸纳的海量用户基础，搭载各类电子政务和移动政务，使用户能够无缝隙地接入并使用。
最后，电子政务可以利用一些“助推”策略，改变用户的行为习惯。行为科学的大量研究表明，当公共服务变得简单易用和吸引人时，人们就会心甘情愿地去使用。评估发现，电子政务的一大不良倾向是添加越来越多的功能，使电子政务变得越来越臃肿和复杂，在令人眼花缭乱的同时也让用户无从下手。如果电子政务能方便用户查找各类政务信息和服务程序，相信就不会有相当多的人在“百度知道”、“知乎”、“悟空问答”这样的平台反复提问。
更重要的是，可以使用一些强制力去培养用户使用习惯。比如，政府部门可以将某些服务事项的“默认选项”设定为网上办理。这类似于北京故宫的首选购票途径是网上购买，因此使许多游客都倾向于通过网上购买。一旦用户使用起来，认识到电子政务的优越性，那么就可以期待其继续使用并向其他用户去介绍。
我们的研究也的确发现，电子政务的客观绩效与用户的主观满意度之间存在较强的正相关关系，说明表现较好的政府网站要有足够的信心去“强推”民众使用。当然，要避免出现恶性循环，即用户不使用—政府强推—用户使用—用户不满意—用户不使用……要努力使电子政务的建设和使用形成良性循环，即政府完善电子政务—用户使用—用户反馈—政府改进电子政务—用户持续使用……当然，与此同时，也要做好必要的配套措施和救济选项，避免一些无法或不懂上网的民众被排除在外，使数字鸿沟在电子政务领域进一步拉大。
一些与电子政务、政府网站相关的绩效评估和排名，也需要考虑进一步完善，以适应用户需求和发展趋势。如果电子政务绩效无法反映用户的根本需求，或者不能对用户使用产生较强的预测力，那么就应该对其加以改进，使之能够同用户需求相匹配。
（本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与中山大学政治与公共事务管理学院讲师郑跃平合作撰写，由马亮改写为中文。原始出版信息如下：Ma, L., & Zheng, Y. (2017). Does e-government performance actually boost citizen use? Evidence from European countries. Public Management Review, forthcoming.）
既然电子政务那么好，那么民众理应积极踊跃地使用。况且，电子政务的财政投入、人力投入和运营维护都要花费巨额资金，如果使用率不高则得不偿失。但是，无论是中国还是其他国家的数据都显示，电子政务的使用率普遍不高。除了极个别国家（如新加坡）以外，民众登录政府网站的比例长期稳定在三成左右，通过政府网站办理业务的比例则更低。即便很多国家进行了大量尝试和努力，力图完善政府网站并提升用户体验，但是使用率却一直迟滞不前，似乎到了一个无法逾越的瓶颈或“平原期”。
政府官员不禁发出这样的感慨：“我们建好了，他们为什么不来？”在政府网站与民众使用的关系方面，究竟为什么会发生断裂？为对此进行探讨，我们利用欧洲32个国家2012年对28000多位民众进行的问卷调查，研究了政府网站绩效对民众使用的影响。我们发现，政府网站绩效同民众对在线信息和在线服务的使用存在显著负相关关系，而同在线参与的使用不存在明显的相关关系。据此，我们提出了提升民众使用电子政务的政策建议。
电子政务与民众使用：断裂的联系
电子政务可以用于三大目的和功能；电子信息、电子服务和电子参与。电子信息指民众通过政府网站获取政府发布的各类信息，这也是政府网站最最初也是最重要的功能之一。电子服务指提供纳税、缴费、审批、填表等在线服务，这往往涉及电子支付和在线交易，是电子政务最需要集中发展的功能。电子参与或数字民主是通过信息技术使民众能够参与到政策制定过程中，加强民众与政府的合作，并推动开放式和参与式的公共治理。
电子政务绩效是指电子政务在信息提供、服务功能、界面设计等方面的先进程度，并可以通过客观指标和专家打分来加以评判。比如，可以通过政府信息的全面性和更新及时性、服务程序的公开和标准化、用户界面的友好程度等指标，来评价电子政务绩效。从供给与需求、客观绩效与主观感知之间的关联来看，我们有理由假设电子政务绩效越高，民众越会使用电子政务。就具体功能来说，电子信息、电子服务和电子参与也应该呈现类似的规律，即其绩效越高，民众就越倾向于使用。
为验证上述假说，我们使用欧洲32个国家的多源数据。欧洲国家在电子政务发展和使用方面千差万别，这为我们研究二者的关系提供了契机。我们使用2012年欧盟电子政务调查数据，其中包括对32个国家28000多名民众使用电子政务情况的调查。
电子政务的总体使用情况是以民众访问所在国家政府网站的频次来衡量的。电子信息的使用情况是用受访者通过所在国家政府网站获取信息、了解政策文件或决策的频次来衡量的。电子服务的使用情况是通过民众在所在国家政府网站下载公共服务申请表格和提交表格的频次来测量的。电子参与的使用情况则是民众在线资政并与所在国家政府部门交流和合作的频次。
受访者的回复选项包括：从未使用（0）、使用至少一次（1）、每月至少一次（2）、每周至少一次（3）、几乎每天都使用（4）。从受访者的回复均值来看，满分为4分，但是访问网站的均值是0.906，电子信息使用的均值是1.280，电子服务使用的均值是1.055，而电子参与使用的均值只有0.560。上述结果表明，总体来说民众使用电子政务的情况不容乐观。
我们使用联合国每两年一次的电子政务调查数据，其中包括在线服务指数和电子参与指数，分别用于衡量电子政务在这两个维度的客观绩效。我们还使用澳大利亚学者安德鲁·威廉姆斯（Andrew David Williams）开发的各国政府信息透明指数，用于反映政府网站在信息公开方面的表现。因为这是一套多层数据，所以我们使用多层模型。在回归模型中，我们还控制了各国的政体（联邦制或单一制）、人口总数和人均GDP，以及各个受访者的性别、年龄、学历、就业情况、使用各类通讯设备的情况、对公共服务的满意度。
数据分析显示，信息透明指数与民众使用电子信息的情况存在显著负相关关系，在线服务指数同民众使用电子服务的情况显著负相关，而电子参与指数同民众使用情况负相关但不显著。如图1至图3所示，三类电子政务的功能都同民众使用存在负相关的情况。进一步的回归分析也验证了这个结果，表明电子政务绩效并不能提升民众使用情况。
如图1所示，横轴是信息透明指数，取值越大意味着该国政府越透明。纵轴是电子信息使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站获取信息。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况基本上是一个明显的负相关关系。
在图2中，横轴是在线服务指数，取值越大意味着该国的在线服务表现越好。纵轴是电子服务使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站去接受服务。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况基本上是一个较弱的负相关关系。
如图3所示，横轴是电子参与指数，取值越大意味着该国电子参与表现越好。纵轴是电子参与的使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站去参政议政。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况并不能反映电子参与绩效与公民使用之间存在明显的相关关系。
理论上讲，一个设计精良且维护较好的政府网站，应该能够得到更多用户的垂青。但是，为什么绩效较高的政府网站得不到用户的青睐？我们认为，如下原因可以解释这个悖论。
首先，电子政务的设计人员和用户之间可能存在不匹配和不一致的问题。设计人员眼中的优秀政府网站，可能未必是用户欢迎的，反之亦然。用户只有使用并体验，才能真正感受到电子政务的优越性。所以，对从未使用的用户来说，电子政务绩效的意义不大。
其次，信息技术在提升电子政务的同时，也大大简化了政府业务流程，使民众在线下接受服务时也同样得到了更好的体验，对线上服务的需求会因此减弱。与此同时，由于传媒的发达，政府信息公开某种程度上也意味着民众不需要直接通过政府网站去获取相关信息，因此政府透明反而使民众对政府网站的依赖性降低。
从逻辑上讲，政府作为各类信息的主要来源，如果通过电子方式公布信息，受众会倾向于去政府网站获取信息，因为这是最便捷、最权威的来源。但是，政府提供的原始信息（比如统计数据）较难理解，民众需要具备一定的技术背景才能使用。与此同时，政府网站设计的导航性和友好性往往不够，民众不容易找到原始信息。最后，媒体、非政府组织和自媒体在传播和解读政府信息方面发挥了重要的作用，使受众不必专门去政府网站获取信息，也无形中降低了对政府网站的依赖度和使用率。
推进民众使用电子政务的行动策略
我们使用客观的政府网站绩效指标去衡量电子政务的表现情况，却发现电子政务绩效并没有增加用户的使用程度。韩国中央政府部门的研究也显示，除了电子信息功能与点击率正相关以外，其他功能的排名都同点击率不存在明显相关关系。我们此前对中国大城市的调查也发现，第三方机构对政府网站绩效的评估结果同民众的使用情况并不存在显著相关关系。这些结果说明，仅仅完善功能或增加新功能还不足以影响民众使用。
有意思的是，对美国联邦政府部门和大公司的比较研究显示，政府网站在服务质量和用户体验等方面都比企业网站稍逊一筹。但是，在服务是否达到期望和是否愿意继续使用方面，政府网站则比企业网站略胜一筹。究其原因，政府网站具有很强的垄断性，民众对其期望本身就较低，所以一旦发现它比线下打交道更便利高效，不仅期望得到了满足，而且倾向于继续使用并向其他人推荐使用。
其次，要进一步细化用户群体和使用习惯，分门别类地为不同用户和社会群体提供更有针对性的电子政务。要考虑如何实现“精准”定位和推送服务，使对的人和对的服务相匹配，而不是一刀切地提供标准化服务。比如，可以根据企业和民众的生命周期去设计电子政务，并通过一体化和无缝隙的流程设计，实质性提升用户的使用体验。
再次，政府部门需要加强同第三方平台（如支付宝、微信、今日头条等）的合作，通过强强联合去推动电子政务和移动政务的发展。民众可能没有使用过电子政务，但多数都使用过这些第三方平台提供的社交媒体、新闻资讯、电子商务和在线支付等功能。政府部门可以依托这些第三方平台吸纳的海量用户基础，搭载各类电子政务和移动政务，使用户能够无缝隙地接入并使用。
最后，电子政务可以利用一些“助推”策略，改变用户的行为习惯。行为科学的大量研究表明，当公共服务变得简单易用和吸引人时，人们就会心甘情愿地去使用。评估发现，电子政务的一大不良倾向是添加越来越多的功能，使电子政务变得越来越臃肿和复杂，在令人眼花缭乱的同时也让用户无从下手。如果电子政务能方便用户查找各类政务信息和服务程序，相信就不会有相当多的人在“百度知道”、“知乎”、“悟空问答”这样的平台反复提问。
更重要的是，可以使用一些强制力去培养用户使用习惯。比如，政府部门可以将某些服务事项的“默认选项”设定为网上办理。这类似于北京故宫的首选购票途径是网上购买，因此使许多游客都倾向于通过网上购买。一旦用户使用起来，认识到电子政务的优越性，那么就可以期待其继续使用并向其他用户去介绍。
我们的研究也的确发现，电子政务的客观绩效与用户的主观满意度之间存在较强的正相关关系，说明表现较好的政府网站要有足够的信心去“强推”民众使用。当然，要避免出现恶性循环，即用户不使用—政府强推—用户使用—用户不满意—用户不使用……要努力使电子政务的建设和使用形成良性循环，即政府完善电子政务—用户使用—用户反馈—政府改进电子政务—用户持续使用……当然，与此同时，也要做好必要的配套措施和救济选项，避免一些无法或不懂上网的民众被排除在外，使数字鸿沟在电子政务领域进一步拉大。
一些与电子政务、政府网站相关的绩效评估和排名，也需要考虑进一步完善，以适应用户需求和发展趋势。如果电子政务绩效无法反映用户的根本需求，或者不能对用户使用产生较强的预测力，那么就应该对其加以改进，使之能够同用户需求相匹配。
（本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与中山大学政治与公共事务管理学院讲师郑跃平合作撰写，由马亮改写为中文。原始出版信息如下：Ma, L., & Zheng, Y. (2017). Does e-government performance actually boost citizen use? Evidence from European countries. Public Management Review, forthcoming.）