双层互动决策模型是政策前台的制度环境、政策后台的博弈局面（社会网络）和界面的互动结构（互动过滤系统）共同作用的过程。实践证明，双层互动决策模型是一种在现实条件下行之有效的决策模型，应得到积极的推广和发展。

 

十多年来，为推进决策的民主化、科学化，使公共政策更好地反映公众的愿望和需求，政府作出了不懈的努力，形成了反映时代特征、遵循决策规律的双层互动决策模型。双层互动决策模型是政策前台的制度环境、政策后台的博弈局面（社会网络）和界面的互动结构（互动过滤系统）共同作用的过程。这种决策模型在新医改、延迟退休、全面二孩、养老保险以及正在进行的个税改革等重大决策中得到有效运用，并取得了良好效果。深入总结双层互动决策模型的运行规律，对决策理论的不断发展以及公共政策的优化，都具有重要的理论价值和实践价值。

互联网技术使互动决策更加便利

决策模型离不开它所依存的内部和外部环境。近年来，我国的决策环境发生的变化为双层互动决策模型的形成提供了现实土壤。

与西方国家的公共决策相比，我国公共决策有着自身鲜明的特色。政府既是决策主体，又是具体负责政策执行和修改的主体。随着政府体制改革的推进，人大作为权力机关的作用开始逐步加强，而政府在公共决策过程中仍然发挥着一定的作用。同时，政府拥有一批高素质的决策队伍，县处级以上官员接受高等教育的比例较高，知识结构更加健全、眼界更加开放。上述特征，为政府主导的互动决策模型奠定了组织基础。

我国公共决策的一个新特征是利益群体政策影响力逐渐扩大。改革开放以来，随着经济市场化进程的推进，在社会利益分化与重组的过程中，私营企业主、个体户、自由职业人员等新的利益群体逐步形成。不同利益群体利用各自的优势，在公共决策过程中发挥的作用越来越突出。因此，分析公共政策主体不能忽略利益群体的影响。

此外，互联网技术的不断发展，使决策参与各方能够更加快速、有效地互动。特别是随着自媒体的不断发展，各级政府通过开设官方微博、微信公众号、电子政府栏目等，能够更快、更多地获取决策所需的信息，也能更好地贴近群众。

政府和社会网络进行有效互动

作为政策前台的政府部门是政策过程的核心，承担着把有效的利益要求转换为权威性公共政策的功能。比如，政府在统筹考虑城镇居民人均基本消费支出、每个就业者平均负担的人数、居民消费价格指数等因素后，最终将个税起征点确定为5000元。在当前组织体系中，中国共产党的执政理念、基本路线、方针、政策对公共决策走向会产生决定性的影响。政策风格会影响公共政策方案、策略的选择。公共政策价值导向是核心，它决定着政策者的信仰、偏好，对决策活动的全过程也会产生影响。

双层互动决策模型的主线是政策协商。这一模型不仅鼓励各方充分表达自身或自身群体的政策诉求，而且鼓励社会多元力量就政策问题的界定、政策议程的设置、具体政策方案的拟定等展开政策协商、利益博弈，从而形成政策共识。政策协商主要发生在政策后台的社会网络。在新医改中，政府官员、媒体、学术界、企业界、利益集团、思想库都在政策过程的各个阶段围绕医改目标、医改方案等展开协商。社会网络中行为者的博弈状况和行为选择在一定程度上决定政策的微观走向，而行动者的网络位置、权力对比状况、资源禀赋等则是决定其政策影响力的重要因素。
推动公众参与是决策者掌握决策信息、把握并满足公众政策需求的手段之一，但是可能产生过度参与或无序参与带来的预算、时间耗费以及削弱政府权威等问题。双层互动决策模型通过互动过滤解决这一问题，即社会网络的政策诉求能否到达并得到体认，受到互动结构中过滤的影响。其中，过滤因子主要有政府治理过程的开放程度、政府的政策取向、政策参与者的“嵌入性”程度等。

政策合法性是双层互动决策模型的旨归。政策过程可能会出现缺乏动力、实质合法性不足等问题，而社会网络的政策过程则可能缺失形式合法性。因此，政策过程需要展开两者的有效互动，以完成政策合法性的建构。为了进一步优化政策方案，强化政策的实质合法性，政府常常向社会网络广泛征求意见。中国人大网显示，最近的个人所得税法修正案（草案）向公众征求意见逾13万条。而社会网络的政策诉求需要得到体认才能成为合法性政策。

互动过滤有效解决公众过度、无效参与

双层互动决策模型经过了十多年的探索和实践，为一些社会政策决策提供了有效的解释框架，具有较高的时代价值。

双层互动决策是在决策层面贯彻以人民为中心的生动实践。在正式决策前，政府机构全方位地听取公众的意见、需求，促进政策辩论，凝聚政策共识。这充分体现了把公众作为决策过程的主体，把满足公众的政策需求作为决策的出发点和落脚点。通过对公众参与的积极引导，在充分发扬民主的基础上形成具有最大公约数的公共政策。同时，通过与社会网络的良性互动，公众参与贯穿于政策活动的全过程，使公众真正成为公共决策的参与者、评判者。

为有效解释我国公共决策的实践，学者们在研究西方决策理论的基础上提出了不同的决策模型。例如，“上下来去”的政策制定模型、基于中层理论的政策过程分析框架、公共政策议程设置解释模型、共识决策解释框架等。这些理论模型对政府在公共决策层面的决定性作用保持了高度关注，同时也充分注意到了决策参与者的行为对决策的影响。而双层互动决策模型除了关注以上两方面，还把两者的互动关系看作影响公共政策过程的关键变量。这不仅为公共决策过程提供解释框架，也为发展具有中国特色的决策理论提供一个新的理论视角。

决策民主要求政府在决策过程中鼓励公众参与公共事务，而过度、无效的公众参与又可能损害政府效率、降低政策质量。双层互动决策模型为解决这一问题探寻了一条可行路径。为确保决策科学化，在政策议案进行表决前，政府进行广泛的意见征求、调研讨论和协商，尽可能收集决策所需信息。而在公众参与成熟度不高的情形下，运用互动过滤把那些过度的、无效的公众参与过滤掉。这样，使有效的公众参与及时被吸纳，积极防范多元治理中无序化、碎片化的出现。这种以有限吸纳为特征的决策模型有利于在政府决策和公众参与之间达成有效平衡，实现决策民主化与科学化的统一。

实践证明，双层互动决策模型是一种在现实条件下行之有效的决策模型，应得到积极的推广和发展。当然，它还存在一些问题，例如，未能有效解决弱势群体政策参与意愿不强、政策博弈力量不均衡等问题，需要在实践中不断发展完善。

 

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）