来源:行政管理改革杂志 更新时间:2019-03-04
——《2018年联合国电子政务调查报告》解读之二
[摘要]《2018年联合国电子政务调查报告》提出了“发展电子政务，支持向可持续和弹性社会转型”的新目标，电子政务的弹性是指在灾害风险管理的各个阶段采用电子政务的方式来降低风险和影响，以维持实现可持续发展的成果，其协调性、适应性和高效性的特点对构建弹性社会起到了重要的推动作用。但电子政务的进一步发展面临着挑战，需要我们继续完善相关法律体系，提高网络安全水平，提升政府效能和加强信息共享。
《联合国电子政务调查报告》研究和总结了联合国全部成员国每年的电子政务发展状况，是了解各国电子政务发展状况与趋势的重要成果与重要依据。2018年调查报告以“发展电子政务，支持向可持续和弹性社会转型”为主题，跟踪调查并总结了联合国193个成员国的电子政务发展情况，探讨了各国政府如何利用电子政务构建可持续和弹性社会。世界各国普遍认为，大力推行电子政务，支持良政善治，对于构建可持续和弹性社会而言至关重要。
一、电子政务弹性的内涵
（一）电子政务弹性的提出背景及内涵
早在1986年德国社会学家贝克就提出了“风险社会”的概念，20世纪以来，随着科技的进步、人类活动范围的扩大和全球化的发展，人类在创造出巨大物质财富的同时，也面临着越来越多的风险和挑战，不仅受到超强台风、剧烈地震、海洋污染等自然灾害的影响，还面临着经济动荡、极端分子和食品安全等人为风险的威胁。且风险的来源从自然因素占较高比例，变成了多数由人为因素导致。
由此，人们越来越不能在独立于政府和社会的情形下有效应对这些风险，政府也就不得不更新对社会需求的认识，转变行为方式和管理模式，提供更多能够应对新的风险的服务。政府也应该承担新的责任，比如对未来可能出现的风险及其后果做好充分的准备，从而可以及时、有效预防和规避这些风险，尽量减少损失。
弹性（Resilience）是指“暴露于危险中的系统、社区或社会以及时有效的方式抵抗、吸收、适应危险和从危险效应中恢复的能力，包括维护和恢复其重要的基本结构和功能”。美国学者盖伊?彼得斯在他的著作《政府未来的治理模式》中，率先介绍了“弹性国家”的概念。在总结了近四十年政府主导的公共管理活动和改造实践项目的经验教训基础上，他得出了有关政府和国家弹性化的概念，即“弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战”，并指出弹性政府是指“政府有应变能力，能够有效回应新的挑战”。
而电子政务的弹性（Resilience of E-government）特别强调ICT方面的弹性，尤其是在社区层面的ICT弹性，具体指在灾害风险管理的各个阶段（包括防灾、减灾、备灾、救灾和恢复）使用ICT，采用电子政务的方式，以降低风险和影响，维持实现可持续发展的成果。
（二）弹性电子政务的特点
作为现代信息技术发展的成果，弹性电子政务不仅拥有传统政务模式所具有的特点，还有许多其他内在的特点。
首先，弹性电子政务具有灵活性及由此带来的协调性。一方面，人们可以多渠道、全方位搜索、获取和利用电子政务信息资源。另一方面，政府可以更好地根据实际需要下放权力，以解决短期或密集性的政策问题，从而及时处理实践中出现的新问题，与传统政务模式相比更加灵活和多样。
其次，弹性电子政务具有开放性。弹性电子政务的开放性建立在电子政务信息资源开放性的基础上，一方面体现在获得渠道及手段很多，另一方面体现在开放范围很大，开放程度很深，极大地改变了传统政务模式下信息相对闭塞的状况，为公众获取政务信息带来了更多的方便，也可以加快开放型和服务型政府职能的转变。
再次，弹性电子政务有很强的适应性，可以针对不同的情况变化采取不同的应对措施，从而可以有效避免政府机构普遍存在的僵化问题，增强政府面对社会和经济环境变化的反应能力。弹性电子政务也可以很好地适应公众对其多角度、多形式的应用方式以及日益增长的新的需求。
最后，弹性电子政务具有高效性。从投入来看，一些政府事务可以由临时机构的员工完成，减少了大量不必要的终身制人员的保留，缩减了政府开支。从产出来看，弹性化政府管理模式工作可以利用信息技术更快地满足公众的需求，业务处理的效率更高、出错率更小，能够为人民提供质量更高的公共产品和服务。
二、构建弹性电子政务面临的挑战
尽管公共部门在利用电子政务推动弹性社会的构建方面取得了很多进展，但仍然存在诸多可能影响弹性电子政务构建的挑战和风险，如环境压力和灾害、治理风险以及科技本身相关的问题等。这些挑战和风险都有可能会影响社会稳定和经济发展，对政府提供公共产品和服务的能力提出了更高要求。
(一)顶层设计有所欠缺
这里所说的“顶层设计”是指整体的规划。电子政务是以信息技术手段对政府管理模式和传统业务流程进行某种程度上的“重塑”，是一个复杂的系统工程，必然要求对网络、信息、软件等方面进行整体的、系列化的规划设计。同时，电子政务消除地域、层级、部门之间的壁垒，使不同政府部门的信息资源可以有效共享和相互沟通，更需要构建统一平台并对相关标准进行规范。电子政务发展领先国家的重要经验之一，就在于政府的统筹规划和统一领导，进而方便各下级有关部门按计划推动电子政务的发展。
当今世界，科学的规划设计、柔性的系统和政策对预测和应对日益增长的压力和威胁而言至关重要。政府、公民和企业越来越多地将移动技术应用于防备自然灾害和响应公共安全的活动中，这就要求政府机构要有整体性的规划和部署，才能将具体工作交给其他组织机构落实，才能避免各级政府和不同部门在开展工作的过程中出现的各自为政的现象，比如重复工作或工作缺失等。而对一些非常宏观的电子政务方案而言，功能、效益可能设计得非常全面和广泛，但如果顶层设计思路不清晰，缺少与其配套的其他相关环节，缺乏有力的实施者和监管体系，实际效果仍可能不尽如人意。
此外，近年来，电子政务信息的来源越来越显现出多元化的趋势。这就要求政府还要注意政务信息和其他组织机构信息资源的整合，包括与不同类型的企业信息资源等各类社会信息资源进行整合，从而发挥整体优势，为公众提供更广泛的信息来源，也为政府的决策增强信息支持。
（二）科技带来的负面影响
在当今社会，科技不再只是一个简单的工具，而是发挥着越来越复杂的作用，影响着社会发展的方方面面。因此，我们在看到科技进步带来了大量新的机会的同时，也要注意其带来的负面效应。只有这样，才能更好地发挥科技的正面效应。
比如社交媒体的发展对许多人的生活产生了巨大的积极影响，让世界各地的人会聚一堂，还将个人的视野扩展到其所在地区甚至所在国家之外。让身处世界各地的亲人能够保持联系，让电子参与广泛形成，还让政府和大型企业变得更加透明。但与此同时，滥用社交媒体的事件也迅速增加，从在网上发布恶意挑衅的帖子、欺侮弱势群体、传播色情暴力，到非法、危险的反社会交易平台即某些“暗网”的流行。再比如人们在上网时会留下数字痕迹或脚印，有些科技公司就收集这些痕迹或脚印贩卖给广告商，利用用户个人生活的细节来精准投放广告，使用户信息变成了可供出售的数字商品。又如在安保、隐私方面，随着数字连接性的提高，网络安全问题也日益严峻。例如黑客越来越多攻击关键基础设施，甚至攻击那些控制能源供给和交通网络的基础设施。而且随着科技的不断发展，技术应用中新问题的出现超出了现有法律和监管的管控范围，政府和监管者又往往跟不上变革的步伐，这在世界各地都引起了广泛担忧。至于电子政务方面，某些技术特别是ICT的发展方式以及政府和社会对其的使用方式也带来了一些具体的威胁，许多例子显示了新的ICT如何被设计用于榨取个人和社区的市场价值。
（三）信息交流成本高
信息交流成本高一方面是指各级政府、不同部门之间信息沟通受到制约。这是因为电子政务是在各级政府、不同部门中分别进行的，而各级政府和不同部门往往采用不同的标准来搭建自己的电子政务系统，系统集成技术不同、操作系统不同、数据格式不同就会导致系统的数据库差异很大。再加上没有统一的战略规划，缺乏有效的协调和集中的整合，各政务系统就会彼此分散，相互封闭，无法交换和共享丰富的信息资源，也无法实现业务的相互连通，最终变成了一个个“信息孤岛”，浪费了大量的财力和时间，更割裂了各部门间业务的联系。
另一方面，政府和人民之间的信息交流成本也很高。当前很多政府都搭建了网上办公或服务平台，但很多时候都不能真正代替线下事务的办理。而且很多政府的门户网站往往只强调信息发布、新闻动态、文件检索等功能，却忽视了最重要的功能：与广大用户，也就是与人民群众的互动和交流。群众仅能从网站上了解一些政务动态和公开信息，但网上办理行政事务的目标没有达成，政府较低的互动性和回应度也阻碍了双方深入的交流和沟通。
三、加强电子政务弹性的对策建议
当今社会，科技发展带来的负面影响等诸多问题仍在影响弹性电子政务的构建和进一步发展，而且越来越多的风险在深层次上彼此相连，使许多问题变得更加棘手。因此，政府要理解电子政务系统的脆弱性，对这些冲击和灾害带来的风险做好充分的准备，制订出有效的应对方案。我国电子政务在未来依然有很大的提升空间，仍需把握全球电子政务的发展趋势，吸取高电子政务发展指数国家的经验，避免低电子政务发展指数国家的短板，进一步总结值得借鉴的经验和启示。
（一）完善法律保障体系，破除电子政务发展障碍
各国在发展电子政务的过程中往往都很重视相关法制的建设和法律体系的完善，法律都经过了从配合到影响，再到保障电子政务发展角色的转变，最终成为电子政务规范有序发展的重要保障，甚至可以说是基石。因此，我国也应结合电子政务的发展状况和客观实际，逐步完善和发展电子政务相关的法律制度，从而使电子政务的各个环节得到进一步规范，促进各项业务的开展。
虽然说相关法律制度的建设不能一蹴而就，但在一些关键领域，比如电子政务的主管机构及主要职能，相关法律法规的出台也应早日提上议程，而且我国电子政务法制化的进程已落后于电子政务发展的速度。再加上如今各级政府纷纷开展机构调整，中央政府更是在进行大部制改革，政务信息公开程度的界定、保密信息保密性的界定、相关电子文件的储存管理等问题，都有必要尽快用法律法规的形式加以固化。因此，必须加强电子政务方面的立法执法工作，确保各地方、各机构的电子政务建设有法可依，并为电子政务实施的全过程提供有效的约束和保护，进而促进各级管理者转变观念和提高认识，创造有利于电子政务发展的良好环境。