摘要：“互联网+”是与经济社会文化逐步深度融合的工作新流程、新模式、新形态。通过技术和理念的双重升级，“互联网+”为电子政务发展注入时代活力，推动政府职能转变。“互联网+政务服务”是电子政务新阶段，充分发挥其价值必须坚定贯彻为民服务的宗旨，加强顶层设计、突破数据藩篱、规范数据应用、重视公众参与，持之以恒地为社会公众提供高品质、多样化的公共服务。

习近平总书记在2016年4月召开的网络安全和信息化工作座谈会上提出，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务”。在2018年4月召开的全国网络安全和信息化工作会议中再次强调，“加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台”。电子政务是推进国家治理体系和治理能力现代化的抓手，是政府运用信息技术进行办公、提供公共服务，实现政府职能的方式。以互联网、大数据为代表的新兴信息技术，已经迈入同经济、社会、文化全域融合的阶段。万物互联、万物智能，物理连接和价值连接具有共时性。“互联网+”是技术与理念的综合创新，在“互联网+”的推动下，电子政务的发展必须着眼技术与理念的同步升级，在技术与理念的共同作用下，充分发挥政府职能的价值。

一、电子政务的发展

(一)电子政务发展阶段及其特征

世界银行信息发展项目组编制的《发展中国家电子政务手册》中，将电子政务发展分成以下三个阶段：公开发布阶段，交互阶段，在线业务处理阶段。联合国《电子政务测度：全球透视》报告中，对电子政务发展的划分为：(1)网上初现阶段，“政府有什么就提供什么”。(2)增强出现阶段，“公众需要什么，政府就提供什么”。(3)交互出现阶段，政府与公众可以进行双向、动态的信息交互。(4)在线处理出现阶段，实现在线式的业务处理。(5)网络化评估阶段，政府实现电子化治理的阶段。[1](p129-130)联合国经济和社会事务部在2001年、2003年的全球电子政务调査报告中将电子政务发展的最高阶段分别称为“无缝隙(Seamless)”阶段、“网络型(Networked)”阶段，这一变化不仅仅是形式上的，更是丰富了电子政务的内涵。电子政务不仅需要实现基于政府网站的跨部门集成服务，更应当为公民利用互联网参与公共事务提供技术上的便利。在2014年报告中，他们更加强调“整体政府”的概念和在国家层面进行的协同治理，在各地区或者国家间建立跨部门、跨组织、跨地域的电子服务体系，向公众提供更加富有价值的公共服务。[2](p95)

信息技术快速革新，治理理念不断升级，电子政务的发展体现出阶段性特点(参见表1)。20世纪70—80年代，办公引入自动化设备，文字处理及文件的制作、传送和贮存走向电子化，但这一阶段的电子办公尚局限于处理各部门内部的事务性工作。80年代以后，管理信息系统成为人们关注的焦点，重点是支持决策和满足政府管理职能对适时、准确、相关信息的需求，实现部门内部的信息集成。90年代开始，随着互联网等信息技术的发展，人们提出电子化政府或网络化的政府管理，利用网络等信息与通信技术进一步对各系统进行整合并建立电子化、数字化以及网络化的政府信息系统，通过政府网络体系的建立，为社会公民提供信息和其他服务。[3]现如今，政务服务、公共设施以及道路交通普遍接入互联网，政务系统能够对流程、物流及交通等领域进行管控。政府部门正不断拓展其传感技术网络，致力于打造核心数据库平台，并在此基础上依靠数据分析和预测模型拓展出新的服务。政府渐渐意识到，以往采集数据的方式已经过时，他们可以转而依靠大数据技术实现当下项目的自动化，为公民和消费者提供与时俱进的创新型服务。[4](p152-155)随着政府对信息技术的运用和建构，一个高效、负责，提供更高服务品质的政府，正在时代中展现出蓬勃的生命力。

表1 电子政务发展阶段及其主要特征

 

(二)我国电子政务建设

我国十分重视电子政务的发展，将其作为转变政府职能、提升治理能力现代化水平的重要突破口。1999年，中国电子政务以“政府上网工程”和“国家信息化领导小组”的成立为标志进入了起步发展阶段。[5]信息化建设是电子政务的基础。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设意见》进一步助推了我国电子政务的发展。《2006—2020年国家信息化发展战略》中将“推行电子政务”作为重要内容。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家信息化发展战略纲要》中强调：“持续深化电子政务应用，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。”2016年12月，国务院办公厅发布《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》。2017年12月，中央网信办、国家发改委会同有关部门联合印发《关于开展国家电子政务综合试点的通知》，确定在北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、陕西、宁夏，开展为期二年的国家电子政务综合试点。2018年6月，国务院又出台了《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，该方案将奋斗目标界定为“深化‘放管服’改革，进一步推进‘互联网+政务服务’，加快构建全国一体化网上政务服务体系，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，推动企业和群众办事线上‘一网通办’(一网)，线下‘只进一扇门’(一门)，现场办理‘最多跑一次’(一次)，让企业和群众到政府办事像‘网购’一样方便”。这一系列紧锣密鼓的部署，为电子政务在我国的发展指明了方向、拓展了思路、落实了对策，凸显国家打造现代化治理体系的决心和信心。

近年来，随着互联网、物联网、人工智能、智能手机等移动终端的快速发展，我国政务服务线上化速度明显加快。《中国互联网络发展状况统计报告》历年数据显示，2007年6月，我国网民总人数为1.62亿，普及率12.3%，低于全球17.6%的平均水平。2018年6月，我国网民规模已达8.02亿，普及率为57.7%，手机网民规模达7.88亿，网民通过手机接入互联网的比例高达98.3%。历经十年，我国互联网普及率、信息化程度不断提高，从低于全球平均水平5.3%到高于全球平均水平4.1%，成绩十分显著。信息基础设施的完善，给电子政务建设打牢了基础。政府网站不再只是发布新闻动态、政府公告等简单的媒介延伸，已经逐步发展成为可以为社会公众提供便捷的业务咨询、办事服务、双向互动等项目的在线政务办公平台。截至2018年6月，在线政务服务用户规模达到4.70亿，占总体网民的58.6%。各级党政机关和群团组织等积极运用“两微一端”，即微博、微信、客户端等新媒体开展工作，上线并完善包括交通违法、气象、人社、生活缴费等在内的多类生活服务，以适应用户的习惯和需要。

二、电子政务对“互联网+”的呼应

(一)“互联网+”的内涵

互联网自被发明以来，已经演化成为人类社会重要的组成部分。尤其是智能手机等移动终端将互联网带入了移动互联的时代，互联网更加成了“连接一切”的中心，在连接中打破传统壁垒，实现跨界融合。腾讯公司创始人马化腾最先提出“互联网+”的概念，他将这种“加法”比作一种能力，一种通过外在资源和环境，促使传统领域升级的能力。李克强总理在2015年《政府工作报告》中提出：要制定“互联网+”行动计划。至此，“互联网+”正式被提升为国家层面的战略。国务院2015年7月发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，该文件中将“互联网+”界定为：把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。

“互联网+”是包括互联网在内的一系列信息技术的应用综合体。“互联网+”直接表现为以互联网为主的一套信息技术，包括信息通信基础设施、云计算、大数据技术等。其技术特征可以概括为：“云、网、端”。“云”指大数据、云计算的基础设施；“网”已从万维网扩展为泛互联网，包括互联网、物联网；“端”则跨越了各种终端，包括桌面机(PC)、笔记本、平板电脑、智能手机、智能穿戴设备等。但是，“互联网+”的“新”不仅是技术上的新发展，更是思维、理念上的新突破。新技术是表现，新理念才是其灵魂。只有用互联网的方式去思考，重新审视传统领域的问题，才能够让“互联网+”形神兼备，为时代发展注入聚变的动力。虽然“互联网+”思维并没有一个明确统一的答案，但是“互联网+”的价值理念已经展现出几个突出的特点：开放、互动、体验、创新。信息开放是互联的起始，参与者互动是终端连接的动力，用户体验决定了产品的走向，创新为发展提供源源不竭的动力。技术与价值的双重特征决定了“互联网+”的整体形态，也决定了“互联网+”的生命力。

(二)“互联网+”与公共服务需求的契合

随着公共服务规模的不断增长，提出“公共服务”概念的法学家狄骥指出：公法的基础已经不再是命令，而变成了组织。作为公法基础的公共权力观念应该被公共服务观念所替代。《联合国千年发展目标》提出：“政府应通过自身职能的履行，特别是通过治理改革，提升机构能力，有效制定和实施公共政策等来实现经济和社会的可持续发展，满足公众日益增长的公共服务需求。”进入新时代，我国社会的主要矛盾已经变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对生活的要求更丰富、更多元，不仅更加关注自身的权益和需求，也对政府提出了更高的要求。习近平总书记在十八届中央政治局第二十八次集体学习时强调，“既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’”。“有为政府”最重要的任务就是强化“为民服务”的职能。

“互联网+”是对人类行为的组织模式，通过组织的优化及新秩序的构建，实现对社会资源价值的优化配置。网络技术突出了社会本位、人本位，付诸社会治理实践，由“技术应用”上升至“治理理念”，演化为以人为中心、以为民服务为导向的社会治理方式。科技为治理赋能，治理为人民服务。人与设备相互适应、协同、配合，数据在线转化为服务在线，应用智能转化为决策智能。我国的信息化建设一直秉承为民服务的中心思想，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家信息化发展战略纲要》中明确指出：“紧紧围绕人民期待和需求，以信息化促进基本公共服务均等化，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。”2014年国家发改委发布的《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》中强调要“以信息化带动和促进民生领域跨越发展”，“提供广覆盖、多层次、差异化、高品质公共服务”。政府职能与“互联网+”具有相同的价值取向，都强调“以人为本”的理念，“互联网+”与电子政务的融合，是信息时代的内在要求和必然选择。

(三)“互联网+”与政务服务的融合

经济基础决定政治等上层建筑，信息化技术对经济社会产生了巨大的影响，政务用户端正在倒逼服务供给端实现变革。处于转型时期的中国，行政体制改革呈现出复杂多元的问题，诸如体制机制落后，服务意识不强，信息化水平不高、数据壁垒多等等。互联网等信息技术的运用能够让各种资源分配更加合理高效，重组传统行业流程，再造行业管理、组织模式，大大提高传统效率的极限。开放、互动、创新的“互联网+”模式改变了市场的产业模式、社群的组织模式，打破了依托于行政区划边界和主体物理行为的科层化的政府治理模式同传统市场、社会之间的平衡。政府只有主动接受互联网的重塑，在一个新的环境中调适、转型、改革，才能在创新中建立起新的平衡。[2](p107)随着“互联网+”行动计划与国家各项事务的融合，我国政府积极发挥改革精神，引入“互联网+”理念与机制，提出“互联网+政务服务”，及时出台《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，指引行政体制改革。

从电子政务的发展历程可以看出，电子政务不是简单的办公自动化，也不是搭建好政府网站，而是实现政府职能的信息化、网络化。信息技术在电子政务中的广泛应用和融合，不仅提高了政务办公效率，也使得政府的组织体系发生了变化。科层化的官僚体制转变为以信息技术为依托的网络化扁平化的治理框架。通过与信息手段相结合，结构化管理的政府职能有利于全方位审视各层级、各系统、各部门的职能配置和职责关系。在网络化的框架下，政府可以借助信息技术平台整合政府职能，促进政府与社会的良性互动，通过对海量服务信息数据的分析挖掘，科学决策，精确、及时、高效地满足公众的公共服务需求。可以说，将“互联网+”融入政务工作，是顺势而为的战略选择，“互联网+政务服务”给政府带来更多改变的是职能的转变与调试，是对自身行政管理和公共服务治理的综合性改革，是在“连接、沟通、体验”理念之上的一次集成创新。

三、“互联网+”推动电子政务发展的关键

(一)加强顶层设计

每一项技术的背后都蕴含着科学原理、哲学思辨以及深刻的世界观。科学技术不仅仅是一种知识，还是一种社会系统或社会控制。信息技术以社会问题形式对人类社会的法律规范和政治觉悟发起挑战。以互联网、大数据为代表的新兴信息技术融入各行各业和日常生活，并对人们的一般认知和决策造成了冲击。对于整个国家来说，“互联网+”是一项重要的战略，这一点毋庸置疑，但如何将这一战略预期转化为现实，仍然是一件攸关大局的事。确立清晰的发展关系，正确地判断发展趋势，调节社会行为等等，所有问题都在集中发生，亟须通过规范的秩序和有效的方法去破解。

“互联网+”对电子政务的变革是深层次、系统化的，政府的统筹协调对于实现政府目标至关重要。就目前而言，顶层设计对“互联网+”的引领作用还是不足。同时，缺乏推进“互联网+政务服务”所需要的部门协调机制，存在跨部门沟通协调、衔接和合作较为困难的问题。建设“互联网+政务服务”，必须立足战略方向和发展现状，打造一套体现我国制度特点的顶层设计方案，并能够根据未来外部环境的发展与变化作出相应的更新和必要的调整。党的十八大以来，党中央高度重视互联网、发展互联网、治理互联网，习近平总书记就网络强国战略发表了一系列重要讲话，提出一系列新思想新观点新论断。思想转化为行动，还需要从观念、制度和行政管理能力建设入手，以法治为依托，加快网络空间制度化法治化，发挥规划、法规、政策的引领和推动作用，营造良好的电子政务发展环境。

(二)注重民众体验

身处互联网时代，政府与人民之间沟通的渠道拥有了新形式，但政府与人民的关系，政府围绕人民需求、在人民的监督下开展工作的本质并没有改变。“互联网+”是发展的新思维，是构建科学、智能、人本电子政务的生态系统。习近平总书记将互联网比作“新平台”“新途径”“新渠道”，同群众交流沟通的“新平台”，了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的“新途径”，发扬人民民主、接受人民监督的“新渠道”。习近平指出“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线”，针对网络信息快速传播、即时互动的特点，强调决策反馈要“及时”，并针对不同情况提出了具体的工作方法，即对建设性意见要“及时吸纳”，对困难要“及时帮助”，对不了解情况的要“及时宣介”，对模糊认识要“及时廓清”，对怨气怨言要“及时化解”，对错误看法要“及时引导和纠正”。

互联网思维的精髓就是注重用户的服务体验，运用互联网、大数据手段让更多民众共享发展成果，提高公众生活品质，提升公众满意度和获得感，千方百计满足用户的差异化、个性化需求。解决政府工作所遇到的问题，根本上是要解决民生问题。顺势而为、积极变革，将“互联网+”与政务工作相融合，就是要通过技术、理念的双重升级，带给公共服务的消费者——社会公众高质量的公共服务，发挥新兴技术和理念在“善政、惠民、兴业”等方面的作用。发展电子政务，其根本出发点在于“为人民服务”，为公众提供智慧医疗、智慧食品、智慧家居、智慧社区、智慧交通、智慧旅游等在内的与人民生活息息相关的各项服务，最终使人民都享受到安全、健康、高效、便捷、绿色的生活。

(三)鼓励公众参与

与他人交往是人类的社会属性。新的技术从来没有改变我们最基本的社会属性。[6](p247)数字媒体以全新的方式将人们以“一对一”及“一对多”的形式联系起来，让志同道合的人们突破社会和现实障碍建立联系。[4](p96)网络技术将传统形式的公民活动(如选举地区的和国家级的代表等)与创新方式相结合，提供的无障碍、全景式的信息流动渠道，使跨时空、跨边界、跨领域的普遍联系成为可能。[7]参与(即重复的合作性互动)，能够建立信任并增加关系的价值。不断增进的信任，能够带来更高的效率。[8](p69)参与可以改进规则的信息基础从而提升决定的质量，因而增加成功实施的可能性并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈。[9](p41)当代的政府组织已经不可能直接通过法律或其他命令式的方式来施行其公共计划，相反，政府在实施其政策和提供公共服务时，必须事先与社会进行磋商。[10](p7-8)

互联网时代，信息通信基础设施越来越发达，公众能够采取线上网络方式生产、传播、共享与交流相关信息，信息采集者运用大数据、云计算等技术可以对信息快速汇总、分析，还可以配合卫星遥感等先进技术实现公众数据的动态更新，追踪更新。参与形式实现了网络线上与线下的结合，大大方便了信息传播、拓展了参与平台、降低了政治参与成本。但是公众基于互联网参与政务决策仍然面临不少困难，比如信息不对称、利益组织化的不平衡、回应和规则机制的缺位，特别是那些技术性、专业性强的活动，公民个人相对于政府、企业以及其他社会组织而言，在信息的获取和分析方面始终是处于弱势的。[11]获取信息能力的不平等造成了新型的权力不平等，个人在公共事务方面的意见很容易被其他强势主体的意见所淹没。落实公众参与需要一整套的体制机制，包括保障信息公开、畅通互动渠道、反馈监督投诉、完善救济权利。而最为关键的突破口就是做好信息公开。没有公开，其他所有制约措施都是不足的。行政机关公开法律和政策的手段从最不正式的到最为正式的都有，职员的非正式谈话、行政机关职员私下的说明、行政机关代表的公开演讲、行政机关的新闻发布会、以同样的方式发布的政策说明、在裁决性意见中做出的正式说明、解释性的规则、立法性的规则等。[12](p114)所有能够合法实施的信息公开方式都应得到切实的运用。

(四)规范使用数据

“互联网+”将传统政务管理与服务数据化、在线化。[13]政府政策的制定需要大量的信息和数据，互联网带来的社会数据化正在与政策制定的智能化融为一体。[2](p100)数据是信息的载体，是快速增长的新兴资产。从2013年到2020年，数字宇宙的规模每两年翻一番。2012年中国总体数据量占世界的13%，而到2020年将提高到21%。[14](p40)在“互联网+”时代，信息资源就是话语权，谁掌握了大数据，谁就在权力上处于强势。由于资源占有、专业素养等差别，社会主体之间获取数据的能力存在天壤之别。数据技术的大规模应用会引发数据风险，包括数据来源失实、传递失真，隐私数据泄露，恶意修改数据，数据滥用等。随着“互联网+”与经济社会政治生活融合程度的提高，数据空间中强者愈强、弱者愈弱的马太效应会直接映射到现实社会里，进而容易导致新型的不平等。法治是治国理政的根本保障，保护数据及其产生的利益必须尽快从法治化的角度得到充分重视。

为了保障个人的合法权益和社会公共利益，国务院2012年出台了《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，全国人大常委会于2016年底发布了我国第一部全面规范网络空间安全管理问题的基础性法律——《中华人民共和国网络安全法》。但是对于规范运用数据的规定不够深入，尚不足以应对现实中存在的数据运用乱象。2017年底，全国信息安全标准化技术委员会组织相关技术企业、研究院以及个人共同起草并发布了《信息安全技术个人信息安全规范》。该标准可操作性较强，旨在遏制非法收集、滥用、泄漏个人信息等乱象，最大限度地保障个人的合法权益和社会公共利益。但其只是推荐性的国家标准，并不具有强制力。数据具有产权属性，其产生、使用、转移、消除等环节必须尽快得到法律规制。加强数据运用的安全性和规范性，首先必须明确数据采集、使用的目的是否尊重数据主体合法权益、遵循社会公共利益；其次才能涉及数据的采集、存储和运用，这一过程应当合乎规范、公开透明；再次，数据主体应拥有监督权利、渠道和能力，保障数据不被滥用、篡改和泄露；最后，加强数据平台的安全义务，使之义务与数据应用收益相对等，增设补救环节减少数据主体在被侵权情况下的损失。

四、结语

“互联网+”是一项战略、一种行动，其推动了政府职能转变、行政体制改革，但其并不能代替政府自身的改革。电子政务发展经技术“单轮驱动”成长为技术与制度“双轮驱动”。要运用技术、相信科技，更要积极、审慎、科学地依托制度达至协同、有序的有效治理。“既要认识其‘技术优化’的实践意义，又要认识其牵引治理转型的制度意义。”[15]从“万物互联”到“万物智能”，技术迭代不断加快，建设“互联网+”驱动的电子政务依赖于广泛的参与者(公私双方)、各种工具(规范和契约)以及多项强化责任性的机制(某些是市场性的，某些是政治性的，还有某些是法律性的)。政府唯有立足初心，不断跟进制度建设，确保发展的安全，才能够让变革成为人人受益的文明历程。

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The Promotion of Internet Plus to E-government

WU Nan

(Anhui Academy of Social Sciences，Hefei，Anhui 230053，China)

Abstract：“Internet plus” is a new process，a new model and a new form of work，which is gradually integrated with the economy，society and culture.By means of double upgrading of technology and idea，“Internet plus” injects the vitality of the era into the development of e-government and promotes the shift of government functions.“Internet Plus Government Service” is a new stage of e-government.To give full play to its value，we must firmly carry out the purpose of serving the people，strengthenthe top-level design，break throughdata fences，standardize data applications，attach importance to the public participation，and consistently provide high-quality and diverse public services for the people.