这仅仅是个开始。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，我国将突发公共事件分为四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。整套应急预案将包括25项专项预案，80件部门预案。这些预案都会陆续发布并实施。重要的是，这标志着我国的突发公共事件应急管理体系建设开始步入快车道！
当前，我国经济社会发展进入新的关键时期。这是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期，各种新问题层出不穷，事故灾害、公共卫生和社会安全等领域暴露的问题日益突出，我国也是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。切实加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是构建社会主义 和谐社会的重要内容，也是全面履行政府职能、提高行政能力的迫切要求。
详细解读突发公共事件应急管理的社会背景，详细解读突发公共事件应急管理的科技背景，《中国计算机用户》策划推出《居安思危，创造和谐发展环境—以信息化的视角解读突发公共事件应急管理》专题报道，以信息化的视角关注突发公共事件的应急管理，以期引起社会各界对突发公共事件应急管理的高度重视，促进突发公共事件应急管理体系的发展建设。
未雨绸缪，让灾难不再可怕
——本刊对话应急预案出台关键专家
文/本刊记者 田野
2006年1月8日《国家突发公共事件总体应急预案》（下简称《总体预案》）发布实施，可以说标志着我国应急预案框架体系初步形成。《总体预案》在体制、机制上基本解决了应急管理的问题。相关部门在实施预案时非常需要相关的技术和装备作为支撑工具。
公共安全应急技术平台应该包括以下三大主要组成部分：
1．信息的获取与识别系统
信息获取有3个来源，第一个是来源于监测监控系统，第二个来源是部门、地方、企业的报告，第三个是来源于老百姓的报告。
2．应急智能系统
应急智能系统主要由4个库组成。
一是常规数据库。它存储一些基本的社会和地理信息，如建筑、人口、交通情况等。还包括公共安全信息；
二是模型库。主要存储对一些典型灾害发展的预测模型；
三是预案库。涉及到应急力量的调配和人员疏散等；
四是决策库。在指挥决策的时候，存在各种情况变化，需要采取不同的决策方案，这时就需要调用决策库。
这个系统实现离不开几个关键的技术环节。首先是全方位、无障碍的监测探测技术，其次是预测预警技术。
3．决策指挥系统
决策指挥系统中需要结合自然科学技术的结论形成决策的理论支持，使决策有定量和定性分析的基础，这样就可以使决策更科学、更快捷。
通过软、硬件的综合集成，各学科领域的合作，建设基础研究和应急技术平台，在政府的大力支持和科技人员的共同努力下，可以做出为政府应急管理提供技术支持的功能较好的应急系统与平台。
中国计算机用户（下简称CCU）：该预案对于地方的城市地理位置、经济人口状况等因素对应急管理提出了哪些具体的要求？
范维澄：城市的地理位置、经济人口状况、应急救援力量、应急救援物资保障等是应急管理的重要基础数据，对这些数据的详实掌握是应对突发公共安全事件的重要基础。然而这些数据量往往极大，单纯靠应急管理人员的记忆很难做到了如指掌。不仅是这些数据，应对各种突发事件的措施方案也非常复杂，因此需要数字化预案的支持。数字化预案是在地理信息系统的基础上，结合各种公共安全基础数据库、事故发展科学预测、应急决策方案等形成的应急预案，具有对事故发展的科学预测，能够实现海量数据的快速查询与分析、应急方案的快速调用与发布等。建设数字化预案是应急管理的必要支撑。
CCU：目前在应急管理体系建设方面具体作了哪些部署和安排？
范维澄：目前国家已经通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，并发布了实施决定， 25个专项预案和80个部门预案、以及绝大部分省级应急预案编制基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。围绕着应急预案的实施和实现对突发灾害事故的应急，需要提供相应的技术，从监测到处置的各个环节，都要由有效的关键技术和装备来实现。因此发展应急关键技术，建设应急平台是强化应急管理的重要工作。同时，应急预案的数字化，是使应急预案更科学更合理、应用更方便更快捷的重要手段。
目前我国的一些科研工作者已经在开展应急平台和数字化应急预案的研究工作，应急平台和数字化预案的建设但还很不够。以吉化双苯厂爆炸引发大火事件为例，就是因为没有事先做好应急预案，才会引起松花江水污染。
CCU:下一步，针对应急体系建设的重点是什么？国家应急预案的陆续发布对社会应急管理体系建设的促进作用有哪些？
范维澄：随着《国家突发公共事件总体应急预案》的发布实施和国家对安全应急与安全保障重视程度的提高，各行业部门也加大执行力度，在国家总体应急预案体系框架下着手建立应急机构与应急保障系统，加强安全监管和提高应急水平。形成了“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系，可以使日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，从而减少运行环节，降低行政成本，提高快速反应能力。
应急管理体系的建设必须重视科技支撑。实现科技支撑下的高效应急管理是应急管理体系建设应该关注的问题。在《总体预案》应急保障部分中，科技支撑独为一栏，引起了人们的高度重视。没有先进的科学技术，无论是预测预警，还是开展救援工作，都是非常困难的。这次预案把公共安全领域的科技支撑提高到了国家的层面，是非常必要的。
实施预案的技术和装备与科学的预案同样重要，没有前者，预案难以有效实施。科技部在“十一五”期间计划首批启动“国家公共安全应急平台关键技术平研究与示范”项目，将为我国建立公共安全创新体系，提高国家应对突发公共事件的能力提供强大的科技支撑。
《总体预案》编制过程中，以人为本的理念贯穿了预案编制的始终。总体预案6大工作原则中“减少危害，以人为本”放在第一位；处理突发事件中，保障公众健康和生命财产安全是首要任务。发生突发公共事件，尤其是自然灾害，首先要做好受灾群众的基本生活保障工作。
范维澄 中国工程院院士
清华大学公共安全研究中心主任
中国科技大学火灾科学国家
重点实验室主任
范维澄和公共安全领域的公务科研工作者们在做了大量基础工作以后，向国家提出了应急技术系统和应急技术平台建设的建议，因为目前的应急技术水平和应急平台建设还不能满足国家公共安全应急的需求。
地震应急预案新阶段
地震和地震灾害是全世界共同关心的问题，我国是遭受地震灾害最严重的国家之一，20世纪全世界发生的7级以上地震中，中国占35％，22个省会城市和2/3的百万以上人口的大城市位于地震高危险区，11个省会城市具有发生7级以上大地震的可能。
今年7月28日是唐山大地震30周年纪念日，30年前发生了我国历史上罕见的城市地震灾害，地震震中位于唐山市区，北京和天津都受到严重波及，地震破坏范围超过3万平方公里，有感范围广达14个省、市、自治区。死亡24万多人，直接经济损失高达97亿元。
信息技术快速发展
由于地震灾害相对于其他自然灾害来说，具有很强的特殊性。使得地震局必须从前期的应急预警一直到后期的现场救援恢复工作，对全程的工作都需要监督负责，地震局是惟一一个对灾难事故全程参与的部门。我国地震应急预案工作起步较早，从上世纪80年代就已经开始实施。
从上世纪80年代开始，逐步开始建立地震应急预案体系，地震局主要从事地震预报工作，但预报准确率不高。由于当时的信息通讯手段还不发达，当发生地震的时候会派出大量的人力，信息传递都是靠人工实现，在几十公里内派出十几个人到灾难现场，进行灾损评估，当时的主要工作就是“数房子”。
根据当地房屋的土地价格，房屋内的家具情况，计算出基本的损失状况。从那时候开始，地震局就开始独立完成对灾害的损失评估，逐步形成了一套相当完整的灾难损失评估理论体系。
到了1985年，通过中美地震科技合作计划，在我国建立了由11个数字化地震台组成的中国数字地震台网（CDSN）。CDSN的数字地震记录为地震科学研究提供了宝贵的数据，但这种记录方式不适用于大地震的快速响应。
上世纪90年代初，我国大陆建立了规模宏大的地震观测系统，这个系统包括地震学、地磁、地电、重力、地壳形变、应力应变、地下水动态、水化学、地热、电磁波等学科的地震监测台网。
中国地震局地质研究所减灾信息与计算中心李志强博士介绍，随着我国信息通讯基础设施的完善，计算机水平的提高，1995年以后开始逐步完善关于地震灾害系统的建设。就在2006年1月，地震局刚刚完成了中国数字地震观测网络系统的调试，他是一整套的全数字化观测体系。投资总额近27亿元，其中关于应急预算的预算高达4.3亿元。
统一协调“一盘棋”
在全国建立“一盘棋”的指导原则下，需要通过高新技术手段，建立覆盖全国的国务院抗震救灾指挥部地震应急指挥技术系统，和31个区域级抗震救灾指挥部的地震应急指挥技术系统。
同时在地震频发地区和部分经济发达地区建设地震现场应急指挥技术系统，为国务院和各省政府开展地震应急、实施抗震救灾指挥提供指挥场所和各种必要的技术手段。通过这个系统可以实现对全国各个地区进行实时地震应急监控、动态跟踪和救灾指挥。
在灾害性地震发生以后，地震部门的地震现场应急工作队伍会立即奔赴救援现场，并在现场建立应急指挥部指挥协调现场应急工作。
李志强说，由于地震灾害会引起通讯和电力系统的中断，为了使信息能够及时汇报到指挥部，地震局专门派遣应急通讯指挥车，赶赴救灾现场。卫星通信不会受到地震的影响，但是为了保障信息传输的可靠，应急通讯指挥车支持VSAT、海事卫星、GPRS/CDMA、定位与文传系统、全球星等多种通讯手段。
应急新阶段
实际上，在1月11日国家正式颁布《国家地震应急预案》之前，在各个省市地区地震应急预案已经运行了一段时间。进入上世纪90年代中叶以来，各地地震重点监视防御区的政府和有关部门均制定了应急预案，且每年进行检查和演练。
震后应急主要包括破坏性地震发生后对地震参数（发震的地点、地震的震级等）的快速测定和报告；震后震情的发展趋势、强余震预测和地震灾害损失的快速评估；成立救灾指挥机构等。
李志强坦言，目前我国的地震应急已经进入业务运行的应急指挥体系中，进入到应急体系第二个重要阶段。可以对地震灾情进行动态计算，对损失进行评估、灾难的处理方法、医疗物资的供给和救援队伍的需求量等方面都有明确的体系标准，在全球来说都是领先的。
当遇到地震灾难的时候，可通过灾害盲估系统进行评估预测，对灾区人员伤、亡、无家可归者、经济损失进行运算和损失评估，及时为决策者提供决策依据。在没有指挥车的情况下，也能够在短时间内对救灾现场进行指挥调度。
中国地震局地质研究所减灾信息与计算中心
博士、副研究员 李志强
地震应急指挥系统流程图
信息化辅助水利应急
水是人类生活和生产活动不可缺少的重要资源，水利是国民经济的基础设施，水资源是经济社会可持续发展的基础性和战略性资源。2006年是“十一五”的开局之年，随着水利战略定位的提升，水利规划计划工作显得更为重要。
信息采集效率提升
作者：专题报道组
我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西南西北深入欧亚大陆腹地，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂，大部分地区位于世界上著名的季风气候区，降水的时空变化很大，洪旱灾害频繁。
中华人民共和国水利部水文局水利信息中心副局长蔡阳解释说，要做好防汛工作，就要了解水情信息、工情信息和旱情信息。其中水情信息是最为基础，最为重要的信息内容。从上世纪80年代开始，我国采用计算机技术应用于水情信息的处理，水位观测完全以人工的方式进行，中央根据各地方中央报讯站上报的信息，了解哪些地方超过历史水位、警戒水位等信息，这些信息为决策提供了决策依据。
当时的信息传递主要靠电报发送，当中央将全国的电报进行翻译、分类、整理后，大概需要4个多小时，时间很慢，非常不利于决策的判断。
蔡阳谈到，如今，水利信息采集系统建设取得成效。随着国家防汛抗旱指挥系统一期工程、水土保持监测、水资源实时监控、水文基础设施、水质监测等项目的深入开展，水利信息采集基础设施明显改善，自动化水平明显提高。
全国水文测报能力有了较大提高，雨量观测全部实现自记，其中54% 实现了自动测报或固态存储，约占总数51% 的水文站实现了水位自动测报或固态存储。1小时内完全可以收集齐全国资料。有了数据，有了预报，国家就能进行决策。达到“快速响应，快速决策”的目的。
目前，水利部已经实施了国家水文基础数据库、1/25万水利基础空间数据库、水利政策法规数据库、水利数字 图书馆建设试点等为代表的专业数据库建设。全国水土保持数据库、全国农田灌溉发展规划数据库、全国蓄滞洪区社会经济信息库、水利建设移民基本信息库、全国防洪工程数据库等也正在积极建设中。
水利信息化的“龙头”
1998年特大水灾给我国造成巨大经济损失，党中央、国务院高度重视水利，提出灾后重建、整治江湖、兴修水利的任务和要求。
2002年，我国将“金水工程”作为“十五”期间优先实施的重要业务系统建设。2003年水利部批复了国家防汛抗旱指挥系统一期工程建设方案，其概算也得到了国家发改委核准。今年开始进行招标工作，预计3～5年完成整个一期工程项目指标。目前，二期工程的项目计划也已经启动。
国家防汛抗旱指挥系统工程是水利信息化建设主要业务应用之一，是先期启动建设的水利信息化“龙头”工程，利用应急工程建设的水利信息骨干网和异地视频会商系统已在多次全国性会议中应用。
蔡阳回忆说，异地视频会商系统在抗御2003年淮河洪水、2004年永定河防汛演习及防御今年淮河洪水和西江洪水中发挥了显著作用；建成的水情信息采集与传输系统，气象、水情会商系统，信息查询系统和汛情监视系统等已成为各级防汛部门进行防洪减灾决策的最重要支撑。2005年已经实现对汛情的完全监视。
为了满足国家防汛抗旱指挥系统的需求，需要以信息采集为基础，以通信与网络为依托，以水利数据中心为核心，构造水利信息化综合体系，提高防汛抗旱业务的效率和效能，形成可持续改进的国家防汛抗旱指挥系统。
据了解，国家防汛抗旱指挥系统建设的总目标是：根据防汛抗旱工作的需求，用五年左右的时间，建成一个以水、雨、工、旱、灾情信息采集系统和雷达测雨系统为基础，通信系统为保障，计算机网络系统为依托，决策支持系统为核心的国家防汛抗旱指挥系统。
这五年，需要建成覆盖七大江河重点防洪地区，先进、实用、高效、可靠的防汛指挥系统，能为各级防汛部门准确、及时地提供各类防汛信息，进行洪水预报、防洪调度决策和指挥防洪抢险救灾提供科学依据和有力手段。并要基本建成覆盖重点易旱地区的抗旱信息收集和处理系统。
是人类生活和生产活动不可缺少的重要资源，水利是国民经济的基础设施，水资源是经济社会可持续发展的基础性和战略性资源。2006年是“十一五”的开局之年，随着水利战略定位的提升，水利规划计划工作显得更为重要。
信息采集效率提升
我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西南西北深入欧亚大陆腹地，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂，大部分地区位于世界上著名的季风气候区，降水的时空变化很大，洪旱灾害频繁。
中华人民共和国水利部水文局水利信息中心副局长蔡阳解释说，要做好防汛工作，就要了解水情信息、工情信息和旱情信息。其中水情信息是最为基础，最为重要的信息内容。从上世纪80年代开始，我国采用计算机技术应用于水情信息的处理，水位观测完全以人工的方式进行，中央根据各地方中央报讯站上报的信息，了解哪些地方超过历史水位、警戒水位等信息，这些信息为决策提供了决策依据。
当时的信息传递主要靠电报发送，当中央将全国的电报进行翻译、分类、整理后，大概需要4个多小时，时间很慢，非常不利于决策的判断。
蔡阳谈到，如今，水利信息采集系统建设取得成效。随着国家防汛抗旱指挥系统一期工程、水土保持监测、水资源实时监控、水文基础设施、水质监测等项目的深入开展，水利信息采集基础设施明显改善，自动化水平明显提高。
全国水文测报能力有了较大提高，雨量观测全部实现自记，其中54% 实现了自动测报或固态存储，约占总数51% 的水文站实现了水位自动测报或固态存储。1小时内完全可以收集齐全国资料。有了数据，有了预报，国家就能进行决策。达到“快速响应，快速决策”的目的。
目前，水利部已经实施了国家水文基础数据库、1/25万水利基础空间数据库、水利政策法规数据库、水利数字图书馆建设试点等为代表的专业数据库建设。全国水土保持数据库、全国农田灌溉发展规划数据库、全国蓄滞洪区社会经济信息库、水利建设移民基本信息库、全国防洪工程数据库等也正在积极建设中。
水利信息化的“龙头”
1998年特大水灾给我国造成巨大经济损失，党中央、国务院高度重视水利，提出灾后重建、整治江湖、兴修水利的任务和要求。
2002年，我国将“金水工程”作为“十五”期间优先实施的重要业务系统建设。2003年水利部批复了国家防汛抗旱指挥系统一期工程建设方案，其概算也得到了国家发改委核准。今年开始进行招标工作，预计3～5年完成整个一期工程项目指标。目前，二期工程的项目计划也已经启动。
国家防汛抗旱指挥系统工程是水利信息化建设主要业务应用之一，是先期启动建设的水利信息化“龙头”工程，利用应急工程建设的水利信息骨干网和异地视频会商系统已在多次全国性会议中应用。
蔡阳回忆说，异地视频会商系统在抗御2003年淮河洪水、2004年永定河防汛演习及防御今年淮河洪水和西江洪水中发挥了显著作用；建成的水情信息采集与传输系统，气象、水情会商系统，信息查询系统和汛情监视系统等已成为各级防汛部门进行防洪减灾决策的最重要支撑。2005年已经实现对汛情的完全监视。
为了满足国家防汛抗旱指挥系统的需求，需要以信息采集为基础，以通信与网络为依托，以水利数据中心为核心，构造水利信息化综合体系，提高防汛抗旱业务的效率和效能，形成可持续改进的国家防汛抗旱指挥系统。
据了解，国家防汛抗旱指挥系统建设的总目标是：根据防汛抗旱工作的需求，用五年左右的时间，建成一个以水、雨、工、旱、灾情信息采集系统和雷达测雨系统为基础，通信系统为保障，计算机网络系统为依托，决策支持系统为核心的国家防汛抗旱指挥系统。
这五年，需要建成覆盖七大江河重点防洪地区，先进、实用、高效、可靠的防汛指挥系统，能为各级防汛部门准确、及时地提供各类防汛信息，进行洪水预报、防洪调度决策和指挥防洪抢险救灾提供科学依据和有力手段。并要基本建成覆盖重点易旱地区的抗旱信息收集和处理系统。
应急管理信息化快速起跑
《国家突发公共事件总体应急预案》的总则中“工作原则”一条这样写道：依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
《国家突发公共事件总体应急预案》的应急保障中“科技支撑”一条这样写道：要积极开展公共安全领域的科学研究；加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高我国公共安全科技水平；注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
可见，国家有关部门非常重视应急体系的科技化、信息化建设。1月16日，记者走访了“十五”国家科技攻关计划—城市突发重大事故应急预案及应急决策系统研究专题负责人、多年研究应急体系与应急信息系统的中国安全生产科学研究院院长刘铁民研究员。他就应急管理信息化建设中应该特别注意的问题发表了自己的见解。
虽然研究安全生产有几十年的经历，但刘铁民第一次开始投入“应急”体系的研究是在2001年“9.11”之后，当时应对突发公共事件的研究热潮在全世界范围内刚刚兴起。
刘铁民所在的中国安全生产科学研究院对国内外的安全生产事故一直在深入研究。“我们更多地是从技术的角度找出发生事故的原因。而不是从追究行政责任的角度入手。研究的目的就是如何通过技术的手段尽可能地预见危机，并化解危机带来的人员、财产等经济损失。”安科院的研究表明，作为应急体系的重要支撑，我国突发公共事件应急管理系统的建设还面临着很多崭新的课题。
1、要尽快建立国家突发事件应急管理系统。在突发公共事件应急管理过程中，往往涉及多个部门、多个地区的大量指挥人员、应急救援队伍和应急物质等，如何将这些宝贵的应急资源，快速有序地投入到应急救援行动中，就需要一套大家都熟悉的术语、组织结构、工作程序和行动计划等。为此有必要建立标准化的国家突发事件应急管理系统（NIMS），包括应急指挥系统（ICS）、多机构联合指挥机制（ICS/UC）、联合信息系统（JIS）、公众信息发布系统和应急资源分类和管理系统等。NIMS是应急信息建设的基础，应急信息系统是NIMS的必要组成部分。
2、要加紧进行应急信息系统标准化研究。应急信息系统建设如果没有统一的标准和规范，就很难实现信息的共享和系统的互联互通，也很难避免低水平重复建设。因此，应该结合信息技术、电子政务及其它应急标准化工作，尽快开展应急信息系统标准的研制工作，以标准化促进我国应急信息系统的建设。
3、要建立标准化的应急信息平台。在应急信息系统标准和规范基础上，进一步规范信息系统的体系结构、软硬件平台、数据库结构、应用系统功能、安全保密机制，建立统一的系统建设程序和验收规范，指导应急信息系统的开发和建设，充分利用现有装备与技术，以实现应急信息系统的互联互通、信息共享，避免重复建设。
4、要整合应急信息资源。通过制定必要的法律、法规，明确应急信息分类、分级管理的责任主体；通过信息标准化、接口规范化，采用XML、中间件等技术实现应急信息的交流和共享。
5、要建立应急信息保障能力评估机制。通过制定客观、科学的评价指标，建立规范的评估体系，对各地区、各部门的应急信息保障能力进行定期评估，并把应急信息保障能力指标纳入各级政府和部门工作绩效的考核体系。通过应急信息保障能力评估可以找出存在的差距和问题，确定今后建设的需求与重点。
6、加强应急信息系统演练和效果评价。应急信息系统演练属于功能性演练，是指来自多个部门、组织或群体的人员，针对所模拟紧急情况，执行在实际应急信息工作中各自应承担任务的演习和排练活动。通过应急信息系统演练和对效果进行评价，可以了解应急信息系统软硬件准备状况，发现并及时修改应急信息交互过程中存在的缺陷和不足；可以评估各级政府或部门的应急信息保障能力，识别信息资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善不同机构、组织和人员之间信息与通讯的协调问题；也可以检验应急信息工作人员对应急信息系统运行机制的了解程度和实际操作技能，进一步提高应急信息管理人员的业务素质和能力。
中国安全生产科学研究院院长 刘铁民
应急信息系统的核心功能
应急信息系统高端设计
文/中国安全生产科学研究院 刘铁民 李湖生
应急信息系统是整个应急体系建设中的重要基础，它在平时应急管理和事件突发后的应急响应过程中都将发挥必不可少的保障作用。
近年来，我国发生的一系列重、特大突发公共事件的应急响应反映出我国应急管理和信息体系建设等方面存在的问题仍然十分突出，严重影响了对突发事件的响应速度和效率。
应急信息系统是整个应急体系建设中的重要基础，它在平时应急管理和事件突发后的应急响应过程中都将发挥必不可少的保障作用。应急信息系统服务于应急管理的全过程，包括：预防、准备、响应和恢复四个主要阶段。这四个阶段是一体和连续的动态过程，只有功能的连接过渡，没有明显的区间界限。应急信息系统的信息链是联接各项应急活动的纽带，对不同阶段的应急管理都能提供快速、高效和安全的保障。应急管理的各个阶段根据事件类型不同有不同的功能需求，如图1所示。
以电子政务系统体系结构为依托
我国电子政务的发展已有十几年的历史，进行了办公自动化、政府网站、各种“金”字号工程等信息系统工程的建设。通过电子政务系统建设，规划和推进了统一的国家电子政务网络平台的建设、进行了国家电子政务的顶层设计、对国家政务信息资源及其目录体系和交换体系进行了规划和开发、初步建立了电子政务网络和信息安全保障体系等。当前，电子政务领域已经开始了资源整合、公众服务、信息共享、政务协同等信息资源深层次开发利用的规划、研究和建设工作。
应急信息系统作为各级政府应急管理部门和应急指挥机构的一个应用性信息系统，必须以电子政务系统的体系结构为依托。电子政务系统体系结构包括网络基础设施、应用业务支撑层、应用业务层、服务层以及安全保障系统和管理服务系统等。应急信息系统属于应用业务层面的一个业务系统。
服务于国家各级应急管理和指挥机构
在国家突发公共事件应急响应体系中，国家、省、市各级政府的应急管理部门担负着领导和决策的职能；各级政府的应急指挥平台主要是起应急指挥协调的作用；各级专业应急指挥中心负责所属专业突发公共事件的应急指挥和协调，城市应急联动中心是各类突发公共事件应急指挥的前沿阵地，负责将事件现场的信息上传至上级指挥领导部门和指挥中心，上级领导和指挥中心的指令也通过城市应急联动中心发布至事件现场，如图2所示。将各级各类应急管理和指挥机构有机联系起来的就是信息，因此，应急信息系统是实现快速、高效应急响应的基本保障。
通过标准化信息接口实现互联互通
为了实现各级各类应急管理和指挥机构间的信息共享，需要通过制定信息共享标准规范，开发信息中间件等，形成信息“插座”与“插头”，以便实时、快速地进行信息系统对接，如图3所示。
应急管理，需要整合和协同
整合与协同是公共事件应急信息系统建设的核心，整合贯穿业务体系与技术系统建设，全过程、实时性、移动办公是公共事件应急信息系统的特点，预案是应急指挥的核心。
众所周知，《国家突发公共事件总体应急预案》在2005年1月26日就通过了审议，直到2006年1月8日才正式推出，这将近一年的时间里面，预案发生了怎样的变化和修改呢？
带着这个问题，记者采访到北京大学计算机系王文俊博士，他一直在从事应急联动系统的研究，并且主持过多个城市的应急系统分析设计与开发实施工作。
王文俊告诉记者，2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》在文字量上只有最初版本的1/2～1/3，文字更加精辟科学。特别是在措辞方面，更加精准，例如在早期版本中使用的“信息系统”等词汇，已经被“科学技术”、“技术”等词语所取代。
在内容方面，因为这是一项国家级的方案，需要能够满足全国各个地区的实际情况，以便具有更好的可操作性。因此，在这1年时间里，主管部门一直在向全国各地征集意见，并将这些修改意见增加到《国家突发公共事件总体应急预案》当中。
“1月8日发布的版本内容方面更加宏观，各地区可以根据当地的特点对预案进行细化，并最终形成具有当地特色的、可操作的应急预案。”王文俊告诉记者。
《国家突发公共事件总体应急预案》另一方面重要内容是规定了国家突发公共事件应急管理工作的组织体系，这对于各地开展突发公共事件应急管理工作也提出了重要的指导意见。
“以前我们在各地进行调查的时候，很多地区都是以公安局为核心建立应急联动系统，但是往往一个部门不能起到协调所有单位的效果。”王文俊对记者说。
《国家突发公共事件总体应急预案》则规定出地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。因此，有了统一的组织管理机构，各个部门之间的协同和整合能够更加完善、高效。
王文俊认为，目前突发公共事件应急信息系统可以划分为两大部分，其中业务体系是iEMS的核心和基础，技术系统是实现业务体系的手段和载体。业务体系指一案三制（应急管理的预案、法制、体制、机制），技术系统包含了一套技术规范与标准、两类中心（政府决策中心与专业应急指挥中心）、三个平台（网络通讯平台、信息资源平台、应急管理公共服务平台）、五大应用（监测监控、预测预警、准备/规划/保障、应急响应、恢复/评估/分析五类业务应用）。
《国家突发公共事件总体应急预案》的出台，为业务体系提供了完善的框架，也为技术平台奠定了良好的基础。
王文俊一直从事技术方面的研究工作，他告诉记者，目前面临最大的问题是整合与协同，这其中既包含业务层面的问题，也包含技术层面的问题。
因为公共事件应急信息系统是个涉及到多个部门、单位相互协调、共同解决问题的系统，争取最短的时间解决问题是这一系统的核心宗旨，但是，要做到真正的整合与协同还面临着很多的困难需要解决。
例如在无线通讯领域，各单位之间使用的通讯频率都不尽相同，有350Mhz、450Mhz、800Mhz等，在发生突发应急事件的时候，这些频率必须要做到有序的沟通。
另外，各个政府部门之间的数据沟通也是一大问题，各部门的信息系统数据格式均不相同，如何能够将分布、异构数据进行整合。另一方面，政府各个部门所使用的地图格式不相同，必须要将这些地图信息进行统一甚至叠加，以便在需要的时候能够随时使用，这些问题都是需要依靠技术手段来完成。
除技术问题外，如何实现部门之间的整合与协同工作也是王文俊所在试验室重点研究的课题之一，目前在实验环境中，已经能够将10几个部门组织在一起进行协同工作。
痛定谋变
市政应急预案必须明确责权问题，板子打在谁身上必须明文规定，责权不清将给部门之间相互扯皮预留漏洞。
应对突发事件，对整个城市、对政府各个部门到底提出了怎样的要求呢？1月17日，记者采访了清华大学公共管理学院副教授、公共政策研究所副所长彭宗超博士。
民族崇尚吉祥漠视危机
按照约定，记者一早赶到了彭宗超的办公室，他显然已做了很充足的准备。对于1月8日刚刚出台的《国家突发公共事件总体应急预案》，彭宗超说，其实，应对突发事件，并不是从现在开始的，而是自古就有。
“预则立，不预则废。”彭言，中国自古就是一个崇尚吉祥的民族，不会更多地去设想未来可能存在的风险，而且对于风险的意识远远不足。因此，对于应急管理，有应对的方式、策略，但是从来没有一套成文的、自成体系的整体预案。这样，滞后的制度必然导致行动的落后，在面对突发灾难时，难以有果断的决策以及联动的处理方案，也是必然的。
内部运作协调不足
“建国后，一系列重大灾害事件的发生，让各级政府从沉痛的教训中，逐渐认识到自己处理突发事件的意识缺位和能力不足。国家较早开始针对防汛、抗旱、抗震等成立专门的组织和机构，以应对这些突发灾难。但是这些常规化的日常管理机构，在真正应对突发公共事件时，仍存在很多不足。”
作者：专题报道组
对于目前存在的城市应急管理机构，彭宗超谈了他的看法。在他看来，目前的各个应急指挥部门，在应对突发灾难时，更多地是相关部门独立运作，缺少统一的协调，各个部门之间也没有形成联动机制，以共同应对突发的灾难。而且，针对该类灾害事件，所成立的指挥部大多也仅仅是一个临时的角色，这种临时指挥部的运作模式，存在主要弊端：政府不能积累危机应对经验，以做到更专业化的应对。
除此之外，不管是针对哪一类突发事件成立的日常管理机构，其运作模式大多还是停留在内部运作的范畴之内，鲜有对外公开的，这样在一定程度上，也难以调动全社会的力量来共同应对突发事件。
“其实，对比一下应对1998年长江洪灾以及2002年淮河洪灾年两次洪灾的处理办法，我们就可以看出，这种运作模式所存在的不足。”
据彭表示，应对1998年洪灾，国家成立了防汛总指挥部，但是这个时候的防汛更多地是在被动地防灾。
在应对2002年淮河洪灾时，这个时候的防汛总指挥部，引入了1998年以后新建的抗洪系统、设备，借鉴了原有抗洪的经验与教训。防灾开始变得主动，而且能够在洪灾到来之前做出应对措施。
2003年成为应对突发事件的转折点
2003年，一场SARS，更凸现了传统的日常管理与危机管理体制的不足。此后，国家开始启动国家总体应急预案的编制工作，各地方、各级政府也把各自应急预案的制定，提上日程。
具体说来，从2003年底，国家总体应急预案筹备工作启动，到2005年1月25日，整体预案正式出台，直到2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》正式对外发布，历时2年多。
“这个整体预案的出台，可有效地缓解政府之间信息的不共享，并可减少单部门应对突发灾难的现状。”对于《国家突发公共事件总体应急预案》的出台，彭宗超给了很高的评价。
他表示，这样一个整体应急预案的出台，可方便政府把各类灾害危机作科学的分类，并充分发挥各个部门的作用，而且可实现不同指挥系统之间的联动，不同灾种、不同部门之间的联动。
“从来不会有一种灾害单独发生，任何一种灾害的发生，都可能会引发其他的并发灾害，应急系统之间实现联动，对于减轻和降低这些灾害所带来的危害，意义是巨大的。不过，即使是这样的总体应急预案，也必然会存在漏洞。”
对此，彭宗超表示，这样的总体应急预案还可能存在协调指挥权的归属问题。这个时候，国家应急管理办公室在综合协调方面，需要起到关键作用，这就要求信息的传递要公开、透明，要改变政府内部的运作模式。
北京启动60个预案
据了解，北京市已经制定的应急预案，包括一个总体预案，34个专项应急预案，18个区县级应急预案，7个应急保障预案，总共60个应急预案。
在这60个应急预案的基础之上，北京还将成立“3+2”的应急管理模式，其中“3”指的是市级应急管理机构、区县级应急管理机构、13个专业指挥部，目前这些系统已经建设到位；“2”则指的是紧急报警服务中心，非紧急求助中心，目前这两个中心尚在筹备建设之中。到2006年年末，北京市将实现119、122、110的三台合一，未来120与999的整合也在筹备之中。
除此之外，北京的市政管委会也启动了信息化市级服务系统平台，整体的投入资金为6000万元人民币。
“在做这个预案的过程中，北京市充分借鉴了其它城市的经验，尤其是上海市，上海在2003年就编制了城市总体应急预案。在制定的过程中，北京市政府也征求了各级部门的意见，并吸收了有应急实践经验、而且参加过一线救助工作的专家参与，所以，总的来说，北京市目前的应急预案编制工作做的还是不错的。”
对于整体应急预案实施中需要注意的问题，彭宗超谈到各个部门在应对突发灾难时，为了公共的利益，一定要超越部门的利益，当整体应急管理制度还没有做到绝对完善时，各部门一定要以整个社会的公共利益为重。
清华大学公共管理学院副教授、公共政策研究所副所长彭宗超博士
危机状态下的信息传播
近年来，自然灾害与人为危机发生的频度、规模，越来越多、越来越大，其破坏力也越来越强。以危机传播为重要内容之一的危机管理受到社会的关注。危机传播的根本目标在于通过信息沟通增强社会预防危机和克服危机的能力，从而减少甚至避免危机损失。
中国人民大学新闻学院副教授、院长助理钟新在2005年6月通过了博士论文《危机传播研究—信息流及噪音分析》的答辩。在了解到钟新的论文的主要内容之后，记者就新近颁布的国家突发公共事件总体应急预案中，涉及到的信息传播的相关问题采访了她。
钟新从2003年6月开始关注危机传播，当时SARS是全球和国人广泛关注的焦点问题，这一事件中暴露出的很多问题，揭示出危机传播的重要性。在采访中，她特别强调，危机管理更重要的是事前的预警、预防和事中的化解，而不是事后的被动应对。
记者：国家突发公共事件总体预案中，第三章第4条“信息发布”指出：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。 信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。”这说明国家整体预案对信息传播的高度重视。你在研究危机传播中，最深刻的感受是什么？
钟新：危机传播需要信息流的合力。简单地说，信息流是指两个或更多的发送者—接收受者（人或机器）之间的信息交换。理论上讲，发送者与接收者之间的信息交流可以是无障碍、无噪音的，在我看来，只有当信息发送者发出了正确的信息、信息被正确地传播、被信息接收者正确地理解并采取正确的行动，才能说信息传播的全过程是无障碍、无噪音的，我在论文中用图表示这种无噪音信息流的理论模式（见图1）。实际上，在危机状态下信息流各个环节都可能产生噪音，比如在观念、认知能力、行为能力等方面都可能产生噪音。公共危机信息传播过程涉及到社会系统的各个方面，主要包括四个重要环节：作为公共危机管理者和危机应对决策者的政府、作为危机信息识别者和危机应对方法建议者的专业人士、作为主要传播渠道的大众媒体、作为信息接收者的公众。
记者：国家突发公共事件总体预案中，第三章第1条“预测与预警”指出：“预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。”那么，请问在整个危机事件的处理过程中，危机管理者和公众各自应该承担什么样的角色？
钟新：危机管理者的核心任务是，及时地收集“征兆”、“迹象”信息以识别危机、科学地分析危机以制定应对之策、适时地发布信息以组织动员力量克服危机。危机管理者所承担的使命、所处的地位使其应该并能够成为危机信息的聚散地，从而成为权威的信息源。
我认为，根据危机可能发生或者已经发生的范围，可以把危机管理者划分为个人、企业（事业）组织、政府组织、国际组织等四个层次。
政府在危机传播信息流中主要扮演的角色包括：危机信息采集者、评估者；危机应对策略制定者；危机应对信息发布者；危机应对行动的组织者和动员者。
公众在危机状态下有群体化的特征，而心理群体的主要特征是轻信与盲从，同时，群体的推理能力降低、道德约束力降低，这些特征是公众在危机中产生非理性行为的重要原因。公众在危机状态下的非理性行为突出表现为个体性的“不信”与“排斥”，以及群体性的“轻信”与“盲从”，这些非理性行为可能造成次生危机，不利于社会克服危机。
影响公众危机应对非理性行为的因素既有危机识别信息和应对信息的缺乏导致的恐慌与无所适从、危机救援尤其是物质支持的不及时或者不充分等外在原因，也有公众自身的风险意识、责任意识、全局意识不足等内在原因，这些内因和外因对公众行为决策的影响可以用一个图来描述（见图2）。因此，减少甚至避免公众非理性行为的基本方法是培养公众的危机意识、公民意识以提高其社会责任感和危机应对能力，同时在危机的不同阶段向公众提供安全知识、高确定度的危机信息、心理修复信息等公众所需要的信息。
中国人民大学新闻学院副教授 钟新
发送信息的精确性和清晰性可能在以下环节遭到破坏：发送端、传输过程、接受过程和分析过程。这种破坏或者干扰就叫噪音。在现实中，由于主观和客观等多种因素的干扰，理想状态有时候很难实现。不过，如果人们认识到各种干扰信息流的噪音，人们可能会更自觉地去克服这些干扰因素和噪音。
公民意识的培养在于日常生活的点点滴滴。“把理性渗透到日常生活中”是我们的目标，因为这不仅意味着防灾减灾，更象征着社会的文明与进步，而社会的文明与进步带给公众的是品质更高的生活。
没有安全，还有什么
作为北京市的老城区之一，宣武区区域面积小，只有19.6平方公里，而人口密度高达3万人／平方公里左右，高踞北京市各城区之首。复杂的人文、地理环境，为当地政府的安全生产管理带来了严峻的考验。
北京市宣武区安全生产监督管理局副局长祖淑燕把自己的工作，看成是“如履薄冰，战战兢兢”。但正是这种“危机感”使宣武区安监局的工作出现了崭新的亮点。2005年6月28日，宣武区安监局主持召开的“宣武区安全生产现状调研分析报告和安全生产管理数据库”项目成果验收会，受到了专家的好评。
这份70多页的调研报告是首次由地方政府安全生产监管部门组织进行的区域性安全生产现状调查分析报告，对宣武区的生产安全现状进行了全面系统的调查分析研究，基本掌握了宣武区的生产安全现状，并提出了提高安全生产管理措施和问题的解决方法。
此次调研是由北京市劳动保护科学研究所联合参与的。项目完成了宣武区安全生产管理数据库的研究开发，并搭建了“宣武区安全生产管理平台”软件系统。她举了一个例子。一辆危险品运输车在路上行驶，出现交通事故后，引发了交通安全问题，但由于导致了危险品泄漏，造成了环境污染和人民生命财产的安全，又引发了环境安全、卫生安全等公共安全。
记者在翻阅调研报告时，注意到其中有宣武区钱市胡同、马连道采购中心等地的应急疏散模拟研究模型图表。这也是调研报告的突出亮点。验收专家对此评价说，调研报告将传统的安全评价方法、半定量安全评价方法与计算机模拟技术为基础分析火灾和人员疏散安全性的定量评价方法结合起来，在国内首次较全面地应用与支持地方政府安全生产管理决策中，取得了综合应用的实践经验。
宣武区目前正在积极组织专家对去年刚完成的应急预案进行修改和完善，以指导应急工作向规范化、有序化方向发展。
临近春节，安监局的工作还在有条不紊地开展着。祖淑燕说，一个人没有了健康，就什么也没有了；一个社会，没有了安全，还能有什么呢？
北京市宣武区安全生产监督管理局副局长祖淑燕
专家名单的背后
一份记录有住宅电话或手机号码的专家组通讯录，是厚厚的煤矿应急安全预案的附件之一，这是记者在采访时看到的。而相关人士告诉记者，国家安全生产监督管理局内部为加强煤矿安全生产，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，在各下属单位都建立有煤矿事故应急预案，这样的名单，是要经常更新和核对的。
北京煤矿安全监察的一位专家告诉记者，北京在2004年已经建立了煤矿事故应急预案体系，并通过“贯彻安全生产条例”等座谈会对相关单位做了全面介绍。该应急预案将每两年修订一次，在必要时及时修订。发生特大、特别重大事故时，预案与《北京市特大生产安全事故应急救援预案》一并执行。
在预案当中，将煤矿事故具体分为顶板事故、瓦斯事故、放炮事故、运输事故、机电事故、水害事故、火灾事故以及其他事故，这样就可以针对不同类型事故，采取不同的处置措施。其中主要措施包括：煤矿就近组织人员自救；加强通风；局部停电灭火；迅速组织人员撤离到安全地点；同时向上一级主管部门汇报事故详情；必要时请求外援。 预案还制定了应急救援的具体程序并成立救援指挥部以及伤员抢救、安全保卫、物资供应、专家咨询等现场专业组。
神华集团信息中心主任刘宇光在接受记者采访时说，神华集团目前有30多个煤矿，年产量达一亿五千万吨。在各个煤矿，像井下瓦斯检测监控系统这样必备的系统，神华都运行正常。2005年主要是开展了井下小灵通的应用，和UT思达康合作，在井下建设了基站，可以实现井上井下的通信联络。
同时，从2006年开始，马上要实现虹膜识别系统的应用，这样就可以确保井下跟踪到人，而这些系统，都是为了达到应急预案的要求而配备的。而具体的应急预案，刘宇光表示，会完全按照国家安全生产监督管理局的部署来进行。
灾难启示什么
从唐山大地震到1998年特大洪水，从包头空难到“大舜”轮海难，从非典到禽流感，从徐州大黄山煤矿透水事故到吉林市中百商厦特大火灾……2005年10月31日，一部大型新闻纪录片《灾难的启示》在中央电视台科教频道播出。根据记者了解，这是我国第一部真实、客观、全面地展示各种突发公共事件场景的纪录片。
中央新闻纪录电影制片厂时政部主任，这部纪录片的制片人陆黎回忆起这部片子，一个最深的感受就是，应急安全太重要了。
最初，这部大型新闻纪录片其实是当时的国务院应急办和中央新闻纪录电影制片厂合作来拍摄制作的，一方面，应急办非常重视应急安全的事情，同时，双方都拥有一些素材。在半年多的工作时间中，他们获得了大量第一手的现场素材，但每次看到这些现场的生动镜头，陆黎都感受到安全紧迫性和必要性。
《灾难的启示》中记录了历代党和国家领导人关注灾难、指挥抗灾的感人场面，并全方位地展示了我国从中央到地方各级政府推进应急预案和体制、机制、法制建设等。
影片还结合珍贵的画面介绍了我国应对和处置突发公共事件的三条经验：一是建立“统一领导，分级负责，条块结合，属地管理”的应急管理工作格局；二是在党委和政府的领导下，依靠三支队伍形成合力，这三支队伍是公安、武警、预备役民兵，必要时解放军也参加的骨干队伍，应急处置专业队伍和广泛动员企事业单位、社区组织等广泛参与的社会力量；三是抗击非典实践中形成的依靠法制、依靠科学、依靠群众，归根结底依靠党的领导，发挥政治优势和组织优势。