关于“十四五”数字政府建设问题的几点思考
来源:国脉研究院 更新时间:2020-07-21

党中央、国务院高度重视数字政府建设工作。党的十九大报告将“数字中国”上升为一项国家战略。

从“IT时代”到“DT时代”,人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的新阶段。数字技术加速创新,推动重塑数据“生产关系”,激发政府“数字蝶变”。数字政府是以新一代信息技术为支撑,以“业务数据化、数据业务化”为着力点,通过数据驱动重塑政务信息化管理架构、业务架构和组织架构,形成“用数据决策、数据服务、数据创新”的现代化治理模式。它是数字中国的重要组成部分,是优化营商环境、推动社会经济高质量发展的重要抓手和引擎,是践行新发展理念、增强发展动力、增强人民福祉的必然选择。建设数字政府成为“创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府”的重要途径和关键抉择。

党中央、国务院高度重视数字政府建设工作。党的十九大报告将“数字中国”上升为一项国家战略。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出,推进数字政府建设,创新行政管理和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设,健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力,为数字政府建设注入了强心剂,明确了发展目标。立足具体实际,各地纷纷全力推进数字政府改革建设,以期实现主动、精准、整体式、智能化的政府管理和服务。在探索自我进化、自我革新的数字化道路上,我国数字政府建设已经取得诸多成就,但其持续推进仍然面临诸多问题有待解决。

一、解析“ 十四五”数字政府建设的关键问题

关键问题一:信息基础设施集约性不足。一是信息基础设施多头申报、重复建设现象严重,电子政务“层云密布”、“专网林立”,统一政务云建设发展滞后,物联感知资源一体化利用率低。二是各自为政、自建自用、自营自管的网络和机房等信息化基础设施运维难度大,服务效能低,无法形成集约效应。三是全方位、多层次、一致性的自主可控网络安全防护体系尚未形成,存在“木桶效应”。

关键问题二:数据资源开放可用率不高。一是未形成规范的数据治理标准体系,数据资产不可知、资产关系不可敛、数据质量不可控。二是受多级财政、垂直业务管理等影响,跨区域、跨行业、跨部门、跨层级全方位的数据资源共享交换体制尚不完善。三是在全社会数据资源方面,数据资源共享开放力度明显不强,数据资源开发利用深度不足,数据资源交易增值潜能有待激活。

关键问题三:惠民利企服务获得感不强。一是“数字政府”建设仍然存在自娱自乐,缺乏群众感知。二是以供给侧为导向建设的政务服务载体或渠道仅停留在“物理聚合”阶段,并未完全提供以对象为中心的整体式政务服务,导致服务应用碎片化、场景碎片化。三是移动互联网、大数据、人工智能等新技术在医疗、教育、健康等重点民生领域应用不足,与各地数字政府发展定位、社会公众需求仍有很大差距。

关键问题四:社会治理决策支撑力不够。一是基层网格化管理快速感知尚未形成,数据分析能力和现代化治理手段不足,各类“城市指挥中心”未能全面实现分级联动,在重大响应事件中如肺炎疫情的预警防控、决策指挥和应急处置等未发挥重要支撑作用。二是政府监管模式与信息化融合创新不相适应,“互联网+监管”创新服务大多处于法规和政策的“灰色地带”,亟需建成多元共治、各方参与的市场机制。三是征信体系建设条块分割,信用法规不健全,失信惩戒和守信激励机制不完善。

关键问题五:保障机制运行一体化不畅。一是各地虽有顶层设计,但统筹推进力度不够,评价指标体系缺失,项目建设与顶层设计脱节,体系化建设成效不明显。二是投资管理模式落后,现有信息化项目投资按固定资产投资模式管理,立项周期长,不适应信息技术发展快、业务需求变化多的特点。三是各级部门存在技术主导思维,未充分利用互联网、大数据和信息共享思维对传统管理模式、服务方式和业务流程进行优化创新,往往出现技术和业务两张皮现象。

二、破解“十四五”数字政府建设的极核问题

近年来,随着电子政务的发展,各级行政管理部门的信息化建设取得了很大的成绩,极大地提高了政务效率与服务水平。但同时,由于各行政管理部门信息化建设在前期独立发展,数据库、操作系统、应用软件与用户界面等没有统一,导致产生信息系统在功能上不关联互助、信息不共享互换、业务流程与应用功能相互脱节的“信息孤岛”现象。

信息孤岛主要体现在三大方面。一是数据孤岛,指由于来自不同渠道的信息与数据定义和采集不能实现标准化操作,数据重复输入,系统间信息不共享。二是业务孤岛,指业务系统存在业务功能上存在重复,难以实现一个完整的业务流程在各系统间的顺畅流转,导致业务协同效率低。三是管理体系孤岛,指由于各部门管理视角的不同,导致各部门难以统一数据标准和共享规范。针对这三类孤岛问题,可从以下几个方面着手:

一是加快标准规范体系建设。标准化是信息系统实现信息互联共享、安全可靠的前提。目前,标准规范编制修订较慢、标准规范使用度不高等问题制约信息共享,需围绕数据、技术、管理、服务、安全等方面,尽快建立统一标准规范体系,并形成评价、监督与推广机制。

二是推进业务流程革命性再造。业务流程再造是解决信息系统功能重复、难以协同的路径,也是深化“放管服”改革的重要手段。通过核心业务的梳理和组织数字化进程、事项标准化与最小颗粒化,最大限度简化各行政部门办事流程。加快推进“一件事”主题式服务、“惠企政策一次办”、“一证通办”、“跨事联办”、“跨城协办”等服务模式,通过群众侧和政府侧双需求倒逼业务流程革命性再造。

三是推进管理体制机制优化。通过集“放管服”改革、数据管理应用、安全运营运维于一体的机构设置,完善统筹管理,建立起高效沟通协调机制,在信息化建设上打破部门条块分割、独立运营管理的情况。加强一体化运营运维体系建设,推动IT资产管理、项目建设管理、运维管理、绩效评估等一体化综合管理,并可引入公众监督机制,促进数据共享开放与应用,赋能数字经济发展。

三、指引“十四五”数字政府建设的核心指标

从政府信息数字化传播到政府系统数字化建设、政府服务数字化供给再到政府体系数字化创新,数据作为数字政府建设的关键地位和重点作用越发凸显。“十四五”时期,在数字中国、智慧社会等国家战略部署下,坚持“以人民为中心”的发展思想,以数据驱动为核心的发展理念,通过构建全面精准的新机制、开放共享的新平台、多元简便的新渠道等,全方位为数字治理和数字服务及数字经济提供支撑,“治理”和“服务”作为数字政府发展过程中极其重要的“两翼”,将为数字经济发展保驾护航,不断推动数字经济全面发展。基于以上数字政府架构和地方数字政府发展实践和未来改革方向,“十四五”数字政府建设的五大核心指标如图1所示,分为数据体系成熟度、协同治理融合度、政务服务实现度、数字经济创新度和数字环境支撑度5个方面。

 

图1  “十四五”数字政府建设核心指标

第一,数据体系成熟度【数据】。以数据质量与数据流动逻辑为抓手,形成全口径梳理、全活化归集、全精准管理、全过程评估、全方位使用的高质量数据管控体系,打造数据完备、精准、适用、及时与信息综合的大数据中心和动态一致、权责分明的运行管理中心。依托政务云平台实现政务数据的融合汇聚,建立统一的数据采集与交换标准,推动数据资源共享开放。以业务流程再造实现跨部门、跨系统、跨地域、跨层级高效协同,实现数据资源全面整合、按需共享、有效利用和应用开放。

第二,协同治理融合度【治理】。按照整体政府、职能分工和协同监管的要求,构建一体化、智能化的数字治理平台,推动治理从局部到整体、从被动到主动、从粗放到精准的模式转变,实现政府治理体系和治理能力现代化。建设一体化城市运行平台即城市数据大脑,构建数据汇聚、运行监测、预警分析、智能决策、协同办公、应急指挥的为一体的城市综合治理体系。整合各政务服务资源和各部门业务系统,促进政务信息数据的无缝集成和交换,加快跨部门业务流程优化和前后对接,提高业务实时协同联动能力。

第三,政务服务实现度【服务】。扩大跨政府部门的在线服务覆盖范围,以审批更简、监管更强、服务更优为目标,面向个人与企业,集成网上大厅、实体大厅与社区网点等平台,推广“全网通办”、“一件事”主题服务、“惠企政策一次办”等服务模式。打造数据与服务深度融合的平台体系。推进政务信息公开与构建综合咨询平台,了解公众服务个性化、多元化的需求。

第四,数字经济创新度【经济】。通过政务数据与社会数据开发利用,增强公众使用数字资源、数字工具的能力,并促进数据规范交易。推进虚拟经济与实体经济深度融合,推动实体产业加速向数字化、网络化、智能化发展。推进大数据、人工智能、区块链等数字技术的研发与应用,形成相应的数字技术产业体系。构建完善政企合作机制,支持企业参与数字政府建设,通过多元资本驱动,带动数字经济产业发展。

第五,数字环境支撑度/领先度【环境】。构建完善的管理机构、人才培训、评估考核、宣传推广机制。制定政务数据资源交换与共享的标准规范,推动数据开放、开发、应用等方面的立法工作,厘清数据拥有者、使用者、管理者各自权责。构建安全可管可控的安全保障体系,加强网络和信息安全保护,建立高效协同的信息安全防范、监测、通报、响应和处置机制。构建集IT资产管理、项目建设管理、任务落实、运维管理、绩效评估为一体的运营运维管理体系,保障信息化项目延续性和运营稳定性。

我们认为,“十四五”期间,要实现“数字政府”的阶段性跨越,则必须解决一系列的体制机制、服务应用、业务优化、数据共享、技术创新、项目管理、绩效考核、人才结构、安全保障等难题。摸清“十三五”智慧城市、电子政务和信息化建设的发展现状、存在问题和主要挑战,清晰 “十四五”数字政府建设实际需求、总体思路、发展策略、主要任务,加快政务数据资源整合,规范行政权力运行,优化政务服务供给,提升数字经济竞争力;通过突出抓好顶层设计、提速推进制度创新、基层数字治理应用、深化“放管服”改革、政务服务能力提升、统筹管理组织升级、多元合作体系构建等举措,全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力,推进政府管理和社会治理融合发展的新模式,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的现代化治理模式。