2005年1月，河南一家公司受郑州市政府委托对该市91个政府网站进行了评估，14个政府网站被计零分，60分以下的网站占61.5%。更具讽刺意义的是，这是在郑州市“政府网站唤醒工程”实施半年后得出的一个评估结果。
这则消息一经《郑州晚报》披露，立刻引来公众对沉睡不醒的各级政府网站的讨伐之声。
我们知道，郑州仅仅是一个缩影。
资料显示，全国2500多个政府门户网站中，约有1/3的网站难以打开，1/3的网站应用价值较低。截至2003年底，中国在“gov.cn”域名下的网站就超过一万个，这些都是我们所说的政府网站，而一个政府网站的平均建设费用就高达几十万元。
在中国，我们究竟有多少沉睡的网站需要唤醒？我们到底有多少财政投入了深不见底的信息化黑洞？我们还需在电子政务建设上付出多大的实验成本才能建成真正意义上的电子政府？
2005年一开年，“唤醒政府网站”的舆论使得电子政务成为一大热门词汇，同时，我们也听到了更多呼唤建立政府CIO(chief information officer，即信息主管)制度的声音———
政府CIO如何描述
美国炮制新概念的本领总是令世人咋舌，“政府CIO”就是其中一例。
清华大学信息科学技术学院电子政务专家焦宝文教授讲了这样一段美国往事。1984年，美国里根总统负责的委员会收到一份有关信息差距的调查报告，该报告称发现了一种被称为“结构真空”的现象，即政府中无人去协调和管理信息的选择和流通，以至于政府饱受“拥有太多的错误信息，太少的正确信息”的苦恼。该委员会提出的解决办法是，在政府的每一个机构中设立一名主管信息资源的高级官员，全面负责本部门信息资源的管理、开发和利用，并直接参与最高决策管理。从此，美国设立信息部长一职，并开始在政府各部门中设立CIO职位。20世纪90年代，克林顿政府大力推动政府部门和企业设立CIO职位，并通过国会立法来规定，1996年《信息技术管理改革法》中明确提出建立政府CIO制度。
这是一个以苦恼开始以微笑结束的故事，一次敏锐的洞察，一份所谓“结构真空”的报告就催生了政府CIO的全新概念，以及在此后引领世界电子政务发展的一种全新组织模式。一切，看似在不经意中完成。
距离政府CIO概念出炉整整20年后的今天，中国在政府信息化过程中也会有类似于“结构真空”的苦恼吗？
如下场景就发生在我们身边，我们可能未曾留意：一个投入几十万元建设的政府网站很多窗口无法打开；一位政府工作人员在实现电子公文流转的时候还不得不同时进行纸质公文的流转；一个最基层的街道工作人员一天要面对好几个部门分别开发的应用软件，疲于应付各式管理资料———
这，到底是怎么了？为什么信息化没有如预想的那样，必然带来行政成本的降低，行政效率和公共服务水平的提高呢？
这些典型的中国式苦恼反映了政府信息化进程中的主要病象：投资黑洞、信息孤岛、部门垄断公共信息、忽视建立需求导向，等等，这些已经成为人们诟病电子政务的理由。
2004年10月27日，国家信息化领导小组在北京召开第四次会议，讨论了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，信息化领导小组组长温家宝在会上明确指出，要扎实推进电子政务，把行政管理体制改革与电子政务建设结合起来，推进政府职能转变。
“扎实推进电子政务”，这预示着中国在信息化道路上步伐会更加谨慎。近年，中国电子政务每年的投资规模在2500亿元左右，对这样一个天文数字，谨慎是必需的态度。2005年是十五规划的最后一年，据专家估计，部分行业的信息化建设在这样特殊的年份会有一些大动作，北京大学电子政务研究院常务副院长杨凤春教授提醒说，“2005年，电子政务项目建设尤需谨慎”。
“这是一个没有专家的时代！”中国科学院研究生院博士生导师霍国庆的感叹得到大多数专家学者的认同。在电子政务建设方面，存在严重的外行主导决策的现象，这也是中国信息化建设整体效益不高的一个致命问题。从另一个角度讲电子政务建设即使失败也追究不到个人，这就需要为其明确法律上的责任人。
中国需要建立CIO制度吗？对这个问题，焦宝文教授的观点非常明确，“建立政府CIO制度是一个组织的信息管理发展到战略管理阶段的必然产物，仅以电子政务为例，一些重点工程投资规模少则几个亿，多则上百亿，相应的风险因素也剧增，这样高投入的工程需要内行的决策者，一个法律上的责任人，同时他还是利用电子政务促进政府职能转变的推动者”。
使命决定了中国政府CIO的角色，那么，我们对这样的角色怎样进行描述呢？在信息化建设当中，CIO不仅是一个主管技术的角色，而且是进入管理层和决策层，担当行政业务和信息技术应用之间总协调的角色，这就要求我们建立专职的、参与决策的、有协调权力的信息主管机制。
中国电子政务示范工程总体专家组成员，北京大学博士生导师汪玉凯在分析中国电子政务发展走向时指出，以CIO为核心的组织模式，在2005年会进一步受到人们的关注。
需求旺盛为何供给不足
2004年，国务院信息化工作办公室组成了综合调查组，展开“全国信息化与电子政务人才需求调查”，结果显示各省市既懂信息技术又懂管理的人才奇缺，基本满足需求的2.3%，存在97.7%的巨大缺口。
按惯常逻辑，需求与供给应该是正相关关系，但是在政府CIO这个问题上，却出现了需求旺盛与供给不足的悖论。
霍国庆教授指出，目前中国还没有完全意义上的政府CIO，只有相关部门承担了部分职责，中国语境下的“政府CIO”是指以下几种类型：团队类型，像信息化领导小组；准CIO类型，像信息办主任、信息中心主任；兼职CIO，主要指分管信息化的领导干部、政府办政务信息负责人，但是专职的、参与决策的、有协调权力的信息主管机制在中国还远未建立起来。
需求旺盛为何供给不足？在这个问题背后还有一连串的问题需要厘清，《决策》记者在采访中提出如下四个疑问：
政府CIO需要怎样的知识结构？偌大中国，难道就找不到这样的人才吗？如果人才的问题得以解决，是不是所有问题都能迎刃而解？政府CIO供给不足的原因到底在哪里？
焦宝文教授认为，政府CIO必须具备信息变革知识、信息技术知识、信息系统知识、公共管理知识、信息管理和知识管理知识。总之，政府CIO是既懂信息技术，更要懂业务管理的复合型人才。懂信息技术的人才在中国并不稀缺，但关键是他们难以进入主导信息化建设的关键岗位，因此缺乏管理领域的实践与历练。
国务院发展研究中心信息中心主任程秀生提醒说，如果政府CIO仅仅是人才问题，那么通过培训就可以解决供给不足的问题，但是如果设一个政府CIO职位，就需要组织、人事等相关部门共同制定政策，通过制度途径才能解决。
原来，人才短缺的背后不仅是供给不足还有制度缺位。那么，是什么原因决定了人们对建立政府CIO制度既认识不足、又缺乏动力呢？总结受访专家观点，原因体现在三个方面。一是观念滞后。中国传统文化特点的具体表现就是创新能力不足，而信息时代也是知识经济时代，互联网的特点就是要求创新，同时要求破解工业社会的部门隔离、职能分割现状。政府CIO制度，说到底是制度创新，从文化与观念上讲，目前都准备不足。二是地区发展水平的差异，表现在信息化上就是数字鸿沟。中国沿海地区已经进入后工业化阶段，但内陆地区还远远没有达到，信息化基础设施在地区间的差异很明显，在大部分欠发达地区政府和公众还缺乏最基本的信息素养的情况下，就无法形成制度创新的动力。三是部门利益协调难题。建立政府CIO制度的目的之一就是对信息资源进行战略管理，打破信息资源部门垄断的痼疾，有效实现资源共享。如果政府CIO参与决策，资源配置的效率可以提高，但势必带来利益再分配。部门之间信息资源共享也有外部性的特点，当共享带来的好处达不到垄断带来的利益，显然不会形成建立政府CIO制度的动力。
动力不足尽管有诸多因素，但关键点还是体制障碍。杨凤春告诉《决策》，建设中国政府CIO制度，需要寻求适合中国政治特点的一个模式。地方政府首长是政府CIO，但他没有精力去管，怎么办？很难想象一个不在决策核心圈的CIO去承担这样一个具有很高资源调配能力和协调能力要求的任务，说到底这是制度设计上的缺陷。
“制度软肋”是怎样形成的
“制度软肋”是怎样产生的？一切需要从头说起。
20世纪80年代是一段流金岁月。中国开放伊始，许多故事在这短短10年发生。
1982年7月，准备两年之久的全国第三次人口普查开始启动，这是我国有史以来规模最大、普查项目最多的一次人口普查。中国到底有多少人口，国际社会对此也给予了高度关注，联合国甚至向中国提供了1500万美元的人口普查专项资金，用来摸清这一人口大国的家底。资金援助的附属条件是，中国必须用这笔资金进口当时最为先进的38台IBM4000系列计算机进行数据处理。国家计委计算中心接受了人口数据处理任务，两年之后，他们完成了人口数据统计。中国人口达到了10.3亿！这是当时震撼全世界的一则新闻。
人口普查胜利完成。它带来两大结果都与此后中国信息化进程密不可分。结果之一是在人口数据处理中“洋机”大胜“土机”，致使中国自上世纪50年代发展起来的国产计算机体系悄然谢幕，从此，国际先进信息科学技术西风东渐、势不可挡。结果之二是在人口普查工作中成绩卓著的计算中心责无旁贷地承担起推进中国信息化工作的领军任务，而计算中心就是国家信息中心的前身。由于成立早，信息中心系统集中了大量的信息化专业技术人才，很长一段时间各级政府的信息化项目都是由信息中心组织实施。由于信息中心职能设计侧重在经济信息管理上，而且级别较低，没有一定的资源调配能力，因此在信息化推进过程中力不从心。从这一角度看，中国信息化工作组织模式一开始就有先天缺陷。
随着信息化步伐加快，中国逐渐构建起信息化领导体系和组织结构。目前，中国信息化工作组织体系中有国家信息化领导小组、国务院信息化工作办公室、信息产业部、信息中心等等。各级信息化领导小组组长都是由行政一把手担任，在我国，朱镕基、温家宝就先后担任领导小组组长。
程秀生认为，信息化建设在中国是“一把手”工程，从一定程度来讲，这样的领导组织体系在信息化推进阶段发挥了重要作用，随着信息化从建设期向应用期转变，这种制度安排又暴露出一些缺陷，现在看来，只有“一把手”重视还远远不够。
那么，在制度安排上，中国是什么样的特点呢？
专家分析认为，外行决策、多头管理、职能交叉、权责不对称是目前中国信息化组织模式中不可忽视的问题。政府CIO机制具有三大结构性要素，即专职的、参与决策的、有较强协调权力的，比照这三点，我们的差距非常远。
各级信息化领导小组成员都是由行政首长或分管领导担任，但由于他们精力有限，加上缺少专业技术背景，对信息化工作的指导非常有限。信息化工作办公室和CIO业务定位相像，但处于决策圈的外围，在规划指导层面上缺乏足够权威。信息中心体系在某些方面带有信息专职管理的特点，但协调能力不足，尽管在全国储备了13000多名专业技术人才，主要还是为国家制定经济发展规划服务。而信息产业部门职能权限又比较狭窄。从国家层面来讲，介入信息化工作的远远不止上述几个部门，国家经贸委原来主管企业信息化，后由信息产业部代管，科技部主抓制造业信息化，而政府信息化则由中办和国办领导，“两办”具有很强的部门协调能力，但由于承担了大量事务性工作，也没有足够的精力投入信息化领导工作。
这是一个剪不断理还乱的组织难题，谈及此处，所有接受《决策》采访的专家都深表忧虑。
这样的组织难题是怎样引发的呢？任何事情的产生都会有它的逻辑，通过比较或许更容易找到问题根源。
中国的信息化建设，特别是电子政务建设是在原有组织结构基本不动的基础上由各个部门独自开展起来的，而美国却是另外一套逻辑。美国电子政府项目的建设程序是对原有的职能结构进行梳理整合，然后才开始大规模建设。统计表明，1992年至1996年，美国政府关闭了近2000个办公室，政府的200个局确立了3000多条新的服务标准，废止了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。中国跟美国的区别从表面上看是做事的先后顺序，其实这同时反映出我们对信息技术如何更好地服务于政府运作没有准确的理解，目前，我们需要探索一种途径来提高整个政府信息化建设的效率，“一把手+政府CIO”的组织模式越来越得到人们的认同。
“上海经验”能否复制
在北京采访，几位专家都建议记者到上海走走，因为上海在信息化组织模式上的探索值得关注。上海模式是不是已经有了“一把手+政府CIO”的雏形呢？我们充满期待。
春节前的一天午后，记者找到了位于上海市巨鹿路上一幢崭新的大楼，上海市信息委刚刚迁址此处。当记者问到，在上海哪个部门承担着政府CIO的角色？上海市信息化委员会发展规划处处长刘健毫不犹豫地回答：信息委。
2003年底，在上海市机构改革中，市信息办更名为信息委。信息委、信息办仅一字之差，但是职能范围与协调能力上却有诸多差别，上海市信息委网站是这样陈述部门职能的：“信息化委员会是市政府综合管理全市国民经济和社会信息化的直属机构，同时又是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构”。目前，信息委下设发展规划处、政务信息处、社会信息处、信息产业处、信息基础设施管理处等18个职能处室，8个直属机构，11个信息系统行业协会，刘健介绍说，“信息委作为政府综合管理机构，管理协调的职能大大拓展了”。
“综合管理”四个字可以准确地传达出信息委职能边界得到拓展的事实。举例来说，上海可能是全国唯一一个不设信息产业厅(局)的地方政府，只在信息委十多个职能处室中设有信息产业处，这是一个不可思议的现象。信息产业作为上海市主导产业之一，其管理职能却赋予了一个刚刚成立的部门，仅从这一点上我们可以相信人们对上海市信息委的评价：“那是一个很强势的部门”，宁波市信息办综合处副处长聂聪迪如是说。人们通常习惯用编制数来衡量一个部门在政府中的位置，尽管这不是很科学。在机构改革中，上海市信息委编制从88个扩编到150个，就从一定程度上说明了市政府对这个部门的高度期望，该市一位主要负责同志曾经说过，“信息委就是信息时代的计委”。
制度赋权是上海市打造一个更强势的信息主管部门的有效途径。2004年1月20日，上海市市长韩正签署政府19号令，发布《上海市政府信息公开规定》，而国家相关立法还在讨论当中。同年5月1日，《规定》正式实施，市信息委的职责就是负责组织、指导、推动《规定》的实施。根据第31条内容要求，市信息委有权对“不履行主动公开义务”的机关实施监督并责令整改。这一切说明，在上海信息化的推进中，一个专职的、有协调权力的信息主管部门正在崛起。
中国现有的信息化组织模式遭受诟病的主要原因就是职能交叉、权责不对称的问题，信息化领导小组有决策权，但信息办和信息中心都没有足够的权力资源，这是一个头重脚轻的组织权力架构，结果是没有一个部门有足够能力将领导小组的决策很好地执行下去。上海部门赋权的实践从一定程度上解决了上述问题。
上海经验在于它重塑了一个专职的、职能相对集中的信息主管部门，由于不能参与政府决策，这种模式还不是真正意义上的政府CIO，但是这样的探索已经意义非凡。因为这个模式解决了困扰我们多年的多头管理、职能交叉的组织难题，对地方政府信息化的推进会起到积极的作用。
现在，又一个问题出来了，上海经验能够复制吗？宁波市信息办一位负责同志认为，尽管大家都明白上海在信息化组织模式上的探索切中了要害，但由于体制惯性，操作起来非常困难。这位负责人分析说，上海想成为世界金融中心，通过信息化与国际接轨的需要非常强烈，所以，上海的信息化是真正的“一把手工程”。另外，在中国也不可能有第二个地方将信息产业的管理权限交给一个相对弱势的部门，并采取制度化措施扩大其职能边界。在中国，信息委毕竟只有一个。
上海经验不具有普适性并不等同于这样的探索没有价值，最起码，它让我们看到了着力的方向。焦宝文教授对本刊记者说，“中国政府CIO制度建设之路，地方政府的探索值得嘉许，但最终还需要国家层面的策动，通过立法途径解决才是最终出路”。
上海经验是一道孤独的风景吗？即使是，也一定有人懂得欣赏。