“中国21世纪城镇化发展战略论坛”2006年2月17日-19日在北京钓鱼台国宾馆举行。阿尔卡特集团副总经理方程做了主题为“构筑中国城市应急管理系统——应对突发公共事件的挑战”的演讲。

 一、 突发公共安全事件对城市建设和管理的挑战

1． 突发公共安全事件已经成为了目前各级政府面临的热点问题

随着近年来我国经济社会的快速发展，尤其是城市化的高速发展，使得人口和经济迅速向城市集中。在这种情况下，突发公共安全事件对人民群众的生命安全和社会经济的威胁就表现的日益突出。从近期报刊杂志的有关报道中，我们也可以发现，突发公共安全事件一直是新闻报道的热点，下面就是近期几条与突发公共安全事件有关的新闻：

首先就是松花江水污染事件：由吉林石化爆炸引发的松花江水污染事件，对整个松花江流域造成了严重影响。位于吉林市下游的哈尔滨市受事件影响，在城市里采取了紧急停水措施，对哈尔滨市人民的生活和生产都造成了巨大的影响。同时由于松花江是一条国际性河流，污染物随江而下，对下游的俄罗斯城市也造成了影响。

再有就是持续了将近一年的高致病性禽流感事件：截至2006年1月底全国爆发高致病性禽流感的疫区涉及了14个省、26个地市、33个县，就在刚刚解除了全国33个疫区的 封锁不到一个月的时间内，山西省阳泉市又爆发了新的疫情。

北京市东三环京广桥辅路路面塌陷事件也是近期的一个热点事件，事件造成作为北京市重要交通通道的东三环断路超过十天，也暴露了北京市在应急处置方面的许多问题。

2006年 1月8日国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，充分表明了国家对突发公共事件的重视。

2． 由热点事件得到的启示

在上面我们列举了几个近期有关突发公共事件的热点新闻，如果关注一下这些新闻事件的相关报道，我们还是可以从中获得不少的启示：

在松花江水污染事件中，污染水流从吉林流到哈尔滨经过将近十天的时间，如果能够及时通报哈尔滨，可以为哈尔滨市赢得更多的准备时间。

关于京广桥事件，尽管市政府在第一时间通过各种手段向广大市民通报了情况，但还是存在不少问题，对此王岐山市长在市人大会议上有了精辟的论述：首先就是各部门之间协调不够，其次就是各部门之间的软硬件不互通。

而对于持续了近一年时间的禽流感疫情，各级政府和部门则应对的游刃有余，应该说和前些年应对非典疫情积累的经验分不开的。

二、 城市应急管理系统建设的几点考虑

1． 城市应急管理系统是新一代的电子政务系统

从京广桥事件，我们已经可以发现原有的电子政务系统存在很大的缺陷。过去政府部门的电子政务建设的主要诉求表现在提高政府办公效率和政务公开方面，而忽视了不同部门之间的协调和配合。

现在国家和各个职能部门都针对各类突发公共事件编制了相应的应急预案，但是如果没有一个技术平台来支撑，当突发应急事件发生时预案很难发挥应有的效用——松花江污染事件就是一个例证。建立与预案相适应的管理系统，可以保证在突发事件发生时，相关的处置方案可以按照预案的规定启动，保证预案的实施。同时由于预案也是在不断的调整和完善，因此建立应急管理系统有利于预案的不断完善。

现代政府的两大基本职能就是公共安全和服务，而应急管理系统恰恰同时涵盖了这两方面，可以在发生突发公共事件时对公共安全提供有效的保障；在平时又可以沟通各部门的信息为市民提供服务和便利。

2． 技术手段可以补充现有政府体制方面的不足

由于中国政府的各部门在组织上多采用以职能划分的纵向模式，因此各部门之间缺乏相应的沟通和交流。当突发公共事件发生时，需要协调各个部门共同处置时，就会发现这种组织形式确实存在不足。

而通过技术手段，虽然不能从根本上解决政府组织方面的问题，但是可以弱化体制和流程带来的矛盾。在建设应急管理系统时可以将各部门的分工以技术手段进行明确的划分，同时保证信息在各部门之间的有效传递，这样一旦事件发生，应急系统将按照预案启动各部门的应急措施，同时将信息传递到相关部门。

而采用技术手段还可以减少各种因人为因素引起的疏失，保证在事件发生使各种信息和处置严格按照预案进行。

三、 城市应急管理系统初探

1． 阿尔卡特在危机管理领域的经验

阿尔卡特集团作为全球知名的危机管理解决方案的专业供应商，在危机管理领域积累了丰富的经验，其中欧盟E-Risk系统就是一个典型的微机管理系统。欧盟E-risk是以卫星宽带传输技术为基础的，用于支持灾难管理的一种应急联动系统，主要涉及洪水、海啸、地震、火灾、核泄漏、恐怖事件等自然灾害事件和公共安全事件的应急处置。

E-Risk系统将突发公共事件定义为灾前、灾中和灾后三个阶段，对应这三个阶段设置了预防、监控与准备、应急反应、评估/恢复和重建五个环节，并且在实际应用中，这五个环节始终处于循环运动中。

2． 中国城市应急管理系统建设的特点

中国城市应急管理系统可以参考国外先进国家因及管理系统建设的有关经验，但是又不能完全照搬国外的经验，必须考虑国内的实际情况和应用特点。例如在欧洲，当事件发生时，往往会由相关专家对事件进行评估并进行决策，因此在建设危机管理系统时会以专家决策为主，而国内的决策特点则是以有关部门领导协同专家共同决策。同时由于目前国内城市管理的信息化水平仍然比较低，城市管理的有关数据还不够完备，因此在应对突发公共事件时，现场的图像资料对及时准确地采取恰当的应对措施至关重要，而这也是我们与许多城市进行应急系统建设交流时，用户着重强调的问题。

相对于目前的中国城市建设而言，建设一套功能完整齐备的应急系统的投资是十分巨大的，一般城市很难做到一步到位。由于每个城市的应用情况各不相同，因此对于不同的城市进行系统设计时都要量身定做，例如东南沿海城市进行系统设计时，台风灾害势必是要重点考虑的一个因素；而对于长江沿岸城市防汛则是需要重点考虑的因素。虽然各个城市的应用情况不同，但是在系统建设中必须考虑不同城市间数据的互通，因此有必要按照一定的标准对系统进行设计和建设。

根据目前中国城市建设的特点，建设一套完全只服务于应急应用的系统是不现实的，因此我们认为中国城市应急管理系统必然是兼顾效益与效率原则平战结合、综合利用的系统。在没有突发公共事件时，系统可以为公众提供服务，最大程度的发挥投资效益；而当事件发生时整个系统又可以高效地对事件进行应对和处置。

3． 城市应急管理系统示意

在上图所示的系统中，公安、消防、救护和交管等部门通过统一的信息资源、网络与通信和应用支撑平台与城市应急指挥中心和其它相关各部门构成一个有机联络的整体，当突发事件发生时可以高效地协调各种资源，保证对事件的反应和处置。

4． 上海贝尔阿尔卡特的核心解决方案

上海贝尔阿尔卡特公司认为建设城市应急管理系统，并不需要推倒各部门原有的系统，另起炉灶建设一套全新的系统，而是要充分利用各部门原有的信息化建设成就，通过系统集成和信息整合实现各部门数据互通和综合应用。在上图所示的解决方案中，来自公安、消防和急救等部门的原始数据进入到应急管理系统的集成总线，在其中与专家系统、预案数据进行整合，然后将整合后的数据提交给相应的应急应用。

四、 结束语

应急管理系统建设是城市发展和现代化的必然结果。作为应急解决方案的专业供应商，阿尔卡特公司希望其在应急管理方面的经验能够对中国的城市应急管理系统建设有所借鉴。上海贝尔阿尔卡特公司作为受国资委管理的大型中央直属企业希望能够为中国城市应急管理建设有所贡献。 （方程）

附 ：“中国２１世纪城镇化发展战略论坛”今天上午在北京钓鱼台国宾馆举行。论坛由人民日报海外版和中国战略与管理研究会共同主办，国家发展和改革委员会国际合作中心、中国市长协会、香港瑞安房地产发展有限公司协办。