市政应急预案必须明确责权问题，板子打在谁身上必须明文规定，责权不清将给部门之间相互扯皮预留漏洞。

应对突发事件，对整个城市、对政府各个部门到底提出了怎样的要求呢？1月17日，记者采访了清华大学公共管理学院副教授、公共政策研究所副所长彭宗超博士。

民族崇尚吉祥漠视危机

按照约定，记者一早赶到了彭宗超的办公室，他显然已做了很充足的准备。对于1月8日刚刚出台的《国家突发公共事件总体应急预案》，彭宗超说，其实，应对突发事件，并不是从现在开始的，而是自古就有。

“预则立，不预则废。”彭言，中国自古就是一个崇尚吉祥的民族，不会更多地去设想未来可能存在的风险，而且对于风险的意识远远不足。因此，对于应急管理，有应对的方式、策略，但是从来没有一套成文的、自成体系的整体预案。这样，滞后的制度必然导致行动的落后，在面对突发灾难时，难以有果断的决策以及联动的处理方案，也是必然的。

内部运作协调不足

“建国后，一系列重大灾害事件的发生，让各级政府从沉痛的教训中，逐渐认识到自己处理突发事件的意识缺位和能力不足。国家较早开始针对防汛、抗旱、抗震等成立专门的组织和机构，以应对这些突发灾难。但是这些常规化的日常管理机构，在真正应对突发公共事件时，仍存在很多不足。”

对于目前存在的城市应急管理机构，彭宗超谈了他的看法。在他看来，目前的各个应急指挥部门，在应对突发灾难时，更多地是相关部门独立运作，缺少统一的协调，各个部门之间也没有形成联动机制，以共同应对突发的灾难。而且，针对该类灾害事件，所成立的指挥部大多也仅仅是一个临时的角色，这种临时指挥部的运作模式，存在主要弊端：政府不能积累危机应对经验，以做到更专业化的应对。

除此之外，不管是针对哪一类突发事件成立的日常管理机构，其运作模式大多还是停留在内部运作的范畴之内，鲜有对外公开的，这样在一定程度上，也难以调动全社会的力量来共同应对突发事件。

“其实，对比一下应对1998年长江洪灾以及2002年淮河洪灾年两次洪灾的处理办法，我们就可以看出，这种运作模式所存在的不足。”

据彭表示，应对1998年洪灾，国家成立了防汛总指挥部，但是这个时候的防汛更多地是在被动地防灾。

在应对2002年淮河洪灾时，这个时候的防汛总指挥部，引入了1998年以后新建的抗洪系统、设备，借鉴了原有抗洪的经验与教训。防灾开始变得主动，而且能够在洪灾到来之前做出应对措施。

2003年成为应对突发事件的转折点

2003年，一场SARS，更凸现了传统的日常管理与危机管理体制的不足。此后，国家开始启动国家总体应急预案的编制工作，各地方、各级政府也把各自应急预案的制定，提上日程。

具体说来，从2003年底，国家总体应急预案筹备工作启动，到2005年1月25日，整体预案正式出台，直到2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》正式对外发布，历时2年多。

“这个整体预案的出台，可有效地缓解政府之间信息的不共享，并可减少单部门应对突发灾难的现状。”对于《国家突发公共事件总体应急预案》的出台，彭宗超给了很高的评价。

他表示，这样一个整体应急预案的出台，可方便政府把各类灾害危机作科学的分类，并充分发挥各个部门的作用，而且可实现不同指挥系统之间的联动，不同灾种、不同部门之间的联动。

“从来不会有一种灾害单独发生，任何一种灾害的发生，都可能会引发其他的并发灾害，应急系统之间实现联动，对于减轻和降低这些灾害所带来的危害，意义是巨大的。不过，即使是这样的总体应急预案，也必然会存在漏洞。”

对此，彭宗超表示，这样的总体应急预案还可能存在协调指挥权的归属问题。这个时候，国家应急管理办公室在综合协调方面，需要起到关键作用，这就要求信息的传递要公开、透明，要改变政府内部的运作模式。

 

北京启动60个预案

据了解，北京市已经制定的应急预案，包括一个总体预案，34个专项应急预案，18个区县级应急预案，7个应急保障预案，总共60个应急预案。

在这60个应急预案的基础之上，北京还将成立“3+2”的应急管理模式，其中“3”指的是市级应急管理机构、区县级应急管理机构、13个专业指挥部，目前这些系统已经建设到位；“2”则指的是紧急报警服务中心，非紧急求助中心，目前这两个中心尚在筹备建设之中。到2006年年末，北京市将实现119、122、110的三台合一，未来120与999的整合也在筹备之中。

除此之外，北京的市政管委会也启动了信息化市级服务系统平台，整体的投入资金为6000万元人民币。

“在做这个预案的过程中，北京市充分借鉴了其它城市的经验，尤其是上海市，上海在2003年就编制了城市总体应急预案。在制定的过程中，北京市政府也征求了各级部门的意见，并吸收了有应急实践经验、而且参加过一线救助工作的专家参与，所以，总的来说，北京市目前的应急预案编制工作做的还是不错的。”

对于整体应急预案实施中需要注意的问题，彭宗超谈到各个部门在应对突发灾难时，为了公共的利益，一定要超越部门的利益，当整体应急管理制度还没有做到绝对完善时，各部门一定要以整个社会的公共利益为重。