摘要：在国家治理体系和治理能力现代化的总框架下，数字政府建设项目持续推进，其产生的价值与影响需要一套科学的方法进行评价。在明确评价对象、目标与原则的前提下，基于“管理—效果—影响”逻辑路径设计了数字政府建设项目的绩效评价指标体系、评价流程和评价方法，并在H市工业园区数字政府建设项目绩效评价实践中验证和完善了研究成果。

0  引言

近年来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点，围绕数字中国、网络强国、数字政府等建设作出了一系列重大部署。2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态。经过各方面共同努力，各类政务业务信息系统建设完成，各级平台逐步搭建完成，“一网统管”“一网通办”“一网协同”“一网通用”等创新实践不断涌现，从2012年到2022年，我国电子政务发展指数的国际排名从78位上升至43位，是上升较快的国家之一。

当前，数字政府建设理论和实践加快创新，对数字政府建设项目绩效评价提出了新的要求。从政策层面来看，《关于开展国家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》要求对电子政务工程项目开展绩效评价，评价内容主要包括项目建设的应用效能和电子政务信息系统的计算、存储、网络等支撑能力和适配能力；《国家政务信息化项目建设管理办法》明确提出数字政府项目的建设单位应当对项目绩效目标执行情况进行评价，并形成项目绩效评价报告；《关于加强数字政府建设的指导意见》也明确提出要强化考核评价，建立完善的数字政府建设项目评价指标体系，重点分析和考核统筹管理、项目建设、数据共享开放、安全保障、应用成效等方面。从发展阶段来看，我国数字政府建设总体上已经由搭建基础框架、夯实基础设施、开发业务系统的建设期向挖掘数据要素价值、发挥实际应用成效的运营期过渡，数字政府的建设理念、管理导向、考核评价均应进行一体化调整和优化，评价重点也应当由建设水平、完成情况向业务成效、应用效果转变。从价值取向来看，我国数字政府经过多年的建设和发展，其价值取向已由效率优先的单一化价值取向向以人为本、公平普惠、安全可信等多元化价值取向转变，故在此理念下，数字政府建设项目评价体系同样需要进行与之适应的优化和调整。

开展数字政府建设项目绩效评价是客观衡量项目建设、应用和运行成效的有效手段，是后续数字政府建设项目规划制定、项目审批、投资决策、项目管理的重要参考依据，也是不同地域的相同职能部门之间相互学习的重要途径。为此，本文将对数字政府建设项目绩效展开多维度研究，评价指标体系设计坚持定性与定量相结合，并重点考虑可操作性与科学性，从而达到以评促建、以评促用、以评促优的目的。

1  绩效评价研究情况

1.1  国外代表性绩效评价

国外对政府信息化建设项目绩效评价的研究起步较早，研究成果主要集中在三个方面：一是阐述电子政务建设项目绩效评价的重要性以及现阶段绩效评价面临的问题与对策；二是以服务效果为主导研究电子政务建设项目绩效评价，典型代表如联合国的综合评价体系、美国的绩效参考模型（Performance Reference Model，PRM）和加拿大的“以结果为基础的评价体系”；三是针对特定领域的电子政务建设项目展开评价，这类典型代表包括Gartner公司针对某个特定建设项目提出的电子政务建设项目绩效评价和印度的“电子政务评价框架”（E-Governance Assessment Framework，EAF）等，这些研究成果对我国数字政府建设项目绩效评价具有一定的指导和借鉴意义。

1.2  国内代表性绩效评价

2019年我国首次提出数字政府战略，2020年数字政府绩效评价的研究才被提出，而针对数字政府建设项目绩效评价的研究还比较薄弱，现阶段的研究成果主要是关于电子政务建设项目的绩效评价。电子政务建设项目绩效评价方面的研究成果较为丰富，主要集中在三个方面：一是关于现状、问题及对策研究，如赵豪迈等探讨电子政务建设项目绩效评价的影响因素；徐少同分析电子政务建设项目绩效评价面临的问题并提出相应的对策；周朝旭设计电子政务建设项目评价管理软件。二是关于绩效评价模型的研究，彭细正尝试构建电子政务建设项目绩效管理的基本模型；杨道玲提出基于“产出—效果—管理”的电子政务建设项目绩效评价模型。三是关于绩效评价指标体系和方法的研究，潘春林及王进等提出电子政务建设项目绩效评价的概念框架；潘文文和胡广伟针对电子政务建设项目绩效评价提出一套面向“事前—事中—事后”闭环管理的指标体系。数字政府绩效评价方面的研究成果主要有：包国宪和王学军构建了以公共价值为基础的宏观政府绩效治理模型，并对模型中政府绩效的价值建构、组织管理和协同领导系统等主要内容进行了阐述；王益民从数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度等方面构建了一套宏观的数字政府绩效评价体系；张丽和陈宇围绕数字行政、数字公民、数字服务和数字社会四方面，提出基于公共价值视角的数字政府评价模型；杨鹏飞等及高尚省等都针对数字政府特定领域网络安全提出了数字政府的评价指标体系；清华大学发布的《数字政府发展指数报告》指出围绕4个维度（组织机构、制度体系、治理能力和治理效果）构建数字政府发展指数一级指标。此外，一些第三方研究机构（如国脉互联、中国软件评测中心等）积极与政府部门开展合作，在数字政府绩效评价方面作出众多尝试，并积累了一定的实践经验。

通过对国内外大量文献进行梳理与研究，不难发现：首先，国内外关于政府信息化项目绩效评价的研究成果主要集中在电子政务建设项目上，该研究成果为政府数字建设项目绩效评价构建科学、合理的评价模型和指标体系提供了有益的借鉴，但由于数字政府建设项目与电子政务建设项目所处的历史阶段、发展目标、特征、技术形态等不同，其研究成果只能作为参考；其次，具体到数字政府领域的相关研究，尽管已有文献对数字政府绩效评价进行了研究，但并未就数字政府具体建设项目进行分析和评价。由于数字政府建设项目是数字政府建设的重要组成基石，其建设好坏与成效高低直接影响数字政府的建设水平和数字治理的效能，因此做好数字政府建设项目绩效评价工作对数字政府建设工作具有重大推动作用，但目前关于数字政府建设项目绩效评价的研究尚不能满足实践工作中提出的需求，仍存在很大的研究空间，这也是本文的立意所在。

2  数字政府建设项目绩效评价方法

2.1  评价对象、目标与原则

2.1.1  评价对象

评价对象为数字政府建设项目，即以推进国家治理体系与治理能力现代化为主要目标，以推动政府职能全方位数字化转型为主要特征，由数字政府牵头部门围绕城市管理、市场监管、生态环境、经济发展、政务服务等政府职能领域开展的数字化技术创新应用实践。本文依据政府机关数字政府建设工作的主要内容，聚焦在数字政府基础保障能力建设项目、数字政府资源要素能力建设项目、数字政府应用支撑能力建设项目以及数字政府业务应用能力建设项目4大类。

为保证评价结果的客观性与科学性，参评的数字政府建设项目应同时满足以下三个条件：第一，该项目建设资金来源为地方财政或中央转移支付；第二，该项目必须已经竣工，并且完成验收；第三，该项目需在验收完成后运行半年及以上时间。

2.1.2  评价目标

组织开展数字政府建设项目绩效评价工作的预期目标如下：一是通过绩效评价摸清数字政府项目建设、应用及运行情况，判断项目是否达到建设要求、是否符合业务部门的实际需求，为数字政府主管部门科学决策提供参考；二是形成一套适用于数字政府建设项目绩效评价的指标体系、评价流程与方法；三是通过绩效评价和经验总结，探索建立数字政府建设项目绩效评价的长效机制，切实提高数字政府建设的实效。

2.1.3  设计原则

第一，强化统筹领导。首先明确数字政府建设项目绩效评价的牵头主体及其职责权限，其次确定数字政府建设项目绩效评价各项工作的配合主体及相关责任，做到从上到下思想统一，整体谋划，统筹推进数字政府建设项目绩效评价工作。

第二，坚持客观公正。充分发挥评价指标的导向作用，坚持“定性和定量相结合”的评价方式，探索“政府主导、第三方评估机构执行、专家评审、公众参与”的评价模式，增强绩效评价全过程的公开性与透明度，保证绩效评价结果科学合理、客观公正。

第三，持续改进完善。数字政府建设项目绩效评价是一个不断改进和逐步完善的过程，需要通过大量实践来优化绩效评价指标体系，改善评价流程和评价方法，通过对绩效评价工作的制度化、规范化和标准化建设，实现数字政府建设项目绩效评价机制的自我完善和良性循环。

2.2  评价指标设计

数字政府建设项目规模各异、功能多样、应用场景各不相同，但完整的系统平台都具备基础设施、应用服务、安全保障和运行维护四大部分，因此绩效评价时应重点关注共性特点和个性差异。此外，随着数字政府的建设和探索，跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务之间的协同和共享已成为必然趋势，同时项目的规划、建设和运营是一套完整的生命周期，因此数字政府建设项目绩效评价既要聚焦协同共享，又要从全生命周期考量项目的绩效情况。基于此，本文在借鉴杨道玲针对电子政务建设项目绩效评价提出的“产出—效果—管理”三层次模型的基础上，还遵循《关于开展国家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》《国家政务信息化项目建设管理办法》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等相关文件的要求，并结合数字政府建设的实际情况，探索出一套适合数字政府建设项目特色的绩效评价指标体系，该指标体系设计遵循“管理—效果—影响”的基本逻辑路径,分别从管理模块、效果模块和影响模块设计对应的评价指标，共包含12个一级指标和29个二级指标。具体指标设置见表1。

表1   数字政府建设项目绩效评价指标体系

管理模块从项目全生命周期角度考量项目管理的规范性、合规性。数字政府建设项目具有规划、建设和运营三个阶段，每个阶段的绩效目标不同，针对不同阶段设置不同的指标，分别涉及立项管理、建设推进管理、运行管理和资金管理四个方面。其中，立项管理重点考察项目初期立项是否符合相关规范和要求；建设推进管理重点考察项目招标、投标、验收等环节是否合规，以及建设期间项目进展报告情况是否及时等；运行管理主要考察系统故障快速响应解决能力以及配套安全防护措施；资金管理重点考察项目资金使用的合规性以及成本节约率。

效果模块考量项目建成后的应用成效和一体化成效，注重效益以及系统之间的协调性和共享性。应用成效重点考察系统建设情况、系统使用情况和应用场景情况。其中，系统建设情况从建设完成及时率、目标达成率、需求完成偏离度和公共数据资源复用的角度进行评价；使用情况从系统运行稳定性、用户体验、系统用户量、活跃度、访问量的角度进行评价；应用场景情况从应用场景的创新性、社会效益及经济效益等角度进行评价。一体化成效重点考察项目集约建设、数据治理和数据安全情况。其中，集约化建设从不重复建设、统筹规约成效的角度进行评价；数据治理从数据资源建设情况、数据资源编目条数、开放共享情况的角度进行评价；数据安全从安全管理制度制定情况、数据安全落实情况的角度进行评价。

影响模块考量项目的可复制性、可推广性以及项目所产生的影响力。从规划、建设、运营全过程评价数字政府建设项目的绩效，不仅有助于项目顺利推进，满足业务部门的需求，同时项目通过运营迭代不断优化升级，最终可形成具有一定影响力且可复制推广的标杆场景。其中影响力从专利、奖项、对数字政府公共能力及市域一体化发展作出贡献的角度进行评价；推广性从项目是否具备特点、亮点及可供推广复制的角度进行评价。

2.3  评价工作流程及方法

2.3.1  评价流程

根据数字政府建设任务进展情况，相关委办不定期组织数字政府建设项目成效申报与绩效评价。绩效评价流程分为评价准备、数据收集、评分计算、评价分析、评价结果利用5个部分（见图1）。

图1   数字政府建设项目绩效评价流程

评价准备。这一阶段主要工作是指标体系和调查问卷设计。具体而言，一是正式实施评价前应开展数字政府建设项目摸底调研工作，充分了解各个项目的基本情况；二是因地制宜地设计适合当地数字政府建设项目绩效评价的指标体系和调查问卷；三是组建绩效评价小组，成员由数字政府主管部门、第三方研究机构和参评单位共同构成，评价小组需要在该阶段承担对指标体系和调查问卷讨论完善的工作。

数据收集。这一阶段主要工作是依据评价指标有目的地收集数据和相关材料。比如，下发评价指标和调查问卷，并组织培训大会。通过申报培训大会一方面动员各单位负责人积极参加项目申报，另一方面阐释绩效评价的意义以及项目申报所需要准备的材料。此外组建答疑小组，随时回应申报中出现的各种问题。

评分计算。这一阶段主要工作是专家评分以及数据核实。具体来看，一是开展绩效评价答辩会，专家组根据参评项目现场汇报情况和提交材料对各个项目进行现场打分，会后根据专家评分表、问卷数据和相关信息进行汇总整理；二是专家组对参评项目各项得分逐一核实，最终形成评分表和排名。

评价分析。这一阶段的主要工作是根据评分表进行数字政府建设项目绩效分析，并形成绩效评价报告和工作总结。具体来看，一是数字政府主管部门可以委托第三方评估机构对评分表的结果进行分析与审定，形成绩效评价报告；二是全面总结绩效评价工作经验，客观分析工作开展中积累的成熟经验以及存在的问题，并提出后续绩效评价工作开展的思路与改进建议。

评价结果利用。这一阶段主要工作是利用数字政府建设项目绩效评价的结果。具体来看，一是数字政府建设项目绩效评价结果可作为政府工作绩效评价的重要参考；二是项目建设单位应充分重视绩效评价结果的利用，针对存在的主要问题，认真分析原因，提出改进意见，并及时将整改措施及整改进展情况向项目主管部门汇报；三是项目主管部门将会同有关部门进一步完善数字政府建设项目绩效评价的制度与机制，提高项目管理水平和资金使用效益，增强服务和应用效果，促进数字政府建设持续、健康、安全和有效发展。

2.3.2  评价方法

（1）问卷调查法

评价指标包括定性指标和定量指标。针对定量指标的数据收集主要采用问卷调查法，各参评单位按时按要求填报调查问卷，同时还需要提交该项目的立项审批文件（需求说明书和确认单、项目建设合同等）、任务完成相关证明（任务完成确认单或验收报告）、应用成效报告等相关证明材料，通过梳理相关证明材料的方式来核查调查问卷中的数据，并罗列出需要现场答辩会核实的重点和问题。

（2）现场核实法

组织数字政府建设项目绩效评价答辩会。首先是汇报环节，项目建设单位以PPT形式简要介绍项目建设和系统使用、运行等情况；接着是质询环节，专家组根据现场汇报内容，结合前期收集的调查问卷和相关证明材料进行提问，项目建设单位做出相应的回复；最后是打分环节，各位专家分别根据现场汇报、相关证明材料、调查问卷以及现场质询情况进行初步评分。

（3）综合评分法

绩效评价答辩会结束后，立即将各位专家的评分进行整理和汇总，并组织专家组成员召开审核会，一方面对所有参评项目的得分情况进行核实，另一方面若参评项目中出现得分差异较大的情况，则需要各位专家再次进行论证直至无异。

3  应用实践：H市工业园区实践

3.1  基本概况

为深入贯彻落实习近平总书记关于加强数字政府建设重要指示批示精神，进一步提升H市工业园区数字政府建设运营能力，验证数字政府建设项目成效，H市工业园区在其大数据管理局的领导下，联合各参评单位于2022年11月组建评价小组，开展了数字政府建设项目绩效评价工作。以下研究结论均基于各参评单位提供的评价材料和数据。

本次H市工业园区数字政府建设项目绩效评价共涉及19个项目，从项目整体情况看主要集中在城市治理“一网统管”、经济发展“一网提优”、政务服务“一网通办”、数字底座安全防护和行业管理数字赋能等领域，其中95%的项目为“一网统管”“一网通办”“一网提优”和行业管理类（见图2），一定程度上说明园区数字政府建设已由基础设施建设逐渐转变为深入拓展创新应用。

图2   H市工业园区数字政府建设项目分类情况

本次H市工业园区数字政府建设项目绩效评价结果以分数体现，总分最高110分，包含基础部分100分和加分项10分。其中，管理模块最高得20分，效果模块最高得80分（包含应用成效50分和一体化成效30分），影响模块作为加分项计算，最高得10分。具体如图3所示。

图3   H市工业园区数字政府建设项目绩效评价指标

3.2  评价结论

评价小组按照前文提出的绩效评价指标体系、评价流程和评价方法，圆满完成了H市工业园区数字政府建设项目绩效评价工作。本次19个项目的绩效评价总得分均在90以上，平均分为96.6分，其中100分以上（含100分）占16%，95分以上（含95分）占74%，并且经济发展“一网提优”、城市治理“一网统管”、政务服务“一网通办”和数字底座安全防护类项目得分较高，行业管理数字赋能类得分相对偏低，说明园区数字政府在基础设施集约化、城市治理精准化等方面成效显著，但行业应用仍需深入拓展。

管理模块得分较高且集中，该模块满分20分，19个项目得分均在17分及以上，说明H市工业园区数字政府建设项目在立项、招投标、监理、验收、资金等各个环节管理规范，任务推进较为顺利。

效果模块中应用成效方面得分普遍较高，其中有12个项目得满分（50分），占比63%，其余7个项目得分均在46分（含46分）以上，说明本次19个数字政府建设项目均高度符合需求单位的实际需求，且用户体验较好，有效推动业务部门流程再造和模式优化，加强跨部门业务协同，提高决策科学性和服务高效性。

效果模块中一体化成效方面得分相对较低且差异较大，其中仅有1个项目得满分（30分），占比5%，得分在25以上（含25分）的项目有7个，占比37%，其余11个项目得分在21~25分之间，占比58%，主要是行业管理数字赋能类项目，说明园区数字政府建设在一体化成效方面仍需加强，尤其是行业管理数字赋能类项目，应坚持“大平台、大系统、大数据”的建设思路，加强跨系统、跨部门之间的共建共用共享，避免多头重复建设，有效支撑各级政务部门快速灵活地调用各类资源。

影响模块得分普遍较低。该项以加分项的形式计入得分，满分10分，得分在2~8分之间，平均分为4.8分，其中得7分以上（含7分）的数字政府建设项目占比26.3%，说明建设项目能够为数字政府公共能力供给和市域一体化发展作出一定贡献，在相关专利、获奖情况、特色亮点和推广价值等方面也取得了一定成绩，但仍然有很大的提升空间。

3.3  实践经验

本次H市工业园区数字政府建设项目绩效评价工作，不仅在较短的时间内有秩序、高质量地完成了评价任务，同时也验证了前文提出的研究成果，并形成几点实践经验。

第一，建立了统筹协调、分工明确的工作推进机制。本次绩效评价工作委托中国信息通信研究院华东分院作为第三方评估单位，各参评单位高度重视、全力配合，并设定评价小组负责资料收集和联络答疑等工作。

第二，组织开展培训会，充分调动参评单位的积极性和主动性。H市工业园区大数据管理局为了更好、更高效地完成此次绩效评价工作，集中对各参评单位的相关人员进行培训，不仅提高了各参评单位对数字政府建设项目绩效评价工作的认识，也确保了参评单位填报申报材料的质量。

第三，探索了一套操作性较强的评价流程和方法。工作小组建立了一套从“指标体系设计—数据收集—现场核实与评分—第三方机构评估分析”在内的评价流程和方法，在保证绩效评价工作的客观与公正的同时，也确保了绩效评价工作具有很强的可操作性。

3.4  问题与建议

3.4.1  存在问题

通过H市工业园区数字政府建设项目绩效评价的实践发现以下几点问题。

园区数字政府一体化建设仍需加强。一是存在数据交换通道分散、数据质量管理薄弱的问题，目前园区公共数据共享交换通道比较分散，多个平台仍存在点对点系统对接共享数据的现象，同时大部分建设项目尚未开展数据质量核验。二是园区智能中枢公共能力较为单一，目前园区智能中枢的公共能力复用主要集中在身份认证、短信服务，而人工智能算法模型及数字孪生、物联感知、安全等方面的支撑能力较弱。三是部门之间的重复建设仍然存在，特别是部分业务系统对接、集成困难，导致多头重复建设。

绩效评价指标体系有待改善。目前，我国还没有建立一套有效的、相对统一的数字政府建设项目绩效评价指标体系，本次绩效评价指标设置多立足于数字政府建设基本业务，且多数为定性评价指标，与之配套的评分细则仍有进一步完善的空间。此外，本次绩效评价中所涉及的评价材料和数据多为参评单位单方面提供，其真实性、准确性无法有效保障，且评价数据收集效率较低。

3.4.2  发展建议

（1）推动园区数字政府高质量一体化建设

一是整合数据共享交换通道，完善数据质量管理。整合园区公共数据共享交换通道，建立由智能中枢统一支撑的公共数据共享交换体系，推动高频共享交换数据的汇聚整合，以需求为导向推动公共数据的融合创新应用。同时，建立跨部门协同的公共数据质量管理机制，以基础库、主题库、专题库为路径分批推进数据质量管理，完善数据质量规范并开展数据质量核验。

二是加强公共能力整合，丰富园区智能中枢支撑能力。进一步扩大园区公共能力的整合范围，加快“一网统管”“一网通办”等平台基础共性能力的接入整合，并建设人工智能能力、数字孪生、信息安全等方面的基础共性能力，提供多元一体的赋能支撑，增强面向核心业务的基础支撑能力，扩展城市治理等领域的公共能力应用场景。

三是深化协同合作，全方位推动园区集约化建设。集约化是园区数字政府建设的关注重点，由于条线壁垒、跨部门协同不充分，数字政府重复建设依然存在，数字政府主管部门可依托专班加强跨部门、跨领域协同互通，建议专班参与项目绩效评价论证和验收。此外，建设单位作为园区数字政府一体化建设的承接者，应立足统筹园区数字政府一体化建设的定位，从技术层面加强数字政府资源整合复用与集约建设，并给予数字政府主管部门关于数字政府集约化建设的导向性建议，与政府部门合力推动数字政府高质量一体化建设。

（2）完善数字政府建设项目绩效评价体系

一是完善数字政府建设项目绩效评价指标。本次绩效评价指标设置多立足于数字政府建设基本业务，存在大量定性指标，应进一步调整与完善数字政府建设项目绩效评价指标，推动绩效评价指标向定性定量相结合、成效导向、前瞻性转变，以便更好发挥绩效评价对于优化数字政府建设项目的导向性作用，以绩效评价为抓手，促进数字政府项目从“建好”到“用好”。

二是优化绩效评价指标的计算规则。数字政府建设项目绩效评价涉及不同的业务领域，同一指标在不同业务领域可能会产生较大差异的测量结果，应优化绩效评价指标计算规则，减少不同业务领域对指标造成的差异性影响，提高指标的通用性。

三是完善绩效评价指标的评分细则。定性评价指标容易受主观性影响，因此评分细则的清晰明确至关重要，下一步应重点针对定性评价指标完善配套的评分细则，可以结合数字政府建设项目目标、类型，进一步细化定性评价指标的评分细则，避免不同专家对相同的评价对象产生较大差异的理解和评分，一定程度上约束专家打分的自由空间，提高数字政府建设项目绩效评价的客观性和公正性。

四是完善数据来源渠道及验证机制。引入信息化工具收集部分定量指标评价数据，建立多渠道评价数据收集机制，确保绩效评价收集数据的真实性。同时，鼓励评价小组根据调查问卷回收情况，有目的、有重点地实地走访参评单位，通过实地调研的方式核验评价材料的真实性。

4  结束语

在日益重视数字政府项目建设和考核评价的背景下，研究分析了国内外关于信息化建设项目绩效评价的现状，结合我国现阶段数字政府建设项目的特点，在明确评价对象、目标与原则的前提下，基于“管理—效果—影响”逻辑路径设计了数字政府建设项目的绩效评价指标体系，并进一步阐述了开展数字政府建设项目绩效评价工作的具体流程和方法。本文将该体系方法应用于H市工业园区数字政府建设项目绩效评价实践中，帮助H市工业园区大数据管理局客观评价了已建项目在管理、效果和影响三个模块的情况，并对评价中发现的问题给出了针对性建议。期望本文能为我国各级政府部门开展数字政府建设项目绩效评价工作提供参考。