一、无缝隙政府理论
1.关键概念——无缝隙政府
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无缝隙政府理论的发起人林登对“无缝隙组织”的定义是：“我所谓的‘无缝隙组织’是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。对于那些和它相互作用、相互影响的人和事物来说，无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是‘整体的、全盘的’，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息” [1]。他进一步解释说：“和过去四分五裂的官僚机构不同，无缝隙组织让它的顾客感到这个组织有透明度，办事顺畅，毫不费力。在这种组织里，员工行使其全部职责，和最终的用户直接接触”。[2]
林登的“无缝隙组织”概念直接参照了通用电气公司执行总裁杰克.韦尔奇（1990）的“无界限组织”概念。由此，所谓无缝隙政府（Seamless Government），也可以称称之为（Boundaries less Government）“无界线的政府”，指的是政府打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务[3]。
这一概念在介绍到我国之后，不论是学术界，还是在管理实践中，其涵义有所模糊和变化，以至于有人认为：所谓无缝隙，即是没有权力空置，没有管理空白点[4]。当然这样理解也不是不正确，主要在于这样的理解对“无缝隙政府”概念未能全面理解，以这种理解远行于实践中可能导致严重的理论偏差：无缝隙政府理论希望是建立有限责任政府，而不是建立无限责任政府。
2.理论渊源
无缝隙政府概念的产生，基于人们对传统政府组织模式的弊端所进行的反思和批判。传统的政府组织，以德国社会学家马克斯.韦伯的科层制理论为基础，建立“科层制政府”，也叫“官僚制政府”。其核心特征之一就是：遵从机器大生产的组织原则，强调组织内部的分工，包括横向部门分工、纵向层级分工、权力分工、职能分工、岗位分工、程序分工等等。基本优点是：将复杂的事务分解化、小型化，从而使其简单化。主要缺点是：分工超过了一定界限，就会出现条块分割、部门主义、职能交叉或不清、权力冲突、职责模糊、程序复杂、机构臃肿、人员膨胀等消极现象，反而会影响政府的工作效率和服务质量。现行的政府管理体制绝大多数是这种科层制。
由此，20世纪70年代末以来，西方各国的政府陆续展开了治道变革运动。这样实践也引起西方学者重视，一时间“再造政府”、“政府重建”、“治道变革”等词汇与概念成为公共管理的权威话语。
事实上，促使政府开展治道变革的动因，是其试图摆脱由于官僚制的羁绊导致的国家行政能力低下所引发的普遍的社会生活困境：高失业及高通货膨胀并存，社会贫富差距扩大，福利国家政策的破灭，以及政治合法性危机等等。面对这样的危机，即使发展的资本主义国家也超出了它现在通过官僚主义管理手段所能解决的范围。因此，那个曾经作为资本主义现代生活组织原则的官僚制不可避免地受到了批判；而在此基础上的对于新的政府组织模式的要求成为了必然。理论学术界适应管理实践的需要，探索新的组织方式的新公共管理运动蓬勃发展起来。
新公共管理运动中所提出的政府管理新理念，是一个多元化的集合体：在政府的角色和职能的定位上，新理念表现为在对“政府失灵”认识的基础上的政府战线的“全方位退却”和市场价值的回归，表现为公共服务市场化和社会化，表现为政府“掌舵”而不是“划桨”；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场主导、顾客至上、服务意识、结果为本、民主参与等；在政府管理机制方面，新理念包括民营化与竞争机制的引入、从等级到协作的分权化政府、多中心自主治理结构、公共服务设计和提供中的公民参与、结果控制而非过程控制、以人为本和以共识为基础的契约式管理等；在政府改革的战略方面，新理念被概括为“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略”。这一多层次的政府管理新理念的集合体，展示了西方政府的“未来治理模式”或“政府管理的新愿景”。归根结底，实现政府管理理念根本变革的关键，正在于构架起新的组织模式来取代传统的官僚制组织模式，从而实现政府治理方式的根本革新。[5]
在此实践需要和学术背景下，林登提出了“无缝隙政府”概念及其模式来实现对传统公共部门的重建。
3.基本理论与方法
（1）两个基本概念，一是无缝隙政府，二是政府流程再造。前者前文已叙，后者是林登基于商业流程再造的观念希望对于传统科层制政府的全新管理模式与方法的设计。再造（Reengineering）是实现组织转变的强有力工具，也就是在全面管理不能实现的情况下，挑战原有的官僚模式，围绕过程与结果，从根本上对整个体系进行重新设计和改造，建立新型的无缝隙组织。对于“无缝隙组织”的涵义，林登这样解释道：“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。对于那些和它相互作用、相互影响的人和事物来说，无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。
可以看出，以顾客为导向的“无缝隙政府”正是试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。在全球范围掀起的新公共管理革命中，重建无缝隙组织，创建无缝隙政府，在行政发展和政府改革中正显现出蓬勃生机。随着我国市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成，公共组织特别是政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴起。虽然我们尚未引入使用“无缝隙政府”这一概念，但是“无缝隙政府”的组织模式实际上已经融入了我国政府治道变革的实践中。同时，尽管我们的行政机构在实行无缝隙重建时遇到了诸多问题和困难，但源于西方的“无缝隙政府”概念，在后工业社会和信息时代的政府管理中仍然具有普适性。因此，借鉴“无缝隙政府”理念，在我们结合本国、本地实际进行政府改革的过程中必将具有重要的资源意义。
（2）三个导向[6]
一是顾客导向。政府的顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使用者，而且是公共产品和服务供给过程中的参与者。政府的活动不仅是公共产品和服务的生产导向、市场导向，而且更主要是公共产品或服务的顾客导向。顾客导向的政府活动与管理，就是一种倒金字塔式的（倒流程的）政府管理模式：处于塔尖的是顾客，政府管理处于塔面，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须紧密围绕顾客展开，一切以顾客为导向、为中心，并满足顾客的最大需要和最大满意为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府远行的最大资源，政府必须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客、顾客至上，以顾客的价值作为行政决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据休息改进公共产品与服务。具体而论，顾客导向下的政府管理应该遵从以下原则：①努力提升公共产品与服务的价值。公共产品与服务的价值主要不在于经济价值和技术含量，主要在于多大程度地满足了最多顾客的需要。②以无缝隙的方式追求顾客零成本。顾客在使用公共产品与服务过程中有费用和付出的问题，政府要尽力将顾客使用公共产品与服务的成本降低为零，采用政务公开、电子政务、现场办公、集中服务、上门服务等灵活多样的方式，尽力为顾客提供方便，使其购买和使用公共产品与服务的过程尽量简单、快速、有效，提高顾客的满意度，培养忠诚顾客。③强化政府内部顾客也是“上帝”的观。政府之外的普通公众是公共产品与服务的顾客，政府之内的国家公务员也是公共产品与服务的顾客。内外顾客应该一样对待。④加强与顾客之间的交流与沟通。政府在提供公共产品与服务过程中应注重与顾客之间的交流与沟通，使顾客在不满意中理解、在稍不满意中满意、在满意中更满意。
二是竞争导向。无缝隙政府理论下政府再造，不是简单的机构精简和人员重组，而是要改变政府官僚体制的独占性，在更多的层面上对政府进行大规模的变革。在市场经济的背景下，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使得公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构与民营机构之间彼此展开竞争，提供更加有效的公共服务。当然这样的竞争不是完全市场化的竞争，而是以最大程度、最大幅度提高顾客满意度的竞争。
三是结果导向。通过顾客与过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等方法是实现结果导向的重要手段。在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织结构，超越局部利益，面向整个过程和整体利益，直接面对顾客，同时展开工作，按时完成预期阶段性成果，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制。
二、无缝隙政府理论对我国电子政务建设的启示
1. 无缝隙政府理论为电子政务建设提供了重要的理论支撑
无缝隙政府理论的一个重要方面就是使得现有政府转型为服务型政府。从某种程度上来看，电子政务建设下的电子政府特质就在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的服务。电子政府期望达成理想的提供公共产品与服务的模式是：公民不需要走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在一个机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连线申办。电子政务下的公共产品与服务的提供将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方向发展。也就是说，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府公共产品与服务的提供更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高的附加值，最大程度、最大幅度的满足最多公众的需要。
无缝隙政府理论的另一个重要方面就是要以三个导向为原则进行政府再造。从20世纪80年代开始，世界范围内兴起了政府再造的热潮。各种关于政府再造的理论与实践此起彼伏，有成功的，也有失败的。而无缝隙政府理论所提倡的政府再造，有着自己的特点：以政府公共产品与服务的顾客为中心，以三个导向为原则。而这样政府再造，无疑十分吻合对现行传统政府进行电子政府化再造的要求与需要。从世界范围来看，政府信息化始终是与政府的再造相联系，而且是政府再造的一个重要内容和工具。信息化在促进政府行政的现代化、民主化、公开化、效率化方面起着十分重要的作用。现代信息和通讯技术的发展，对政府管理的理念、政府治理的结构、政府程序和工作流程、政府政策和政策制定都发生了重大的冲击，信息化在促进政府反应力，提升政府沟通效率，提高决策质量和水平，人力精简和有效运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示了其比较优势。因此，电子政府的实现必须与政府再造相结合，从目前发展来看信息技术与政府再造的结合主要体现在：应用信息技术改变传统的层级化的，公共组织的架构，建立网络型组织；改变政府运作的流程，建立一个无缝隙政府，在任何时间和地点得到服务的政府；改变政府的职能，实现导航型政府；改变政府的治理结构，从强势国家单独治理模式转变为国家与社会的共同治理；实现政府治理观念的变革，确立顾客导向的政府[7]。
2. 无缝隙政府的再造设计对电子政府再造具有重要参考作用
无缝隙政府理论主张对现行传统政府进行无缝隙再造，并细致的分析和给出了再造原则、步骤和障碍克服。而这些再造原则、步骤与障碍克服对于传统政府的电子政务再造具有重要的参考作用和借鉴意义。
无缝隙政府再造的主要设计原则是：并行工程原则、精益生产和基于时间竞争的原则和规划原则。这些原则的基本要点是：把后阶段的信息反馈到前阶段，使前阶段的过程一体化，简化设计周期，几个过程同时进行并举代替按顺序操作，创新团队、发挥团队最大作用；装配过程运用即时方法，围绕主要结果进行组织策划，以信息作为关键变量、使信息直接快速交换，采用扩展性目标、打破部门与职能的分离；围绕结果（顾客、产品、过程）进行组织，确保主要工作序列的持续流动性，不必为田间小径铺路、首先再造、然后自动化。在电子政府化下政府再造，无疑可以考虑从这些无缝隙政府再造设计原则中吸取营养、吸收合理的成分，发展成为电子政府再造的设计原则与建设策略。
无缝隙理论认为政府组织再造设计的策略步骤应该是：（1）描述现存过程。使用流程图、表格、图例等对现行政府的结构与职能以及运行过程进行实时描述。（2）从最后着手，逆方向进行改革。也就是从结果开始，再考虑为实现结果需要做些什么，这些需要做的事情中哪些是首先要做的。（3）设定一个延伸目标或扩展性目标。把政府组织再造的可能实现目标进行扩展，成为一种看起来难以实现的期望目标。约翰.肯尼迪1961年说美国10年之内送人到月球并返回。这一目标按当时的科学技术发展根本没有可能，但后来实现了。罗纳德.里根说要在很段时间内实现太空防御、不受敌国导弹袭击，尽管这一扩展性目标没有实现，但这一目标的开展，无疑加速了苏东的剧变。当然我们需要的是合理的扩展性目标，而不是武断的、不合理的扩展性目标，因此设计扩展性目标应该从顾客的主要需求和不满着手、设定一个标杆、从自己的最佳表现中学习。（4）从一张白纸开始。当我们做许多事情的时候总是习惯于考虑这些事情可能存在前提和条件，或者考虑这些事情所依赖的前提与条件。在对政府组织进行改造过程中也总是考虑或受到原有组织体系、结构、职能和运行程序的影响与抑制。事实上，这样不利于实现全新式的再造，往往最后的结果只是原有情况的简单改进，偏离或降低了预期目标。因此，在进行无缝隙政府再造过程中，应该从策略开始和从一张白纸开始（也就是不考虑任何已有痕迹从零开始），在白纸上“绘制美丽而完美的图画”。这4个步骤，不仅对我国电子政府再造步骤的设计具有重要参考作用，而且在一定程度上使我们看出我国这几年我国电子政府再造之所以出现这样那样的困境，尽管原因是多方面的，但有一点是可以肯定的，那就是我们实施政府组织电子政务再造过程中对于策略性步骤重视不够。
任何组织都存在阻碍组织变革因素，政府组织也不例外。要进行政府组织的无缝隙再造，必须清除哪些阻碍因素。为实现这一点，应该这样做：在政府中如何从一张白纸开始，包括向他人介绍从白纸开始的益处、争取位高权重的人对改革的支持、像面对一张白纸一样从头开始、考虑顾客要求从最后开始等；哪一个过程应当第一个被再造，主要依据三个标准——对顾客、消费者和支持者的影响，对机构的总体表现的影响，可行性。前两个标准更为重要，再造过程的选择，不要过多的依赖于一定能成功的可行性，而要更注重顾客、支持者和机构的可能性收益的过程。从这几点而言，我们这几年的电子政务建设之所以一直低迷，没有大的起色，不能不说我们对政府组织拒绝电子政务化的障碍因素估计不足，而且我们也缺乏像这种细致化的实践理论的设计。
3. 无缝隙政府的实现目标与电子政务实现目标相一致
无缝隙政府理论特别强调在管理活动中与顾客（公众）的面对面、交流与沟通，不但要实现最大程度的满足顾客需求，而且要实现顾客在不满意中理解、在稍不满意中满意、在满意中更满意。简就这一点而言，电子政务所要起到的作用无疑与无缝隙政府的要求是完全一致的。下面我们看两个典型的个案。
国务院总理温家宝2005年3月14日在十届全国人大三次会议记者招待会上说：“最关心两会的是全中国人民。昨天我浏览了一下新华网，他们知道我今天开记者招待会，给我提出了几百个问题。他们对国事的关心，深深感动了我。他们许多建议和意见是值得我和我们政府认真考虑的。”总理和网民的“互动”从侧面告诉我们，网络状态下的电子政府是“无缝隙”的，每一个网络节点都可以直接联系上层与基层，并且互相链通。由此，上级领导可以轻松地了解到基层的情况并进行监督，这样就会大大激发各级政府机构及其职员的工作积极性和责任感。另一方面，借助现代化的手段，在良好的政治环境下，公众对政治的参与也将空前提高。在我国，政府从1999年艰难地迈开了“政府上网工程”的第一步。5年后，全国共建成政府各类公开门户网站2500多个，可谓成绩斐然。然而，一份《中国城市政府网站评估报告》却尖锐地指出，一些政府网站更新迟缓，很多几乎就是“死站”。即使那些办得好的政府网站，也仅仅是自身试图实现功能转换和效率提升的手段而已，对立法、司法的民众互动及直接了解基层民意方面，也没有涉及更多，更谈不上最大程度、最大幅度的满足顾客对公共产品与服务的需要。总理和网民的“互动”以及时常发生的糊弄领导事件，从正反两个方面让我们更深地认识到建立“无缝隙政府”的重要性。[8]
2005年3月25日12时30分，上海市人大常委会主任龚学平按动鼠标，宣布上海正式设立“人大网议日”。今后，“人大网议日”将每月举行一次，邀请市人大常委会组成人员和市人大代表作为聊天嘉宾，围绕市人大常委会年度工作重点和广大网民关心的热点话题进行网上交流。因为网络的平等，选民与人大代表在同一个平台上对话。在这里，没有了等级区分，有的只是平等的网友关系。因为网络的互动，让无数选民能与人大代表就共同关注的问题在同一时间内展开讨论。在这里，没有了时间上的拖延，有的只是问题的快速解答。上海“人大网议日”已经成为广大市民交流热点问题、行使民主权利、参与管理地方国家事务的便捷渠道；成为展示人大风采的舞台和宣传人大制度的窗口；成为代表沟通选民的桥梁和了解社情民意的重要通道；成为政治决策与民意表达的重要平台。[9]
高层决策与底层民意的互动,并非始自今日。政治是决策者与民意互动的结果，自古至今,政治行为无不追求社会成员的认同,一切政治,概莫能外。当代中国的政治,以“人民利益”为最高准则,把是否能够得到人民的赞同和拥护视为死生之本。现在,网络正在成为政治决策与民意表达相互沟通的一个直接平台[10]。
当然，互联网不能简单地等于电子政务或电子政府，但电子政务或电子政府是基于互联网的。在发达而健全的电子政府结构中，与上述两个个案相类似的情况将更为具体、更为可能、更大范围、更大幅度的实现。
（该文是河北省社会科学基金项目“河北省电子政务与电子政府对策与发展研究”的成果之一）。
参考文献：
[1][2] [6]拉塞尔·M·林登（王大海、吴群芳等译），无缝隙政府——公共部门再造指南[M].北京：中国人民大学出版社，2002.4.
[3] 张璋，无缝隙政府的组织设计[DB].http://www.cp.org.cn.
[4]卧槽马，政府管理应无缝隙[DB].http://informationtimes.dayoo.com.
[5]郁建兴、吴福平，“无缝隙政府”的实践与思考——以玉环县为例[DB] ，http://www.cpasonline.org.cn.
[7]佚名，电子化政府：发展及其前景[DB].http://www.yongna.net/data/2005/1218/article_4758_2.htm.
[8] 毛天祥，从总理和网友“互动”看无缝隙政府.中国青年报，2005.3.17.
[9] 赵颖，参政议政“e”味足、网议让代表和选民心贴心[DB].http://npc.people.com.cn/GB/15017/3377966.html.
[10] 佚名，总理感动网民、网络成为政治决策与民意表达平台[DB].http://politics.people.com.cn/GB/1026/3258577.html.
(该文已经在<中国信息界>2006年5期发表)