摘要：节约型电子政务建设是一个宽广的话题，本文只是从某一个侧面进行了一些浅薄阐述，仅是希望引起地方政府(尤其是基层政府)在电子政务建设上对节约的重视，要务实求真，从本地政务工作开展的实际需要出发，从观念上创新，从应用上创新，从技术手段上创新，积极寻找到适合本地的节约型电子政务建设模式。
2006年3月5日，温家宝总理在十届人大四次会议上再次强调，要在全社会广泛持久地开展资源节约活动，使建设资源节约型社会深入人心，蔚成风气。
电子政务的出现，根本上是由于政务活动的效率提高和行政成本降低所需，电子政务的首先任务是让政府部门能够以更少的成本(包括与社会之间的交易成本)，却更有效率和效果地行使政府职能。因此，电子政务的推进，对于建设节约型政府机关是有正面意义的。然而，当前我国各地电子政务建设过程中，存在很多惊人的浪费，很多盲目的采购行为早已经被“合理化”、“合法化”。
如何有效规避电子政务推进过程中的浪费行为，建设节约型电子政务，不仅对于建设节约型社会具有重要的现实意义，对于电子政务自身的可持续发展同样也具有积极的作用。电子政务建设是系统性工作，建设节约型电子政务，不是简单的通过行政效力就能解决的，必须从思想观念上，电子政务应用服务模式上，技术产品选择上等多个方面进行创新，才能够真正实现节约型电子政务。
前几日，偶尔间获悉由科技日报社发起的一个关于自主创新“超网平台”产品的新闻发布会。在好奇感驱动下，笔者对该“超网平台”做了进一步了解。个人认为，“超网平台”的价值不仅仅在于自主创新，更大的价值在于探索和启发一种电子政务低成本建设的思路和模式，尤其是对于我国广大的基层电子政务建设，是一个非常好的启示。以下结合“超网平台”的启示，对建设节约型电子政务进行了一点思考和讨论。
建设节约型电子政务的必要性和含义
一、贯彻落实科学发展观的必然要求，符合我国国情
建设节约型社会，实现可持续发展，是符合我国国情的一项重大决策，也是树立和落实科学发展观的重要体现。建设节约型电子政务是建设节约型社会的组成部分，也是全面、协调和可持续发展的科学发展观的必然要求。
当前我国经济和社会发展中的问题很多，财力物力都非常有限，信息化必须围绕经济和社会发展中的核心问题展开，我国远没有进入全面信息化的时期。从一些部门和地方的情况了解到，很多电子政务规划和方案过于全面，涉及到的投资资金也过多，或是受开发商的误导，或是出自争取更多财政拨款的原因，这些现象必须予以纠正。
我国经济和社会都处在快速发展之中，公共管理和政府绩效的理论仍处于探索之中，政府职能和业务流程不断在优化，其中不确定因素的太多。而信息技术的应用必须与组织的绩效目标、职能结构以及业务流程等相适应。因此，在这样的情况下，我国电子政务的建设步伐，不适宜一次性迈的太大。否则，由于信息系统对业务流程具有固化的作用，当信息系统适应不了政务的变化以后，会对政务运作产生负面作用，最终会因为无法被使用而被抛弃，造成严重的浪费。
无论是从全社会实际可用的资源角度，还是从我国政务活动对信息技术的需要程度来看，电子政务建设都必须走节约型道路，不能够一味求速度，照搬别国发展模式，给我国电子政务建立一个理想模型，我国电子政务建设必须从实际出发，走一小步，实践一小步，不能够期望一蹴而就。
二、尊重信息技术进步和电子政务发展的客观规律
信息技术的最大特点就是发展速度快，产品更新频率高。正是由于信息技术的这一特点，当基础设施或信息产品上线后用不上或者使用率很低，很快就会被淘汰，成为一种投资浪费。
我国电子政务的最早出现，更大程度上是源自于信息技术的发展，而不是政务活动改善的驱动。随着信息技术发展和应用的深入，电子政务不断激发政务活动的改善，因为只有政务活动发生相应的改善，才能够很好地配合信息技术的应用，并且这种改善让政务部门自身也感受到了好处。理想上，电子政务要建立在信息技术与政务业务的最佳互动上，但是实际建设过程中，总有一个处于主导的地位，目前来看，信息技术比政务业务显得更为主导。
正是在这样的背景下，我国电子政务的建设必须慎重，避免“技术主导论”过度加速了我国电子政务的步伐，否则信息系统不仅不能够促进政务活动更好地开展，还有能够成为政务活动的桎梏。电子政务建设，必须做到“少花钱、多办事”。因此，节约型电子政务的发展路线，也是信息技术进步和我国电子政务发展的客观规律要求。
三、节约型电子政务要求“功能上实用”和“建设上集约”
根据观察，我国各种电子政务项目的立项建议书普遍存在以下问题:一、项目应用需求“大而全”，边界不清晰，重点不突出;二、建设目标不明确，无法量化评估;三、重硬轻软，硬件采购一大堆，绝大部分的资金都投在了硬件采购和基础设施建设上。
这些项目投资不小，但是支撑政府业务开展的效果并不明显，形成投资上的“黑洞”。针对以上这些现象，个人认为，节约型电子政务的建设至少有两个方面的要求:
一、功能上要以实用为主，即各种电子政务信息系统和硬件设备，在功能上一定要以“实用”为主。不要一味追求功能完善和先进，不是任何事物先进了都是好的，对于信息系统而言，功能并不是多多益善，功能过度超过了实际的政务需求，政务活动无法适应，后果轻则是系统功能冗余浪费，重则是系统被整体打入“冷宫”，现在很多部门的办公自动化系统就是如此的结局。对于硬件设备，高性能配置的笔记本电脑只是用来简单的文字处理，而高性能则是体现在了业余时间的娱乐上，给财政带来大量的浪费。
二、建设上要以集约为主，即该统一建设的必须统一建设，能够集中建设的就要尽可能集中建设。网络、CA、政务信息资源目录体系等基础设施，必须统一规划、统一建设，坚决杜绝部门分散建设。对于不同地区，要认真研究能够集中建设的内容，集中建设不仅有利于资金节约，更有利于部门资源整合和对外统一提供服务。例如，对于中小城市而言，可以在类似“超网平台”这样的统一平台上建设政府门户网站和各部门的网站群，统一对外提供政务公开和政府服务，而没有必要各部门分别采购服务器建设自己的部门网站。
总体上说，现阶段我国电子政务推进的时候不易于“处处开花”，着眼点必须集中在应用，从目标明确、效益明显的局部入手，重点解决社会管理中的热点问题。
观念、应用和技术创新相结合，建设节约型电子政务
一、观念创新——正确理解发展概念，树立科学的绩效观
总体来看，当前电子政务的效益目标主要集中在社会效益上，这种效益往往比较模糊，难以准确测量，给高投入、低产出的建设留下可趁之机。从投资约束和监督机制上来看，目前对电子政务的开支缺乏硬约束，相应的约束与监督机制却未能跟上，在制度上给浪费留下了潜在的机会。从实际情况来看，各地电子政务的中长期规划，往往形式上重于实用性，电子政务建设的短期行为更多，政府官员的短任期与电子政务建设的长期性不合拍，使得“形象工程”、“面子工程”很容易得到滋生。
电子政务建设创新，首先是要求在绩效观念上创新。长期以来，很多部门把发展简单归结为增长速度，增长速度变成了评估政绩的主要指标，甚至是唯一的指标。长期以往，带来的结果是，不惜代价，靠大量投入支撑产出，增长方式愈益粗放，资源、环境承载压力不断加大。过去几年，很多地方的电子政务建设不同程度地出现了网络基础设施和信息系统的扩建，并以投资额、服务器数量、数据库数量、网络覆盖率、应用系统数量、人均拥有电脑数等指标来衡量电子政务发展水平和绩效。但是，投入了这么多钱，电子政务究竟带来了哪些好处，却没有多少人好好分析。
还有些地区把电子政务看成是无所不能，赋予了电子政务太多的使命。电子政务的功效，除了与信息技术直接有关外，还与政府业务模式对信息系统的适应程度有关，因此，我们要避免“冒进”的行为，在政务需求不明确和政务需求有限的情况下，不要急于上线功能冗余的大型应用系统，否则终究逃脱不了被闲置的下场。
党的十六届三中全会全面地提出了科学发展观的内涵和要求，回答了什么是科学发展，以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的提出，给我们树立科学的电子政务绩效观确立了方向和提出了要求，只有那些有助于长期全面、协调、可持续发展的措施和做法，才是真正的发展，只有以最少的资源，获得更大的政务效果和社会福利，才是衡量电子政务的准绳。
简而言之，绩效可以诠释为:用相同或者更少的资源，快捷地生产和提供更多所需要的产品或者服务。对电子政务而言，“用相同或者更少的资源”强调指电子政务的经济性，包括人、财、物等各方面投入经济性;“快捷地生产和提供”强调电子政务的产出效率和服务能力;“更多的产品或者服务”指电子政务应用范围，包括面向政府部门、面向社会的各种服务;“所需要的产品或者服务”重点强调电子政务应用被用户的接受程度。
二、应用创新——以服务为宗旨，提升电子政务的应用
节约型电子政务，不能够简单地理解成为投资节约。应用创新，提高电子政务应用范围和应用效果，是节约型电子政务的保障。
电子政务是促进政府职能转变和政府管理模式创新的有效手段，电子政务应用的创新源来自于政府职能和政务活动的需要。更加注重社会管理和公共服务，是我国政府职能转变的方向。温家宝总理在十届人大四次会议的政府报告中指出，要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。切实转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能。可见预见，随着我国政府监管能力的提升，政府的精力将越来越转向公共服务。我国政府的职能转变方向，奠定了我国电子政务的发展方向，提供公共服务，服务于人民，是电子政务生命力所在。温总理曾经说:“电子政务从根本上讲是为了提供行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众。”
政府网站是电子政务的展示层，也是各部门业务资源整合的纽带。要体现电子政务服务宗旨，必须创新政府网站的应用。创新政府网站应用，必须对政府网站进行科学定位。当前很多地方政府或部门只是把政府网站当作互联网上的一个网络媒体而已，用于发布一些新闻类或介绍类信息，这种理解，严重削弱了政府网站的作用。政府网站的作用，要从电子政务和行使政府职能的高度去理解。政府网站是政府部门面向社会的窗口，体现的是政府职能的行使。
第一、政府网站要成为政务信息主动公开的主要渠道，保障公众对行政过程的知情权，让公众更有效地对政府行为行使监督权。
目前，社会普通公众对社会信息和公共资源的获取能力很弱，政府网站为公众提供信息服务显得非常重要，这也是基层电子政务最容易实现和最能够体现价值的地方之一。信息内容包括两个方面:公开政府的行政信息，接受老百姓监督，提高政府的公信力;围绕老百姓的生活需要，提供服务信息，让老百姓了解各种政策和便利信息，实实在在解决生活上的问题。
第二、通过政府网站开展行政审批等对外办事服务，减少老百姓往返政府部门的办事时间和成本。政府网站要尽量整合各部门资源，提供“一站式”“一窗式”办事服务。
网上开展办事服务，经常受到办事流程、行为习惯、信息系统等多方面因素的影响，从当前实际情况来看，网上办事很难替代传统的柜台办事。为了提高电子政务的效率，可以考虑将网上办事和柜台办事的方式进行有机结合，例如可以选择一些成本低、手续简单、见效快的在线办事事项先在网上开展，这些事项往返政府部门次数多，办理起来不复杂，也适合于在网络上开展。另外还可以在网上提供申请表格、提交申请材料服务，与柜台审批相结合。
第三、充分利用网站的互动特点，让政府网站成为政府与公众之间的沟通桥梁，引导和推进公众对政府公共事务管理的参与。
让公众通过政府网站进行公众参与，是政府网站应用的较大创新。政府部门要利用好政府网站这一便利工具，积极与公众进行沟通，让公众充分表达自己的心声，让公众积极参与政府对公共政策的制定，拉近老百姓和政府官员之间的距离。
三、技术创新——通过技术手段创新，实现集约式建设
很多地方政府，一提到电子政务建设，马上想到的是采购多少服务器、开发哪些应用系统等等。一个项目，少则几十万，多则几百万、上千万，几年下来，系统建的多、用的少，不同系统相互打架，无法互联互通，功能之间相互重叠，信息资源分散，不断重复着高投入、低产出的建设方式。那么，对一些地方政府而言，尤其是中西部地区，是否可以寻找到一条节约成本的集约式建设模式?事实证明，通过技术手段的创新，完全可以实现集约式或者部分集约式的建设模式。
统一建设网络基础设施和各部门政府网站群。网络基础设施统一建设的道理显而易见，地方政府要制止部门单建垂直专网。对于中小城市而言，完全可以在全市统一的应用平台上部署政府网站群，一方面能够解决各部门技术力量薄弱问题，另一方面还能够避免重复投资，提高设备和软件系统的利用率。但是在网站的内容上，涉及到不同业务类别，可采用分别维护的方式。例如烟台等很多城市均成功采用或部分采用了这种模式，在统一平台上部署全市政府网站群。
在统一的支撑平台上集中部署多个应用系统。这种建设模式，不仅能够成倍减少硬件投资，而且保证各部门应用的高度统一，为整合部门职能，促进协同办公，推进“一站式” 服务创造了关键条件。例如，青岛市非常注重成本控制这个关键环节，形成了集约化的电子政务建设模式，即集中建设应用系统，为各部门提供虚拟服务，走出了一条“低投入建设、大规模应用，低成本运行、高质量服务”的电子政务发展之路。
统一应用系统和应用环境，用户个性化使用。这种集约式的建设模式，好处是显而易见的，不仅能够做到最大程度的投资节约，而且最大程度上实现协同政务，但是对应用系统的要求比较高。这种模式在我国基层应用的潜力很大，但是目前实际应用的还不太多。“超网平台”的核心理念就是要提供这么一种集约式建设模式，最低成本为多部门用户构建统一的应用环境，各部门只要登录“超网平台”，就可以通过自由选择系统功能组件，实现对外信息发布、对外提供服务以及机关内部办公等各种应用，省去了用户需要自己购买服务器、数据库等搭建应用环境的成本投入。
以上三种集约式建设方式，从统一基础设施、集中部署多个应用系统，到统一应用系统和应用环境，实现的难易程度越来越高，当然每一种集约方式，都有不同的适合环境，要因地制宜。但是，无论哪一种技术手段实现的集约式建设，都需要通过合理的制度设计，来保证集约式建设后的信息系统能够得到持续应用。
结束语
节约型电子政务建设是一个宽广的话题，本文只是从某一个侧面进行了一些浅薄阐述，仅是希望引起地方政府(尤其是基层政府)在电子政务建设上对节约的重视，要务实求真，从本地政务工作开展的实际需要出发，从观念上创新，从应用上创新，从技术手段上创新，积极寻找到适合本地的节约型电子政务建设模式。
关于我国基层电子政务建设，最后总结以下几点建议。
第一、树立正确的绩效观，坚持走节约型建设路线。做好发展规划，量力而行，量入而出，统筹建设。要以实际应用效果作为绩效的标准，要尽可能采用循序渐进、集中建设、外包建设等有效的集约式建设模式推进电子政务发展。
第二、电子政务建设过程中，一定要坚持以政府业务部门为主体，以解决实际问题为出发点。要充分发挥各政府业务部门在电子政务推进中的积极性，要将电子政务真正融入到各政务部门的业务开展过程中去，让信息技术和政务业务有效互动。
第三、电子政务建设，要给予国产化软件产品更多的信任和应用机会。采用国产软件，不仅能够节约大量的成本，而且能够促进国产软件的发展。实践证明，目前已经有相当一批国产化基础软件能够胜任我国各层次的电子政务建设需要，另外还有一批类似“超网平台”这样具有自主创新意义的产品。