发展和规范土地市场，是土地管理工作中的重要内容，是建立和完善市场经济体制的重要组成部分，也是搞好城市经营的重要基础。近年来，福州市国土资源局为及时制止涉土违法行为，按照“快受理、快制止、快查处”的要求，努力降低执法难度，减少执法成本，切实维护良好管理秩序。仅去年1月至11月，该局就发现城区违法占地建设行为2646起，立案查处1962宗，作出拆除处罚决定1244宗，涉及土地面积471884平方米。共组织强制拆除违法建筑296处，拆除面积203021平方米，对违法建设行为起到一定震慑作用，但如何进一步规范土地市场秩序，打击无证采矿和查处土地违法行为，建立公开、公平、公正的土地有形市场仍然存在着不容忽视的问题。

一、存在的问 题：

    （一）认识不到位。

    镇、村级组织对纠正清理违法建筑工作的意义和重要性认识不足，重视不够，消极应付。一些镇、村干部对辖区内的违法建设视而不见，放任不管、甚至包庇纵容、从中谋利。如晋安区新店镇、鼓山镇远东、远中村、仓山区盖山镇高湖、浦下、郭宅、城门镇城门、樟岚、建新镇高宅等村违法建设现象依然屡禁不止。其中有些违法行为属集体违法或在某位镇、村领导的暗示和通风报信下进行，躲避了土地巡查、制止等有效遏制违法建设手段，有一定的隐蔽性和复杂性，一拖再拖成了积案，错过了最佳的查处时间，也造成了违法案件不能及时查处到位。另一方面，国土资源法律、法规宣传还不够到位，用地、采矿单位（个人）的法律意识不强，不能依法用地、依法采矿，更不能积极配合调查处理，往往采取“游击”方式逃避打击，造成现场处理难、调查取证难，想要惩处更是找不到违法主体，难以处理和发挥惩戒的效果。

    （二）执法难度大。

    目前已成了办案的一大阻力。从一定意义上讲，“执法难”是国土资源执法监察的特点决定的，本来是行政执法，却具有行政监察的一些职责，但又没有行政监察的职权。追究违法行为当事人的责任，要么制止非法建设、要么拆除房屋、要么没收违法施工工具，此外，没有更有力的执法职权和手段。但违法主体一般要在受到行政处分或被依法追究刑事责任之后，才有强烈的震慑力。另一方面，大量的违法建设清理工作主要依靠国土执法部门，在执法力量上显然是势单力薄。在强制拆除行动中与群众抵抗产生的肢体碰撞和遭遇涉黑势力的威胁，致使我执法工作经常受阻，执法人员人身安全受到威胁，执法监察工作难以有效开展或达到预期目标。

    （三）执行不顺畅。

     法律法规规定，国土部门只有权对经查处制止后仍然继续抢建的违法建筑部门方可进行强制拆除；对已经作出拆除处罚的案件必须根据《土地管理法》规定申请人民法院强制执行。而多年来我局按照法律规定申请法院强制执行的案件，基本上都没有付诸执行。自2002年以来，我市国土部门向各区法院申请强制执行拆除案件已达2000多宗，人民法院仅仅实际执行了数宗拆除案件，很大程度上影响了《土地管理法》的贯彻执行和权威性，行政执法的威严受到了极大削弱，群众违章建设的投机心理大大加强，认为只要赖着、顶着不拆至移送法院后就可高枕无忧了。这使国土部门拆除违建行动经常引起群众强烈抵抗，或被强制拆除的屡拆屡建，屡禁不止。如仓山盖山镇浦下村利用节日期间抢建成风；城门镇胪厦村少数村民顶风抢建，与执法部门打起“拉锯战”；盖山镇高湖、郭宅等村还侵占集体土地建住宅楼销售等。

    （四）政策因素影响。

     首先，随着我市市区面积不断扩大，原先的城乡结合部都纳入城市规划区范围，而我市长期对农民建房用地实行严格规划控制政策，特别是城市规划区范围内不再审批建房用地，也客观致使一些农村无房户、危房户未经审批擅自建房。其次，不适当的拆迁补偿也诱发和驱使着部分村民在拆迁地块和重点工程周边进行违法建设以获取经济利益。而实践中也确实存在着违法建设得到补偿的现象。其三，随着我市重视和鼓励发展工业和第三产业的政策执行，私营、民营企业生产用地需求旺盛，私人占地建厂房的现象也日益突出。上述问题长期未得到有效的政策引导和解决，也是导致违法建设现象发生的一个重要原因。

    二、解决的对策：

    （一）在管理体制上。

    首先，实行授权充分，责任明确，规范、高效的国土资源执法体制机制。国土资源部门应积极争取人大通过立法解释的办法，对《土地管理法》中规定的行政主管部门对违法行为“有权制止”作出解释，赋予强制制止权和拆除权，解决普遍反映的执法手段软弱的问题。其次，要积极提请有关部门对保护执法人员人身安全问题和完善武器装备问题出台相关规定，从而打消执法人员的后顾之忧，积极冲锋陷阵，维护依法用地、合理用地的法律威严。

    （二）在政策引导上。

    从依法行政和有利发展的角度出发，结合我市实际情况和城市建设发展需要，重申违章建房不予补偿规定，同时研究“疏堵结合，长治久安”之策。可通过整合中小镇、村，集中设立大城镇，大城镇建设实行统一管理、统一规划、统一审批、统一设计、统一建设、统一配套，既有利于农村各项政策、措施的统一有效施行，又有利于快速、高效提高农村村民生活水平。同时，开展村庄土地整理，将整合后出现的旧村、院落进行整理，作为私营、民营企业用地，既有利于企业发展，又有利于政府对各类企业的政策引导和工商、税务、环保各项政策的有效施行。这样，既有效疏通了农民建房用地渠道，又正确引导了企业的发展，对我市城市管理水平和村容村貌建设将有很大提升。

    （三）在效能建设上。

    在半年或年终考核时，变考核查处案件数量为主为考核发案率和办结案率为主；变轻事前监督、重事后查处为主为两者并重；与执法人员签订岗位目标责任制，以分片包干区域的发案率和办结率为重点考核目标，衡量执法监察工作优劣的标准；设立举报电话、举报信箱和网络举报网址，使执法监察、行政处罚全程接受社会的监督。

    （四）在部门联动上。

    对建设项目没有国土资源管理部门的供地计划，计委应不予立项；没有用地手续，建委应不予颁发施工许可证、规划部门应不予颁发规划许可证、房产管理部门应不予颁发房产证、工商部门应不予年检。对没有采矿许可证的，工商部门应不予颁发营业执照，电业部门应不予供电，公安部门应收缴爆炸物品、遣散民工。只要主动加强与部门之间的协作，争取公安、检察、法院等部门的大力支持，定能减轻执法难度。如此，违法占地和非法采矿则无存身之地。

    （五）在制度建设上。

    严格责任追究、错案追究等制度。用规章制度约束人，规范行政行为，杜绝公务活动中权钱交易，以地谋私等不良现象，增强权力运作的透明度，提高干部职工工作的自觉性和办事公正性。只有建立长效机制，才能真正起到保护耕地、保护矿产资源的作用，将违法用地和无证开采消灭在萌芽状态之中，最大限度地减少执法难问题，也减少因违法用地和非法采矿带来的经济流失。同时不断完善各项制度，为高标准、高质量、高效率地开展国土资源执法工作奠定坚实的基础。

    （六）在强化预防上。

    首先，将辖区内的土地按四个等级划分巡查防范区域：基本农田保护区及基本农田以外的耕地为一级巡查区，重点保护；农田包围的村庄为二级巡查区；城乡结合部、公路两旁、各乡镇村周边、城镇范围内的国有土地为三级巡查区；非农用地、乡、村公路两旁和未利用地为四级巡查区。对采矿区也进行巡查区域划分，实行分片包干，定责任、包巡查、包处理、包结案。其次，成立村级土地信息员队伍。充分发挥农村基层组织的作用，弥补土地巡查工作在人员、区域、时间等方面的不足，在全市行政村聘请国土资源管理信息员，由行政村主要领导、人大代表或村民代表担任。通过轮训后协助开展土地执法监察工作，及时提供涉土违法信息，形成国土资源执法监察网络，做到事前预防、事中检查、事后查处相结合。

    （七）在监督检查上。

     要变传统方法为现代化和信息化，建立起上下级及地区间的计算机网络系统和航空遥感系统，实行动态监测和管理；土地规划、用地、地籍、监察等部门上下级之间进行微机联网，使信息共享，便于发现违法行为时快速行动，不需要再到各部门之间进行核实和调查。要加强建设用地批后监督管理，严防土地闲置、超面积用地和非法改变土地用途，对典型案件要公开调查、公开处理结果，构成犯罪的要及时移送司法机关追究有关责任人的刑事责任。同时，要认真细致地做好国土资源信访工作，对违法案件做到早发现、早处理、早结案，把问题解决在萌芽状态。

     （八）在宣传形式上。

    要坚持经常性与临时性相结合，集中与分散相结合，采取多种形式全方位    广泛宣传国土资源管理法律、法规。对违法建筑的拆除工作不能仅靠打压，要在全社会充分开展宣传教育活动，还要利用实地调查、勘测、公告、拆除时机认真及时以案说法、晓之以理，动之以情，让他们感知法律的威严，自动拆除或不以抗拒的态度对待执法人员的强制拆除。不断提高全民法制意识，从源头上减少违法用地、非法采矿案件的发生，在全社会逐步形成良好的用地、采矿氛围。为使行政处罚彻底到位，应对典型案件和违法当事人进行公开曝光，使土地违法案件“查事不查人”成为过去，以示法律权威。同时，也给社会各方面的人予以警戒，从而达到查处一案震慑一方的目的。

     三、几点建议：
    国土资源执法监察不能仅靠一个部门被动执法，而是要将执法监察关口前移。对内应加强建设用地审批、登记发证、土地交易、土地规划和采矿许可证发放等环节的监督检查；对外应强化建设项目跟踪监控，从而构筑起既对形成事实的国土资源违法行为进行查处，又着眼于事前防范、事中监督、事后监管，实现国土资源管理全程监督监察新模式。

　（一）执法监察介入事前防范。首先是大力推进文明执法。要求每一名执法人员在工作中不急不躁，掌握以人为本的思想工作技巧，防止因执法方式不妥引起群众上访、行政讼诉和暴力抗法，切实降低执法成本，维护执法部门形象。其次是执法监察工作参与建设用地的选点定址。建设用地选点定址涉及规划、用地定额、地类、权属、补偿等诸多问题，执法监察工作也应积极提前参与，可根据当时的土地利用现状，提出执法监察选址意见，使用地选址更科学、更合理，防止选址后因征地困难而引发的变更用地、重新报批等一系列问题。

   （二）执法监察介入事中监督。执法监察应参与重大业务的集体会审。凡是涉及建设用地审核、登记发证、采矿权审批等重要业务，监察人员要列入集体会审名单。这样监察人员不但可以及时掌握本局主要业务的运行情况，使监察工作做到有的放矢，同时监察人员可以向相关处室通报该用地单位（个人）的用地情况，对没有出现土地违法现象的，才能予以审批和发证。集体会审既集中了集体智慧，又避免了暗箱操作，是一项很好的内部监督措施。

　（三）执法监察工作介入事后监控。首先是对已批准的用地项目实行跟踪监控。执法监察人员分片定时对已批建设用地项目进行监控，防止出现改变用途、批甲占乙、批少占多、擅自转让等现象发生。其次是根据建设项目批准时间督促其按出让合同、采矿合同规定及时开工，不能按时开工的责令其及时复耕、防止荒芜或重新招投标确定采矿权人，维护正常的土地有形市场和矿业秩序的健康快速发展。