不同的城市，一样的面孔?
A城市曾经有一个美好的电子政务规划蓝图:2站(外网网站、内网网站)、2网(内网、外网)、28库(4个基础库、24个业务库)、18金工程(12个国家金工程、6个地方金工程)。整个规划报告厚达数百页。然而该规划最后还是夭折了。
查阅国内不少城市的电子政务规划，内容基本相似。造成这种现象的主要原因是:一是没有科学地分析本地电子政务建设需求，刻意模仿国家电子政务一期工程项目。殊不知，地方层面与国家层面的电子政务建设的需求存在差异。二是受政府部门物理界限的约束，按照部门设计各工程，人为切断部门间业务流和信息流，各部门自成体系的电子政务系统从规划开始便注定失败。
目前社会各界对电子政务已经有了一个基本的共识，基本认同电子政务的核心在于“政务”，“电子”只是手段。电子政务是要在政务活动中引入信息技术的应用，服务于政务工作。但是，这些认识都是最直接的，我们认为对电子政务的理解还需要更进一步的拓展和深入。
理解电子政务的内涵，要从实践角度出发，从实践出发来解释概念，而并非从概念出发解释实践。所谓实践，就是我国经济社会发展的需求，以及我国政府改革的需要。由于体制上的差异，使得我国电子政务不同于别国的电子政务。我们可以借鉴别国的经验，但是更多的是要从我国国情出发，去构建具有中国特色的电子政务，要针对国民经济和社会中的核心问题、热点问题去发展电子政务。由于政府财力有限，因此电子政务必须紧紧围绕国民经济和社会发展中的核心问题、热点问题来开展。换句话说，电子政务的内容必须紧紧围绕当前国民经济和社会的紧迫需求。我国远没有进入全盘信息化的时期，一定不能照搬西方模式。此外，我国社会正处于转型之中，政府职能和业务流程的变数太多，电子政务建设必须考虑我国社会转型的特点，电子政务设计和建设要结合这些不确定因素，绝不能从理论概念、理想模型出发。
信息化是个性化的，电子政务建设内容不能照抄照搬，各地方要在资金等条件约束下，首先满足本地纳税人的最迫切需求。“十一五”期间，地方电子政务将采取“一个中心，两个服务对象”的做法，即“以服务为中心，以社会公众和企业为对象”，利用生命周期法分析社会公众和企业对政府服务的需求。政府在充分公开政务信息、保障公众知情权和监督权的基础上，努力通过政府门户网站和多种终端渠道提供“一站式”的政府服务。地方政府在发展电子政务公共服务的时候，要确定优先次序，选择关系公众切身利益的、适合电子手段实现的需求，进行优先发展，例如投诉举报、土地房产、食品药品、社会保障、行政审批、社会救助、公共卫生等。
每个城市的特点不同，电子政务发展的重点也不同，有的城市解决环保方面的需求大，有的城市解决交通方面的需求大。即使是同样的需求，如土地使用管理，也会因为各地情况的不同，电子政务的内容也会有所不同。各地在规划电子政务发展时，必须详细分析自身需求，满足核心需求，而不是千篇一律。
“烟囱林立”可以破除
王老板发现原来用的招数不灵了:以前，王老板采取在工商注册而没有在税务局登记的方法，逃税可不算少。目前，我国工商与税务部门企业基础信息共享试点从最初的4个城市扩大至12个省市，通过工商、税务等部门间实现企业基础信息交换，查出大量不依法纳税的“漏管户”，初步达到了加强税源动态监控、整顿和规范市场经济秩序的预期目的。比如，济南市通过试点，2004年查出漏税企业15534户，补税罚款3470万元。
“十五”期间电子政务出现的最为严重的问题，就是许多部门电子政务系统自成体系的现象严重，跨部门应用系统设计成了部门内的系统，完整的电子政务体系被隔离成一个个独立的“烟囱”。很多跨部门的重点业务系统被牵头部门设计成了部门内的系统，资源共建、共享模式无法达成共识，自建、自用和自成体系的电子政务建设模式在蔓延，潜在的“信息孤岛”风险突出，政府协同能力受到极大牵制。
以上这些问题，必须从战略层面上予以解决。在“十一五”期间，要改变按部门搞电子政务重大系统的做法，以政府的重要业务流为主线，确定电子政务工程项目，否则我国电子政务将会走进一个“死胡同”，最终“无功而返”。
围绕核心业务流，推进跨部门的综合应用系统的建设，在一些地方已经成效显著。2004年，海关总署、铁道部、质检总局、公安部边检局共同完成了铁路口岸信息平台的建设，在我国满洲里、阿拉山口、二连、绥芬河北方四大口岸投入运行，使口岸“大通关”效率提高了20%以上。“十五”期间，我国在大力促进部门间信息共享和应用方面取得了进展，但远远满足不了我国经济发展的需求。因此，“十一五”期间，电子政务建设将围绕国民经济和社会发展中亟待解决的问题，打破部门界限，梳理出相应的核心业务流，明确业务流中各部门所处的位置和角色，重点推进跨部门的综合应用系统建设，例如财政综合管理、社会综合治税、含低保在内的社会保障、企业信用体系建设、三农综合服务、食品药品全过程的监管、进出口综合服务等。
“十一五”期间，实施电子政务要改变项目领导机制，对那些重大的跨部门应用系统，建议成立国家级的、跨部门的项目领导小组。有关部门对国家电子政务基础设施进行统一建设、统一管理。各地将逐渐强化信息化领导办公室的执行能力，提高协作能力。对比分析能看出，凡是协调力度好的项目，应用效益都比较明显(例如电子口岸);协调力度不够的，不仅推进困难，效益也不太明显。从地方的电子政务建设看，执行能力强、协调好的城市，当地电子政务建设就能取得好的成绩，比如上海信息化委员会由于协调能力强，执行能力强，有力推动了上海市电子政务的发展。
少花钱 多办事
B城市好几年前就开始进行电子政务建设，刚起步时按常规铺网络、买硬件，花了一大笔钱，却发现“有路无车”。于是，开发软件，上系统，结果又发现，有了软件系统，网络又需要升级，电脑硬件也需要换新，只好再花钱升级换代。等系统运行后，B城市又发现“有车无货”，缺乏信息资源，软件系统还是发挥不了应有的作用。
回顾“十五”期间，由于我国电子政务刚刚起步，业务系统、网络、信息资源等分别由不同部门负责推进，目前电子政务各方面的建设均有了不同程度的进展，但也出现了不协调的情况。有的地方负责电子政务推进工作的部门有好几个，但是部门分工谁也说不清楚，综合协调能力可想而知。
为了克服这些问题，要从整体性来考虑电子政务建设，把各个组成部分看作一个有机整体，将应用系统、信息资源、网络、安全、标准、法律法规、管理体制等要素进行统筹考虑，不能相互割裂。政务活动的开展对应用系统的规模和功能建设提出了需求，同时对信息资源的开发和共享提出要求，应用系统和信息资源共同服从于政务活动开展的需要。应用系统规划的同时必须考虑所需要的信息资源，信息资源开发的同时也必须考虑相应的应用系统，既要避免“有车无货”、“空车行驶”的现象，也要避免“有货无车”、“货物积压”的现象。基础设施处于电子政务底层，基础设施的建设必须由应用需要决定。应用系统运行的需要决定网络的规模，信息资源共享的需要决定资源目录体系和交换体系的建设。电子政务网络尽可能利用已有的公用通信资源，并根据政务要求加以相应安全防护。
由于信息技术本身具有技术发展快、产品更新快的特点，如果基础设施或产品上线后用不上或者使用率很低，就会很快被淘汰，成为一种投资浪费。因此，没有明确并合理应用需求的基础设施，原则上不予以审批和单独立项;软件系统建设项目的可行性研究必须有详细的应用需求分析和切实可行的绩效评估方案;任何形式的硬件采购计划必须建立在可信、务实的业务需求之上。电子政务建设，必须做到“少花钱、多办事”。
电子政务效益如何评估
“我市建立了10个系统、7个数据库、43个网站。”C城市信息办的张主任正在向市长汇报电子政务取得的成绩。这样的场景在许多城市屡见不鲜。
近年来我国许多地方电子政务的建设出现了一个共同的现象，这些地区不同程度地进行网络基础设施和信息系统的扩建，并以网络的建设规模和系统的建设数量来代表本地电子政务发展水平。这些地方在总结电子政务取得成绩的时候往往以网络和系统建设为依据，在制定计划的时候，同样也以网络、系统、资源等建设的数量为发展目标。这种绩效观必须予以纠正。
以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的提出，意味着我们必须树立新的科学的电子政务绩效观。只有那些有助于长期全面、协调、可持续发展的措施和做法，才是真正的发展。只有对政务的正面促进、对社会产生的效益，才是衡量电子政务的准绳。于是我们必须将电子政务的绩效转移到电子政务的效益上来，转移到电子政务对政府管理和公共服务创造的价值上来。
科学的发展观必然要求树立科学的政绩观，而科学的政绩考评必须建立在综合的发展绩效分析框架基础上，对电子政务来说，同样需要将业绩和政策建立在绩效度量的基础上。很多事情的出发点是好的，往往在执行的过程中偏离了开始的初衷。有的时候是因为开始对事物的本质就没有认识清楚，开始就偏离了正确的方向。但是更多的时候并不是错在开始，而是在过程中缺少了可参考的坐标系，偏了也无法测量，也不知道朝哪个方向纠偏。
“十五”即将结束，大家在总结的时候发现，许多地方、部门在电子政务实践中出现了许多与政策意图不一致的地方，如电子政务建设过程中表现出重电子轻政务、重硬件轻软件、重建设轻应用等现象。上了系统反而影响了工作效率，应用系统成了业务开展的“绊脚石”，人们看着这些“花里胡哨”的东西不知所措。
为了有效进行评估，评估体系构建要从我国电子政务所处的实际发展阶段出发，避免概念化和理想化，在评估指标体系构建中做到四个“相结合”:以“结果绩效”为主，结合“过程绩效”;以“外部绩效”为主，结合“内部绩效”;以“服务绩效”为主，结合“监管绩效”;以“政务绩效”为主，结合“电子绩效”。政府门户网站评估和工程项目评估，将有可能成为我国电子政务绩效评估的突破口。我国电子政务建设现状
2002年8月，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》发布，明确了“十五”期间我国电子政务建设的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和保障措施，并对一期重点工程进行了整体部署。
政府门户网站发展迅速。截至2004年底，我国以GOV.CN命名的站点数达到10260个。2004年我国93%的部委拥有部门网站，73%的地方政府(省、地、县)拥有门户网站。
政务信息公开取得了显著成效。2003年5月，国务院有关会议要求各部委加快推进信息公开步伐。全国乡镇和县级政务公开逐步走上规范化轨道，实行办事程序、办事结果公开，创建了“一站式”办公、全程代办、政务公开办事大厅等多种模式。
全国电子政务重点工程稳步推进，重要业务系统应用效果显著。金税工程增值税征管信息系统项目二期通过专家验收。该项目的实施加强了对增值税的管理，促进了增值税收入的稳定增长，为有效遏制利用增值税专用发票偷骗税款起到了积极作用，政治、经济和社会效益明显。海关信息化建设提高了海关行政办公、科学管理水平，统一了作业规范，强化了实时监控能力，为海关执法提供了有力保障。全国工商行政管理部门信息化建设取得了显著成效。“金盾”工程建设取得阶段性成果。
记者观察
如何解决“烟囱林立”问题
“烟囱林立”问题形成的原因是多方面的，要从需求分析、组织架构、监管制度等方面，通过系统方法来解决。
根据国民经济和社会发展的需求，梳理出各部门、各城市的核心业务流，确定满足这些需求的综合应用系统，从实践出发来发展电子政务，是解决“信息孤岛”问题的根本。否则，没有结合自身的实际，按照别人的做法，“烟囱林立”问题是无法解决的。因此，无论是中央政府还是地方政府，电子政务建设首先要下大力气进行调查、分析，明确核心需求。
明确了需求后，在综合应用系统的建设过程中，必须要有强有力的跨部门领导协调机构。这样，一方面能充分协调系统要涉及到的各部门资源，提高建设效率;同时，也能使系统按照最初的设计方向进行，避免单部门负责容易形成的按照部门利益发展的弊病。
能否尽快建立统一、有效的电子政务绩效评估体系，是保障电子政务效益的关键。目前，我国电子政务工程主要是由政府部门聘请专家进行鉴定，通过的比率非常高。科学的政绩考评必须建立在综合的发展绩效分析框架基础上，对电子政务来说，同样需要将业绩和政策建立在绩效度量的基础上。评判的标准应该是是否提升了政府的服务能力，是否方便了公众。
用系统方法解决“烟囱林立”问题，涉及到方方面面，需要各部门密切合作，任重而道远。(童文臻)
评论
监管还是服务?
我国电子政务到底是以监管为主还是以服务为主，已经成为争论的焦点，尤其是确定“十一五”发展战略和思路中不可回避的问题。这是一个价值观判断的问题，价值观没有严格意义上的对与错，只有合适国情和不合适国情。
目前主要由两种较为对立的派别:一是“服务派”，通过信息技术应用创新政府管理，以公众为中心建设服务型政府，是“服务派”眼里电子政务应该明确追求的目标。他们认为服务既是电子政务的出发点又是归宿，没有服务就没有电子政务。持这类观点较多的是“学院派”人士，他们接受西方公共管理学思想较多，另外则是长期关注西方电子政务发展的人士。另一派是“监管派”，认为电子政务首先是要提升政府对经济和市场的监管有效性，目前政府最需要解决的问题还是先“管好人”，这也是电子政务最容易出效益的地方。
以上讨论与其说是关于电子政务价值观的讨论，还不如说是关于政府职能转变方向和政府行为价值观的讨论。这两种说法并没有绝对的矛盾，最大的差别在于观察事物的视角不同和时间性的差异。
判断电子政务的价值取向，一方面要与我国政府职能转变和行政体制改革的步伐相结合，另一方面要从我国经济和社会发展的实际需要出发。我们认为，从政府改革的目标来看，建设服务型政府是方向，这可以从政府工作报告以及中央文件中寻找到清晰依据。因此我们认同，适应政府职能转变，逐步注重社会管理和公共服务，以人为本，建设服务型政府，服务于人民，是我国电子政务的终极价值取向。但是，电子政务首先要服务于当前政务活动的需要。当前国民经济和社会发展中还存在很多问题需要去解决，例如市场秩序、财政收支、社会保障等;政府财力也很有限，不可能全面投入，再说我国社会、经济和政治等都处在转型时期，存在很多的不确定因素，电子政务也不宜面面俱到。
因此，“十一五”期间电子政务的战略重点，中央政府电子政务建设仍然要以监管为主，政府该管的事情还是要先管好。着眼点必须要集中，从目标明确、效益明显的局部入手，突出应用，重点解决社会管理中的热点问题，加强政府的监管能力，利用信息技术手段，堵住经济、市场监管中的漏洞。地方电子政务要坚持“一个中心，两个服务对象”，即“以服务为中心，以社会公众和企业为对象”，利用生命周期法分析社会公众和企业对政府服务的需求，政府在充分公开政务信息、保障公众知情权和监督权的基础上，努力通过政府门户网站和多种终端渠道提供“一站式”的政府服务。
总的来说，“十一五”电子政务，中央以监管为主，地方以服务为主。