4月24日国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》），将在明年5月1日正式实施。依照条例规定，政府网站是信息公开最主要的渠道之一。 

　　然而，我国政府网站建设水平参差不齐。某些地方政府的门户网站，“信息公开”只是一块“遮羞布”；绝大多数内容转自新闻媒体，有用信息严重滞后。事实上，10年来，各部委和地方政府也制定了相关的政府信息公开条例。现状和目标为何呈现出如此巨大的落差？是什么阻碍了政府信息公开的脚步呢？ 

　　信息离公开还有多远 

　　政府网站是这几年来各级政府机关一直比较关心的信息化建设工程，也是政府发布信息、老百姓获取政府信息的重要渠道。 

　　然而，记者随机进入近20多家政府网站中却发现，各个政府网站的建设呈现出巨大落差，尤其在政府信息公开方面，简直是“冰火两重天”。 

　　有些部委网站，譬如商务部、文化部网站，不仅内容丰富、访问量大，而且政府信息公开做得相当不错——公开了政府信息公开目录，各个处室的业务一目了然。而有的网站，有失其政府门户的“身份”，网站或栏目的建设从成立之初就处于“建设中”的状态，半年不变，形成了门户网站的“烂尾工程”。 

　　“部分政府网站是为了完成政府信息化建设任务，应对上级测评而建的‘面子’工程。”某网络建设人士对记者表示，“根本看不出它们是政府网站，信息披露对老百姓毫无指导意义。” 

　　早在３年前，涉及政府信息公开的“民告官”案件就已浮出水面。2004年5月，上海一位69岁的董老太向徐汇区房屋土地资源管理局申请，要求查阅她的房屋产权相关原始材料时遭到拒绝。为此，董老太以政府信息不公开为由，将徐汇区房屋土地管理局告上了法庭。 

　　当年的５月，恰是《上海市政府信息公开规定》正式施行之时。而整个案件庭审中双方主要针对两个焦点辩论：原告董老太是否享有该房产原始资料查阅权，以及此案是否适用于上海当年实施的信息公开规定。 

　　透过此案，信息公开与民众需求的不对称现象可见一斑。根据计世资讯2006年初发布的《政府门户网站评估实践体会》进一步显示，政府信息公开成长很快。但是“关键政府信息公开不够，涉及信息资源整合、在线服务能力等方面更是明显不足”。 

　　记者的调查也恰好印证了计世资讯的观点。一些专家和地方政府网站的维护人员告诉记者，政府信息公开的难度很大，在条例本身、权力分配，以及业务部门与ＩＴ部门的协同上存在诸多难点。 

　　条例存在两难选择 

　　据一些采访专家表示，《信息公开条例》带来两个矛盾体，在落实中需要引起人们的注意和重视。 

　　一个是公开与保密的冲突。既然政府信息公开的标准和权力主要掌握在行政机关手中，那么，如何才能防止行政机关以“保密”为由，拒绝公开一些原本并不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息？另外，据记者了解，《中华人民共和国保守国家秘密法》是全国人大常委会通过的法律，《条例》是国务院通过的行政法规，前者的法律效力等级高于后者，不但如此，《条例》中的第14条也规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对，拟公开的政府信息进行审查。这也就意味着，从逻辑上讲，政府信息公开的要求应符合“保密”的要求。 

　　另一个是“排除法”与“列举法”的矛盾。全国政府信息公开领导小组办公室有关负责人曾表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。 “以不公开为例外”其实就是“排除法”；同时《条例》又采取了“列举法”，比较详细地规定了政府主动公开信息的事项。尽管“列举法”无可厚非，但是我们也必须看到，在许多情况下，“列举法”可能助长行政部门的惰性——对于一些在《条例》中没有列举的信息，行政机关可以公开、也可以不主动公开，而这种不公开也不会承担法律责任。 

　　早在2003年，《政府信息公开条例》的草案就基本完成时，中国社会科学院法学研究所周汉华教授就判定：“当政府信息公开与不公开的边界出现模糊，不容易确定时，可通过利益平衡原则，根据对社会的损害和效益分析，决定是否应该公开政府信息。”但是据记者了解，刚刚出台的条例并未对这些内容做详细规定，只是将某些内容揉进了整体内容中，所以更加凸现了上述两点矛盾。 

　　基于此种状况，人们普遍认为，出台条例的相关细则势在必行。 

　　权力与法规的较量 

　　在条例颁布几天后，记者开始向相关人士调查，但多数政府官员在被问及如何落实《政府信息公开条例》时，表示并未仔细观看条例，有的还反问记者“已经颁布了吗，还没有听说，也没有制定应对措施。”而反观记者采访第三方研究机构，他们已经把《政府信息公开条例》逐条审视。 

　　随着IT技术的不断成熟，构建电子政务的各项关键技术应该说都已基本成熟，为什么有的政府网站做得好，有的做的不好呢？记者在一次电子政务大会上无意间听到某些官员的谈话：“一旦政府信息公开了以后，网上也可以办公了，要我们这些人干什么？”记者除了感到惊讶外，也不免“有些理解”——政府信息公开必将限制某些官员手中的权力，老百姓办事不再受他们的束缚，这无形也是消弱了人家“手中的权力”？然而，也正是这种观念对《信息公开条例》的落实起了很大的阻碍作用。 

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，此项条例的实施必将是一个艰难的、长期的过程。 

　　首先，《政府信息公开条例》暂时只是一个条例，还没有上升到法律层面。从政府角度来讲，尽管多年来一直强调政府信息公开，但政府信息公开与否的主导权几乎完全掌握在政府官员或政府机构的手中，既然没有法律规定，政府官员和政府机构认为某些政府信息不需要公开就完全可以不公开，反正不违法；其次，尽管《政府信息公开条例》已经颁布了，但是细看条例还有许多地方不明朗，到底什么样的信息属于公开、不公开的范围，没有一个细则去区分，这样也会出现“人为判定”。这些都会大大影响条例的落地。 

　　中国政府对市场和社会的管理作用比西方国家要大得多，政府的管理方式也和国外有很大不同。这种不同表现在管理观念、机构设置、部门职能、权力运行等多方面，这都对电子政务的发展产生了深远的影响。所以有人说电子政务的发展是“三分电子，七分政务，关键不在技术。” 

　　参与了《政府信息公开条例》起草的周汉华认为，从其他国家的立法案例来看，采用信息公开制度的国家目前几乎制定的都是信息公开法，而不是条例。在中国，条例上升为法律，需要一定的过程。 

　　IT与业务协同的矛盾 

　　一位做了近4年地方门户网站的技术人员曾告诉记者，他所负责的网站都是自己在管理，相关行政部门一般不干涉他在上面传什么内容，只要不违法就行。而他为了吸引访问量传得大都是音乐、电影、图片和论坛等信息，因为政府部门没有往上添加政府信息，所以该网站成了名副其实的“个人网”。 

　　地方政府把网站业务外包给他人这也无可厚非，但是如果只扔出去不管，必要时拿回来“撑面子”，这就违背《信息公开条例》的初衷了。 

　　《政府信息公开条例》规定，各级政府应当主动公开和自身行政业务相关的信息，相关机构负责信息的公开以及维护更新。政府信息公开的比较普遍的一个途径是政府网站。政府部门把建设、维护网站这部分业务外包给别人来做无可厚非，但是之后便不管不问了就错了，轻则浪费国家资源，重则擅离职守。 

　　除了上述把政府门户网站外包出去不加管理这个问题外，导致许多政府门户网站的政府信息匮乏的还有更致命的一个原因——政府内部各业务部门之间的不协同。 

　　据记者了解，尽管各个政府部门在宣传自己的信息化功绩时，都提到为老百姓提供透明的、一站式服务，但国家行政学院教授汪玉凯却认为，这种情况还远远没有到到来。他认为，一站式服务需要涉及很多的部门和信息资源，不用说部门之间的人的觉悟如何，彼此的信息系统就不能达到统一。 

　　某地方网站信息中心的一位专员向记者反映:“有的部门网络是自己建，软件自己开发或是自己买，各建各的数据库，都想强化本部门的重要性，根本不会把信息给我们，我们只有求着他们要信息，但这种求人的事，谁也不愿意做，反正没有人要求必须把什么信息传到网上，我们就自己搜。”当记者问到《信息公开条例》的实施是否会对此产生影响时，该人士强调，他们也希望条例的出台能够给网站的内容带来好的影响，但目前还没有具体严格执行，相关的协调监督机制还没有看到。 

　　评 论：政府信息公开“观念”重于“技术” 

　　《政府信息公开条例》明确规定政府部门应当把部分信息主动公开，有些信息需要公民或是法人申请公开，但是一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿意请求被动提供。信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍最难突破，又必须突破；至于技术上，信息公开需要专门机构、网络、电子政务等相应技术的支撑。 

　　原国家税务总局副局长许善达向记者介绍，在他还是稽查局长的时候，在网站上曾看到过很多可疑问题，当派人直接到案发地检查，发现很多问题并不是当时发生的，有的问题在当地已经持续了一年或是两年。 

　　据他分析，其实信息在向上传递时就已经出现失真，很多部门为保护自己将信息在传递过程中层层删减。为了杜绝这种现象，也为了支持《政府信息公开条例》的实施，现在他们正在做“金税工程”的二期工作，二期中将利用现代化的IT技术改变一些系统架构，让信息在传递的过程中不能轻易地被改动，而只要改动就会留下痕迹。 

　　而青岛市电子政务在技术上支持信息公开的方法就是“技术统一”：所谓的技术一体化就是，网络互联互通；部门间的应用系统必须统一而且能够实现互操作；应用软件业必须高度集成。通俗地说就是在市政府建立一个大而广的网络和通用的应用系统，由市政府计算机中心统一管理，全市各个部门共享、共用。 

　　政府门户网站的建设，不仅需要IT技术的支持，还需要政府业务部门的配合，改变以往对政府信息的认识。 

　　经济实力和政治权力的支持只是为政府门户网站的成功提供政治保证和资源保障，具体的政府信息和办事服务还需要落实到具体的职能部门和一线政府工作人员身上。政府门户网站的建设不是重新添加额外的政府部门，不是在政府部门传统职能之上叠加电子服务，不是单纯增加政府部门的现有工作量和扩编政府部门编制，而是在业务部门的积极配合和自发参与下，将各级各部门的具体“业务”汇聚到接口平台上，向公众提供“一站式”服务。（文/刘丽丽） 

　　条例落实需要时间 

　　业内人士认为，从今年4月24日颁布到明年5月1日正式实施，国家为《信息公开条例》的落实预留了整整1年的过度期是相当理性的。 

　　目前，缺少对政府机关人员对信息公开业务的具体规定。据参与起草条例的一位内部人士介绍说，他们在起草时制定了非常细化、操作性很强的公开程序，但问题的关键不在程序上，而在于内容——政府可以向公众公开哪些信息？公众需要公开的信息，与政府能够公开的信息之间界限如何划分？ 

　　在该人士看来，如果信息公开的范围不界定清楚，到时候就可能造成但凡公众提出申请，有关人员就以“秘密”为由予以拒绝的情况。“那么，到最后能够公开的，只有办公地址和电话号码了。这个条例就会成为一纸空文。”因此，在这一年中，还有不少工作要做。 

　　需要相关激励措施出台 

　　“保证《政府信息公开条例》的落实必须出台细则，而且得有一个专门的监督部门和考核机制。”国家行政学院教授汪玉凯认为。 

　　他建议，网站信息维护和网上服务的开展工作逐步纳入各级政府机关目标考核，加强督促检查，开展评比，以评比促进建设，发挥各级典型政府网站的示范引导作用。督察考评机制的建立是发挥各级政府建设门户网站的创造性和自觉性的有力途径。尽管《政府信息公开条例》在监督和考核方面，也公开做了声明，但是对于具体的执行细则还没有作详细介绍，这对条例的落地也增加了难度。 

　　事实上，有些做得好的地方政府，已经在这方面做好了准备，制定了比较严格的“赏罚机制”，这值得许多政府网站借鉴。 

　　青岛市的电子政务在全国都是叫得响的，其青岛政务网在全国的绩效评估中也连续3年位居榜首。我们的记者也曾经对青岛模式做过调查，而青岛的成功之处，除了一把手的大力支持以及它独特的“大集中模式”，实现技术上一体化、服务上一站式外，青岛市还制定了一个“评估机制”，据了解，条目细则达几百条。该机制就是要求办公厅定时查看各个部门的电子政务工作开展情况，而网站建设、信息公开程度以及网站使用率等占有很大的评估比例。 

　　在旧的指标体系下，有人认为，GDP、人均收入水平是决定一个地方电子政务发展的关键。但是，新的指标体系却向我们展示了一幅全新的图景——今天的电子政务发展水平在很大程度上与当地政府意识的转变、为民服务的重视程度高度相关。 

　　2006年，计世资讯对全国的289个地级市的政府网站做了一个评测，《地级市政府门户网站评测结果》显示，得魁首的是舟山市，而舟山市既不是省会城市也不是计划单列市。在6个评比项目中，它有5个是第一，信息发布排名也位于其中。 

　　一位舟山市经济信息中心的工作人员告诉记者，舟山市电子政务发展比较快与它的管理体制是分不开的，“基本上每个处室部门内部都有一个人员与信息产业处相联系，负责本部门的信息采集和上网，而信息产业处的领导则为最后上网的内容把关。除此之外，我们还有一个监察室，负责监督各个部门的信息是否上网、是否更新。一旦查出某些信息失真或是失漏，视情况严重程度，监察室和相关的业务部门都要承担责任。” 

　　这进一步表明，只有具备正确的政府信息公开意愿与积极的服务态度，把电子政务作为走向服务型政府、提高服务水平的核心竞争力工具，电子政务才能满足民众的需要，才能在地方政绩中得高分；相反，把电子政务作为不得不做的任务、能不做就不做的差事，甚至应付了事、弄虚作假，势必在这个时代中成为末端的淘汰者。 

　　需要综合制度来配套 

　　“在中国制定一部法规不是很难，最难的是实施一部法规。”中国社科院法学所教授周汉华告诉记者，专家组根据中国体制上的现实情况，一开始就考虑如何保障它能有效实施。然而，尽管做了不少周密的制度设计，但包括这些制定法规的专家在内的许多人都感叹：“最难的还是实施。” 

　　专家们趋于一致的观点是：对一部法规不要期望值太高，寄希望它能解决所有问题。因为影响一部法规实施效果的因素很多，除自身条文要在实践中不断修正以外，还要考虑很多外部因素。 

　　“以前有这种例子：法规设计得很完美，但实施起来就走样，收不到效果。这跟社会大环境、政治体制紧密相关。而《政府信息公开条例》要涉及的方方面面还很多，这里面包括技术上的难点，但更多的是政府业务部门的观念以及其是否能够整合资源、协同办公。”一业内人士说，政治体制改革特别是司法体制改革若不加快步伐，缺少保障和独立性的法律法规就会形同虚设。 

　　据记者了解，早在起草《政府信息公开条例》的过程中，就提出过建立“政府首席信息官”来监督该项条例的实施情况，后来被取消了；接着，又提出过建立“信息公开委员会”，后来也被取消了。 

　　尽管取消的原因我们不清楚，但伴随着条例的正式出台，很多关心电子政务的人士又把该两项制度拿了出来，他们认为，设立首席信息官制度，能加大首席信息官在信息处置方面的权力，推动真实的电子政务，既可以通过信息公开增强公众对于政府行为的监督，也相应地使得政府工作人员提高公共服务水准，从而切实建立公共服务型政府。 

　　近日，由国家信息中心组织编纂的2007年电子政务蓝皮书《中国电子政务发展报告》指出，与发达国家相比，我国政府首席信息官权威性不足，严重阻碍了中国政府信息化建设的进程，成为推动我国电子政务建设向纵深处发展的瓶颈问题之一。因此，有关人士指出，我国政府首席信息官的制度亟待建立。 

　　除此之外，强化外部监督、积极发挥媒体和民众的监督作用、增强公民自身的维权意识等，都是未来需要做的重点工作。 

　　周汉华说：“在美国，向联邦政府申请信息的，95％以上是企业。而中国的企业还根本没有这种思想，这就是差距。”在他看来，一个法规的出台是一项综合工程，需要方方面面因素来促进、来配合。“而现在，只是万里长征走了第一步。” 

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》将在2008年5月1日起施行，我们也希望在一年的准备期中，相关部门能够制定出一个完善的政府网站信息内容保障机制，以满足老百姓的需求，并使得该《条例》能够真正起到它被赋予的责任。 

　　评 论：政府信息公开“观念”重于“技术” 

　　《政府信息公开条例》明确规定政府部门应当把部分信息主动公开，有些信息需要公民或是法人申请公开，但是一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿意请求被动提供。信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍最难突破，又必须突破；至于技术上，信息公开需要专门机构、网络、电子政务等相应技术的支撑。 

　　原国家税务总局副局长许善达向记者介绍，在他还是稽查局长的时候，在网站上曾看到过很多可疑问题，当派人直接到案发地检查，发现很多问题并不是当时发生的，有的问题在当地已经持续了一年或是两年。 

　　据他分析，其实信息在向上传递时就已经出现失真，很多部门为保护自己将信息在传递过程中层层删减。为了杜绝这种现象，也为了支持《政府信息公开条例》的实施，现在他们正在做“金税工程”的二期工作，二期中将利用现代化的IT技术改变一些系统架构，让信息在传递的过程中不能轻易地被改动，而只要改动就会留下痕迹。 

　　而青岛市电子政务在技术上支持信息公开的方法就是“技术统一”：所谓的技术一体化就是，网络互联互通；部门间的应用系统必须统一而且能够实现互操作；应用软件业必须高度集成。通俗地说就是在市政府建立一个大而广的网络和通用的应用系统，由市政府计算机中心统一管理，全市各个部门共享、共用。 

　　政府门户网站的建设，不仅需要IT技术的支持，还需要政府业务部门的配合，改变以往对政府信息的认识。 

　　经济实力和政治权力的支持只是为政府门户网站的成功提供政治保证和资源保障，具体的政府信息和办事服务还需要落实到具体的职能部门和一线政府工作人员身上。政府门户网站的建设不是重新添加额外的政府部门，不是在政府部门传统职能之上叠加电子服务，不是单纯增加政府部门的现有工作量和扩编政府部门编制，而是在业务部门的积极配合和自发参与下，将各级各部门的具体“业务”汇聚到接口平台上，向公众提供“一站式”服务。（文/刘丽丽） 

　　链 接：《中华人民共和国政府信息公开条例》简介 

　　本条例共5章38条，分总则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障、附则。 

　　公开的范围：条例规定，凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益的以及反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息应当主动公开。除主动公开的政府信息外，条例还规定，公民、法人或者其他组织可以根据特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。 

　　公开的方式和程序：条例规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。 

　　监督和保障：为了加强对政府信息公开工作的监督和对公民、法人或者其他组织获取政府信息提供保障，条例确立了政府信息公开的考核评议制度、监督检查制度、年度报告制度和对行政机关不依法履行政府信息公开义务的举报制度、申请行政复议或者提起行政诉讼制度。 

　　在附则中显示，教育、医疗卫生、计划生育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。 

　　各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。