1.什么是系统官僚
何谓“系统官僚”（system-level bureaucracies）？这个概念在上个世纪90年代末就开始在西方公共管理学界频繁出现，但全面论述其涵义还要数波文斯（Bovens Mark）和荣瑞迪斯（Stavros Zouridis）。他们在“从街头官僚到系统官僚”[1]一文明确地给出了系统官僚的定义：系统官僚是指在政府中负责公共事务管理软件开发的国家公务员。典型的系统官僚是指在政府中任职的信息技术专家、系统设计员、编程人员等公务员。
系统官僚理论研究的核心问题是系统官僚的自由裁量权。所谓自由裁量权，也叫行政裁量权，一般指行政机关和政府官员在一定法律法规规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，即有条件的行为选择权[2]。
关于系统官僚的自由裁量权，系统官僚理论研究者认为，尽管从表面上看，在系统官僚的系统中，“‘信息和通讯技术起着决定性的作用’，‘行政的自由裁量权受到了极大的限制’，‘个人偏好与偏见在决策与执行过程中都不再起主要的作用’，‘有助于提高官僚机构决策的法律公正程度。’但实际上，‘在系统官僚下，街头官僚*的自由裁量权变成了系统设计员的自由裁量权’，系统官僚‘将法律框架转变成具体的算法或规则系统、决策树和模块时，像原来的街头官僚设计工作程序一样，他们实际上是在做公共政策方面的决策’，‘当这些系统的设计员在做这些决策时，和以前的街头官僚一样，他们也掌握有非常大的自由裁量权。’而‘系统官僚机构完全依赖计算机和信息系统处理决策问题容易导致过分的僵化。因为，计算机和信息系统通常不能处理个别和特殊情况下的行政和政策性问题。’”[3]
2.电子政务发展促进系统官僚产生
发达国家从上个世纪六七十年代就开始在各个行政部门推行信息体系的构筑，但直到90年代初期，电子政务才在世界范围内得到迅猛发展，到目前为止，一些发达国家的政府管理已经基本实现电子化，现正着力建构智能化的电子政府。
现代信息技术在我国政府中的应用可以追溯到20世纪70年代，但直到上个世纪80年代，国家才提出政府办公自动化。到今天为止，电子政务在我国的发展大致经历了四个阶段：（1）上个世纪80年代至90年代初的政府办公自动化阶段；（2）1993—1999年的电子政务基础建设阶段；（3）2000年国家启动政府上网工程；（4）2001年至今的政府全面实施电子政务阶段。
从世界发达国家电子政务的发展成果来看，电子政务对推进国家工业化、促进生产力跨越式发展、增强综合国力、维护国家安全都起到了非常重要的作用，因此，我国政府高度重视电子政务的发展。在新千年之初，党的“十六大”明确提出，在未来的二十年，我国要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理模式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运行合理、运转协调、公共透明、廉洁高效的行政管理体制”[4]。2003年7月23日，温家宝总理在《国家信息化领导小组第三次会议上的讲话》中又进一步强调：要“抓紧推行电子政务。按照统一规划、突出重点、整合资源、统一标准、保障安全的原则，逐步建成电子政务体系的基本框架”[5] 。这是我们国家领导人高瞻远瞩，与时俱进，顺应时代发展的潮流，科学分析当前世界电子政务的发展趋势做出的前瞻性、战略性决策。因此，尽管与西方发达国家相比，我国电子政务起步较晚，但由于政府高度重视电子政务的发展，其前进的步伐却很快，建设规模也日益扩大。到2004年5月，政府上网工程服务中心的“政府网站导航”服务栏目已“收录了全国范围内各省、自治区、直辖市的40多个政府网站的网址，公民可以方便快捷的搜索到各地各级各类政府网站，是目前最全面、最准确、最便捷的政府网站搜索引擎”[6]。另据中国互联网络信息中心(CNNIC)的第十四次中国互联网发展状况统计报告，“截止到2004年6月30日，我国CN下注册的域名数为382216个，其中以gov.cn结尾的英文域名总数为13963个，与半年前相比增加2199个，增长率为18.7%；以行政区域名结尾的英文域名总数为3702个，与半年前相比增加416个，增长率为12.7%。WWW站点下以gov.cn为域名的网站数12332个，半年增加2281个，增长率为22.7%”[7]。
从以上事实中我们不难发现，电子政务无论是从当今世界的发展潮流还是我国政府的政策来看，今后电子政务在我国政府中占的比重必将越来越大，这也同时意味着，系统官僚在我国公务员队伍中占的比例将会越来越大，因此，我们必然会碰到如何控制系统官僚的自由裁量权的问题。对于如何控制系统官僚的自由裁量权，我们应充分借鉴国内外有关系统官僚的理论与方法，结合我国国情，未雨稠缪，提前做好各项工作，以完善我国公务员自由裁量权的使用体系，为建设有中国特色的社会主义保驾护航。
3.系统官僚理论对我国电子政务建设的启示
对于如何控制街头官僚的自由裁量权，国外系统官僚理论的研究者认为，要“重点控制程序和系统的设计者。首先，由于信息系统的建立不是一个机械的执行活动，而是一个法律形成的过程，因此，信息系统的设计过程必须受到监督、审查。其次，为了解决系统的僵硬性和缺乏弹性导致的低适应性问题，应该有反馈和处理特殊性个案的机制。最后，应该将信息系统中用于做出决策的决策树、电子格式等对公民和利益团体开放”[8]。
但我们在引入这种理论时，必须注意到不同国度社会发展环境的差异，全盘引入、简单移植，则很可能会出现“南桔北枳”的现象。所以，对于如何控制我国系统官僚的自由裁量权，以完善我国公务员自由裁量权的使用体系，我们必须把系统官僚理论与我国的国情有机的结合起来。系统官僚理论所提出的控制系统官僚的方法，对电子政务建设与发展过程中的系统官僚控制具有以下几个方面值得注意的地方。
一是提高行政主要领导对电子政务的认识。受传统行政理念的影响，领导往往认为所谓的电子政务建设就是项目立项、拨款以及技术招标，实际上，组织领导政府政务的改进和改造才是电子政务建设的核心部分。各级领导要改变旧有的思维，跟上时代前进的步伐，充分意识到电子政务建设的关键是对系统官僚提供详实、准确的设计资料，避免出现作为电子政务主体的政府机关被系统官僚牵着鼻子走的本末倒置的不正常现象。因此，在电子政务建设的前期准备中，领导对政府需要利用现代信息技术改进政府工作的内容，要进行系统地理性加工，并根据系统官僚的要求对管理业务进行一定的重组改造，形成规范性的研究材料，以明确政府所要达到即定目标，从源头上堵住系统官僚滥用自由裁量权的可能性。
二是对系统官僚进行持久的思想政治教育。自由裁量权能否得到正确使用，人的思想是关键，这就要求各级电子政务主管部门必须：以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，加强对系统官僚的马克思主义世界观教育，树立为人民服务的人生观和集体主义的价值观，形成人民利益高于一切的思想；对系统官僚进行爱国主义、集体主义、社会主义教育，树立国家利益高于集体利益、集体利益高于个人利益的理念；加强系统官僚的职业道德教育，形成爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的职业道德。
三是切实提高系统官僚的业务水平。系统官僚的业务素质直接影响到信息系统的设计的质量，为提高基层官僚的业务水平，国家主管部门可以采取以下措施：对系统官僚培训制度行政立法，以明确系统公务员培训的指导方针、培训目的、培训形式、培训内容；建立系统官僚的培训体系，从各种渠道培训系统官僚，并根据系统官僚专业知识强、知识面相对较窄，而信息系统需要融合多学科知识的特点，加大经济、政治、文化、法律法规和领导艺术等学科知识的培训力度；加大对学习过程和结果的考察力度，使之不流于形式，不走过场，切实提高系统官僚队伍的依法行政意识。
四是切实建立和完善相关的法律法规。我国已基本形成了自己的法律法规体系，但与信息以及信息技术应用相关的法律、法规尚不完善。而系统官僚的控制需要法律、法规的强有力的支持，要“有法可依”。这就要求政府必须：建立与电子政务有关的法律、法规。如，《信息公开法》、《电子文件法》、《数据保护法》、《电子交易法》等；建立规范系统官僚权力主体方面的法律。可以现有行政法规中添加这一内容，并对现有的单项法规，在实践检验基础上，依据形势的发展，进行修正、补充；在立法过程方面，要处理好法律条文的系统性、完备性和可操作性，尽量要做到明确和具体。同时，还要加强执法力度，及时对当事人进行严肃处理，并追究有关领导责任，以充分发挥法律法规的约束力和震慑力。
五是完善监督体系。①要发挥社会的监督作用。要利用社会监督，必须把系统官僚在信息系统设计中用于做出决策的决策树、电子格式等对公民和社会团体开放，使公民和社会团体知道这些与他们息息相关的决策是如何产生并付诸于实际行动的，便于公民和社会团体对系统官僚的监督，同时，也有利于吸取公民和社会团体的合理意见对电子政务系统进行修正，使其运行更加合民心、顺民意。②设立专家监督体系。针对系统官僚从事的是将政府的要求与国家法律框架转换成信息系统这样一个专业性极强、政府监督人员难以监督这样一项较特殊的工作，国家应设立由信息、管理和法律等方面的专家组成的专家监督小组，对系统官僚的信息设计过程和结果进行监督、审查，确保设计出的系统合理、合法。③要加强对系统官僚的自由裁量权的认识，更新行政执法监督观念。另外，为解决系统的僵硬性和缺乏弹性导致的低适应性问题，政府还应该建立反馈和处理特殊性个案的应急机制。
参考文献：
[1] Bovens Mark，Stavros Zouridis. From steet-level to system-level bureaucracies. Pubilic Administration Review，2002 Vol.62，No.2:174～184.
[2] 张国庆，行政管理学概论[M]，北京：北京大学出版社，2000.501-5002.
[3][8] 叶娟丽 马骏，西方公共行政学理论前沿[M]，北京：中国社会科学出版社，2004.99～103.
[4] “十六大”报告[N]，人民日报，2002.11.18.
[5] 温家宝，在国家信息化领导小组第三次会议上的讲话[N]，人民日报，2003.7.23.
[6] 政府上网工程大事记[DB]，www.govonline.cn.
[7] 中国互联网络信息中心(CNNIC)第十四次中国互联网发展状况统计报告[DB]，www.cnnic.net.