摘 要：电子政务建设的目标，就是政府按照市场经济和信息化的要求，加快政府管理的变革和流程重组，并借助技术手段，达到为公众提供社会化综合服务的目的。本文从行政权力和电子政务的相关问题入手，分析了我国行政权力对电子政务发展的制约，并提出一些相应的建议性措施。
关键词：权力 行政权力 电子政务 制约 措施
随着全球网络的迅速扩张以及信息趋势在全球范围内的展开，政府行政管理的信息化和网络化成为不可逆转的趋势。政府行政管理能力是一国或地区国际竞争力的重要体现。从我国入世承诺的角度看，比以往任何时候更加需要提高政府行政的工具效率增强透明度，而电子政务正是提高我国政府行政工具效率、增强透明度的有力举措。但在电子政务的实施过程中，存在着诸如信息不足、基础条件、行政权力等方面的制约因素，尤其是行政权力对电子政务的制约尤为明显。
一、权力、政治权力和行政权力概述
（一）权力、政治权力与行政权力
“权力”在西方被称为Power，源于拉丁语的Pot ere，意为“能够”。在西方学术界，权力的基本含义是“能力”。近代以来，西方思想家对权力下了诸多定义。霍布斯认为，权力是行政者和行动对象之间的因果关系，“行动者的权力和有效动因是一回事”；罗索认为，权力可以定义为“有竞争力的产物”；拉斯韦尔和卡普之争辩到：“权力是施加影响力的他人决策的过程。” 马克思主义认为，权力事实上是一种合法的公共权力，在阶级社会中，其实质是一种阶级统治的权力，是专属国家的权力，统治阶级只有运用国家机器才能实现阶级统治。马克思指出：“在阶级反对阶级的任何斗争中，斗争的直接目的就是政治权力；统治阶级保卫自己的最高政治权力，也就是说，保卫它在立法机关的可靠的多数；被统治阶级首先争取一部分政治权力，然后争取全部政治权力，以便能按照他们自己的利益和需要去改变现行法律。”从上述分析可以看出，通俗意义上的权力是一方对另一方的控制力和影响力。
为此，我们可以把权力概述为：为了维护和实现某种利益，在特定的利益关系对比中，主体对客体的制约能力。在不同的领域，如政治、经济、文化等，权力有政治权力、经济权力、文化权力等不同的表现形式，政治权力就是权力在政治系统中的集中表现形式。它可以理解为：统治阶级为维护自己的阶级利益，以国家暴力机构为后盾，以法律为手段，对被统治阶级的管理、控制能力。在现代社会中，各国的性质、政权组织的形式不同，但国家机关一般可分为：立法、行政和司法机关。
政治权力在这些机关中按一定的规则、程序进行配置形成立法权力、行政权力和司法权力，它们各自承担着相应的职能又相互制约。行政权力是政治权力中的一种特殊权力，它是指行政上依靠国家赋予的强制力，为履行行政职能，达到行政目标，在行政管理中所体现出来的对行政客体的制约能力和力量。行政权力的主体包括各级国家行政机关（企、事业单位）及其组织中的个人，它的客体是下级行政机关，各社会团体、社会组织和公众。在一般情况下，行政主体对行政客体的作用是单向的，前者占有绝对的优势，否则要使行政权力客体服从行政权力主体的意志也就不可能了。
（二）权力源渊与权力的性质
权力并不是一开始就产生在政治领域中。即权力并不是一开始就是政治权力。权力产生于人的支配和占有的需要。而现代政治家则认为，权力首先是一种“私权力”，简称“私权”。主要是指为满足个人需要而设立的权力。但由于“私权”发生在人与人之间，有着非常强烈的扩张性和排他性，因而使人们之间发生激烈的矛盾冲突，如果这种矛盾和冲突得不到平衡，人类在社会中的生存和发展就会陷入困境。为了维护社会应有的秩序和稳定，必须在个人与个人、个人与群体、群体与群体之间进行协调，对占有与被占有、支配与被支配进行必要的平衡，对人们之间发生的对抗和冲突进行约束，从而产生了对一种具有强制性的、在形式上高于“私权”的权力，即公共权力。
公共权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活的需要，就其本质上而言，是社会公共意志的体现，是人类社会和群众组织有序运转的指挥、决策和管理力量。在我国现阶段，公共权力在管理社会事务中所要体现的社会的“公众利益”，实际上就是“人民的利益”。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这既是我国国家权力的来源和本质，也是我国公共权力的来源和本质。但在一般情况下，我们所谓的权力则属于公权的范畴，也即公共权力。而对于“私权力”的探讨，本文将不作更深入和研究。因此，本文所称的权力，如没有特殊的注释，则都指“公权”。
（三）权力和权力载体
我国人民行使管理国家和社会事务的权力，主要有直接和间接两种形式。直接的形式是全体人民通过选举产生人民代表，由人民代表大会直接参与制定法律、参政议政；间接的形式则是由人民代表大会把管理国家和社会事务的权力授予政府和国家公务人员，再由政府和各级国家公务人员去管理国家和处理各种社会事务。因此，人民和政府之间是一种委托关系，权力又是委托治理权，故称“治权”。即所谓的“主权在民、治权在官”。而我们所说的权力的载体则是被授予一定权力的主体（集体或个人），即政府和国家公务人员。所有国家公务人员尤其是握有重权的公务人员必须清醒地认识到，一个人生来并不自然具有权力，人仅仅是权力的载体，而权力与权力载体并非对等，现实生活中，国家公务员依法被授予、委托、考任、聘任而相继取得的权力，是一种委托权、授予权，即“一旦权在手，便把令来行”。反之，如果国家或人民收回了所授予的权力，则原权力主体仍为普通民众。因此权力是附着于主体之上的一种影响力和控制力。权力的归宿仍为人民或国家。
（四）权力主体运用权力时应考虑的几个问题
1．要坚持权力的人民性，反对公权私权化。
虽然人民把权力委托给了个人，个人拥有了权力的使用权，但权力的主体依然是人民，权力是人民共同意志的体现和根本的利益的保证。在现实生活中，一些权力载体在运用行使权力的过程中，对权力的来源和归属、权力的人民性和公共性、权力与服务的一致性缺乏应有的理性思考。而是把公共权力据为己有，甚至当作一种谋取私利的工具，当作捞取好处的资本，用权力换取金钱，用权力换取财物等。尤其当个人私利与人民利益发生矛盾时，权力主体如何行使权力、以及更好的行使权力，这是权力主体对权力正确认识和理性思考的问题。
2．明确权力的目的性，树立权力就是为最广大人民群众谋利益的观念。
权力的行使总是有一定的目的性。在我国，权力的目的在于维护人民的根本利益，推动社会的进步和发展。既然权力载体（组织、个人）被人民赋予了一定的权力，它就转变为权力载体，这就意味着他们有责任、有义务去实现这一目的。
3．保证权力的纯洁性，杜绝滥用权力。权力的人民性也正是权力的纯洁性之所在。权力之所以能产生腐败，并不在于权力本身，而在于权力载体运作权力过程中的一系列主客观因素。其中，权力载体滥用权力是一个很重要的因素。
二、真正意义上的电子政务及制约我国电子政务的主要因素
（一）电子政务及其特征
电子政务就是利用信息技术（特别是网络技术）进行行政。特指政府机构在其管理和服务职能中运用计算机、网络通信等信息技术，实现日常办公、信息收发、公共管理等政府事务的数字化、网络化的一种现代行政管理模式。其目的是实现政府组织机构和工作流程的重组优化，构成一个精简、高效、廉洁、公正的政府运用模式。
电子政务的系统本质和发展规律尚待探询；随着我国经济的快速发展和社会信息化程度的不断提高，必须要求电子政务实现与经济、社会的和谐发展。电子政务涉及国家管理、政治事务、社会经济、信息技术、管理理论和法律法规，是跨越社会科学和自然科学的交叉领域，它的实施是复杂系统的系统工程。而且，电子政务的发展处于整个社会发展潮流之中的动态过程。因此其具有多种特征。其主要特征应包括以下几点：1、倡导科技领先；2、政府信息的公开度和可获得度；3、政府与民众之间的互动回应体制；4、更具效率性。
（二）电子政务的作用及意义
“电子政务”在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中被列为首位，是整个信息化的关键。其后是电子商务、远程教育、远程医疗和电子娱乐。一方面政府是全社会中最大的信息拥有者、最大的信息技术用户，政府利用信息技术，可以极大地提高办事效率，建立一个更为勤政、廉洁和有竞争力的政府；另一方面信息技术为政府提供了一个极好的平台，更好地为居民服务，使人民更好地参与政府的各项决策活动，从而在整体上促进全社会政治、经济和社会的进步。所以，政府信息化是全社会信息化的“牛鼻子”，只有政府这辆车开进了“信息高速公路”，才能对各方形成示范和拉动作用，促进整个社会融入信息时代。
电子政务建设的“最终目标”，是提高政府核心业务运行的有效性和效率，充分发挥政府信息资源的效益，增加政府工作的透明度，促进政府与社会间互动，优化政府行政环境。电子政务建设的意义则在于政府接照市场经济和信息化的要求，加快政府管理的变革和流程的重组，并借助技术手段，达到为公众提供社会综合服务的目的，努力推进政治文明社会进步。
（三）真正意义上的电子政务并非一哄而上的“办公自动化”
信息技术的运用已成为行政管理改革的核心元素，而电子政务无疑是未来政府管理的发展方向。信息技术使提高政府内部管理效率及公共部门对市民的服务质量成为可能。根据技术应用的复杂程度与用户的交叉作用程度，可将电子政务分为以下五个阶段，（1）简单的信息开发（单方向信息传播）。它是电子政务最基本的形式，即运用信息技术传播信息，它只需要将信息或数据置入网络或网络中，以便公众观看；（2）双向信息交流。这个阶段是在政府部门和公众之间以交互式模式进行的双向信息传播。（3）通过网上完成服务工作及财务往来处理。政府允许以“网上自我服务”代替完全由人工服务的工作及财务处理，这种以事务处理为基础的电子政务能够通过动态的数据与在线式界面的连接部分完成。（4）整合（水平和垂直的综合性服务整合）。为了提高政府工作效率、效力，密切与用户的友善关系，政府试图使不同的政府机构从垂直（政府部门之间的整合）和水平方向（政府部门内部的整合）完成一体化。由于这一阶段需要大量的时间和资源的整合，因此，对于政府来说极具挑战性。（5）政治的参与。这个阶段是涉及到以网络为基础的政治参与的不断提高，这方面的政府网站包括网上投票、网上公众论坛和为了更直接更广泛地与公众交流而进行的网上意见调查。由此不难看出，前四个阶段是与行政管理舞台上的公众公务相联系的，第五个阶段突出的是以网络为基础的市民的政治参与。
通过对以上电子政务的概念和电子政务的发展过程的探究，真正意义上的电子政务就是满足政府部门内部的电子化和网络化办公，政府部门之间通过计算机网络来进行的信息共享和实时通信以及政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流的电子政务。而并非一哄而上的所谓的“办公自动化”。
（四）制约我国电子政务的主要因素
当前，电子政务已成为我国信息化的重点。一方面，只有抓好电子政务，才能适应时代进步和世界发展的新形势，推进国民经济和信息现代化。另一方面，抓好电子政务也是深化我国行政管理体制改革的需要。电子政务是政府管理方式的革命。它不仅意味着政府信息的进一步透明和公开化，而且意味着政府要通过网络来管理其管辖的公共管理事务。2002年7月3日，国家信息化领导小组通过了《我国电子政务建设指示意见》，给我国电子政务今后的发展指明了方向。我国的电子政务经过前一阶段的平衡发展和这两年的重点发展，已经取得了重大进展，但整体水平仍然较低，各地区、各部门的发展也极不平衡，大部分尚属起步阶段。而且，也存在着许多问题，主要有：（1）行政权力对电子政务的无原则干预、滞缓公开与消极处理；（2）对电子政务的性质和重要性的认识不足；（3）缺乏电子政务工程的统一规划；（4）基础条件较差，如基础设施、政策法规、人才软环境等；（5）信息资源尚待进一步的开发和利用；（6）在网络安全方面还存在许多隐患等等。造成这种现状的原因是多方面的，比如技术的相对落后等等。但笔者认为，行政权力的负面效应对电子政务的制约不容忽视。
三、行政权力对电子政务的制约和影响
电子政务的核心是大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施，大量决策权下放给团体和个人，政府重新确定其职能。电子政务能推动政府管理的信息化、规范化，而且政府办事效率加速是电子政务的新特点。权力载体（组织、个人）在权力的运行过程中对电子政务的制约主要表现在以下几方面：
（一）行政权力是实现电子政务终极目标的关键
行政管理的根本目的在于引导社会秩序良性运行，推进社会稳定发展，实现国富民强。要表现这个目的，政府的效能十分重要。而电子政务的实施则主要是推动政府管理的信息化、规范化，提高行政管理的能力及政府效能。行政权力作为一种赋予行政管理主体的政治权力，其状况、行使方式和行使程度直接影响和制约着电子政务的实施和发展，是实现电子政务终极目标的关键。
1．行政权力是行政管理的基础。
电子政务是当前社会中提高政府效能和行政管理的重要方式，因此行政权力的有无、多少和强弱从根本上制约和影响着电子政务的发展。
作为权力载体的行政管理主体要求行政管理客体施以有效的管理，实现既定目标，而作为实现政府效能高效化的电子政务同样也是为了行政管理主体能够对管理客体更好地高效地简捷地实施管理的目的，因此，从这个层面讲，行政权力对电子政务的影响是不言而喻的。作为行政管理基础的权力始终贯穿于行政管理的各个方面，计划、组织、采取有关的措施和方法及其管理实施过程，离开权力都是不可想象的。在实施和实现电子服务的过程中，权力的有无、多少和强弱从根本上制约着电子事务的发展，由于电子政务在实施过程中，要求权力载体将一些多余不必要的权力交还给人民，这样的话难免有一些抵触和反对情绪。同时，权力的有效配置能使行政管理人员协调一致，高效地实现管理目标，而权力配置的不合理将直接地制约和影响电子政务的实施和发展。
2．行政权力的行使程度直接影响着电子政务的发展。行政权力的行使程度，是表示行政客体对行政主体服从情况的差别，是成功的权力行动与行使权力行政之间的比率。也就是说，行政主体对客体施加影响时，会表现出程度不同的差别。行政客体可以全服从，也可能不服从，还可能部分服从从而表现出行政权力行使程度的高低。这种行政权力行使程度高低所显示的服从差别，其实就是政府效能的体现。而这种政府效能的实现程度，将会反作用电子政务，推进或阻碍电子政务的发展，因此说行政权力行使程度的高低将会直接地制约电子政务的实施和发展。
（二）行政权力对电子政务呈双刃剑效应
行政权力是实现电子政务的充要条件，但并不意味着行政权力对电子政务只起促进作用。
1．不合理不科学的行政权力配置对电子政务的制约
这种不合理不科学，主要表现为结构性缺陷，相应地，权力良性运行就失去了其合理基础。内尔森·波尔斯比委婉地提出了美国权力分层研究的若干重要论断。“上层权力甚大”“这个上层阶级按其自身的利益进行统治，它的统治地位保证着它与社会中地位较低的其他阶级分开；这种分离导致了社会冲突。”权力配置的不合理带来的危害极大。一般来说，由于结构状况不合理、不科学，功能关系紊乱、运行失误等一系列恶果就会出现，而相应地电子政务在这样一个环境下根本没办法发展，更不用说是实现其既定目标——高效的政府效能的实现。
2．行政权力行使过程中的负效应对电子政务发展的制约
所谓行政权力的负效应，是指行政主体（即权力载体）在行使权力的过程中所产生的违背行政根本目的的结果和现象。这些负效应主要表现为行政权力主体违规、违纪、违法行使权力和对权力的相关权力利益进行不正当的追求和角逐。如公权私用、权力崇拜、滥用权力等等。这些违规、违纪、违法的现象之所以层出不穷，是因为行政权力能够对社会阶层进行权威性的分析，从而产生巨大的利益诱惑，行政主体在缺乏行之有效自律和监督机制制约的情况下，行政权力就会出现畸形行使和运作，从而产生负效应。这就大大削弱和阻碍了电子政务的实施和发展。
3．权力恶性膨胀对电子政务的制约
权力一个很重要的特性，即自我膨胀的特性。这种特性有两种情况：一种是行政权力的正常扩张（自我增长），是正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，属异常情况。这种膨胀性导源于行政权力自身的结构，行政权力的性质以及行政客体状况和行政环境等诸多因素。而行政权力以传统型走向现代型权力后，这种膨胀性更是表现的淋漓尽致。行政权力的扩张既有积极意义，也有消极的影响。一方面这表明了政府社会管理职能日益扩大和对社会运行的主导性加强，另一方面也表明政府管了许多不该管的事务，甚至产生了许多行政越权、行政违约、行政侵权等现象，而这些现象的再现对电子政务的实施和其最终极目标的实现产生了严重的制约作用。
4．行政权力载体的思想观念、行使权力的动机、目的、方式、方法、态度、力度大小、时间观念的缓急等因素对电子政务也有很大的影响。
四、监督行政权力，克服其在电子政务中的负效应，推行真正意义上的电子政务
电子政务的提出和运用源于行政管理的需要。要保障电子政务的实施和发展，克服行政权力中的低效、失效、负效，有效监控、合理调整、配置行政权力至关重要。
（一）行政权力的分配与调整应以精简、统一、效能为原则
首先，行政权力是一种政治权利，但它是一种执行性权力，来源于政治授权，是一种外部来源的权力，必须通过立法或宪政制度来规定。恰当完善的政治授权体系是行政权力有所作为的“源头活水”，是行政管理的基础。其次，要高度重视行政权力的内部分配。结构性分配和功能性分配形成了行政权力内部分配的基本框架。第三，实现电子政务终极目标及推进电子政务发展的基本要求是：一是使政治授权充分、合法、有效，特别要完善、科学；二是要形成行政权力上下左右协调、合理的内部结构体系，这其中要特别注意处理好集权和分权的关系。无论是外部授权还是内部权力分配，做到程度合法、职权分明、权责一致、权利明确、内容全面是基本要求和必须遵守的原则。
（二）行政权力动态运行要良性、有序、迅速
根据以上对权力动态结构的分析，在行政管理主体（权力载体）行使权力时做到作用方向要正确，权力传递要迅速，时间要及时，无不当损耗。在这个过程中，有一个突出的问题是要处理好行政权力的人格化。所谓人格化，即在权力分配和运行中，权力要与相应的人结合，这种结合的过程就是行政权力的人格化过程，而这种“特定的人”被称为“权力载体”。行政权力分配将权力授予特定的人，只要人发挥了满足权力目的的作用，将会推进电子政务在行政管理中的高效运作。因此，这就要求行政权力载体处理好人各化问题，处理好机构、职位、权力和人（权力载体）的关系。
（三）调整和改进行政权力的行使手段
行政权力行使的手段主要有四种，即强迫性手段，奖惩性手段、规范性手段和影响性手段，这四种手段各有其优缺点，这就要求行政主体能够区分不同情况恰当地运用，对同一客体区分情况能够综合地运用，对不同客体能分别地运用，为电子政务的发展创造有利的和适合其发展的良好运作环境。
（四）建立克服和制约行政权力行使中产生负效应的机制
行政权力行使中的负效应对电子政务的发展有巨大的甚至是根本性的制约。所以，建立保障机制，制约和克服负效应的发生和蔓延十分必要。制约机制可分为自律机制和他律机制。自律机制的建设主要是建立责任行政制度、利益调节制度，进行行政整合和规范。他律机制建设主要是实现依法行政，通过一整套法律制度，实现对行政管理的依法监督和制约，使权力行使走上法制轨道，推进电子政务的发展和终极目标的实现。