如何确保电子更好务政？这是现阶段电子政务建设需要思考的关键问题，而重中之重就是电子政务的管理体制问题。电子政务管理体制是起步时最早遇到、也是一直以来强调最多的问题——加强电子政务领导，几乎在任何一个电子政务相关文件中都可以看到，在电子政务大部分文章中也都有提到。目前国内电子政务管理体制存在四种形式：一是成立各种形式的领导小组及办公室（临时机构）；二是成立专职机构，如信息办、信息产业厅（局）、省市信息中心；三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、计委；四是由各级办公厅（室）处室管理。这些管理机构的设置都在很大程度上推进了电子政务的发展，但是笔者认为，这并不完全符合现阶段电子政务发展的要求，其中主要的问题就是：这些机构定位是否合理？作用职能是否到位？  

    笔者认为，产生这些主要问题的原因，首先是政出多门，多个机构步调不一致。前两年，地方根据上级有关机构意见，下文通知各市（区）县政府一律停建缓建政务信息化建设项目。但是同期上级有关部门又要求各地抓紧建设，这使下级政府无所适从。其次是临时机构规格很高，但主管日常工作的可能就是一个处级机构，临时机构又不是正式行政机构，政府目标考核也不明确，这导致实际协调、推进的效果很不理想。新设立的很多专职机构由于起步规格不高，实际上都是挂在一个政府部门，对现阶段电子政务全局性工作往往作用不能到位。办公厅（室）系统的机构往往行政职能不到位，也不能发挥应有的作用。因此，电子政务管理体制问题到了急需解决的地步，需要以现行中国政府的管理体制为前提，适时建立合理的电子政务管理体制，设置相应的管理机构。笔者认为，应该明确以下几个问题。  

    认清电子政务本质。目前对于电子政务的定义很多，但大家比较认可的提法是：电子政务中的关键是“政务”，而不是“电子”，在电子政务中，“政务”是主体、是内容、是灵魂，而“电子”是手段，是为革新和改进政务服务的。在现行体制里，各级、各部门的办公厅（室）是行政的枢纽，电子政务的管理机构应该设置在这里。

    但目前存在一些错误的认识，比如：电子政务工作是电子信息技术和信息产业方面的事，电子政务的推进和管理机构应设在信息产业部门；电子政务建设是花大钱的项目，项目管理应该由计委牵头，管理机构应设在计委；电子政务是技术人员的事，只要有钱、有技术人员，事情就可以办成，而技术人员又不宜进入公务员队伍,因此，就在政府机关内设机构之外设置了诸如各类信息中心、办公自动化技术中心、机关办公决策服务中心、计算机中心等以技术人员为主要成分的事业单位；电子政务是广义电子政务（含党委、人大、政府、政协等），既然协调难度大，应该把整个电子政务工作统一划归到最有权威的党委来管。这些认识都是片面的，都不适当。

    因时因地确定管理体制。电子政务管理体制是由电子政务应用发展阶段决定的，而决定电子政务发展阶段的主要因素有：行政、经济、社会、技术等。在行政方面，由于我国是从计划经济体制下发展过来的，计划经济体制的烙印还随处可见，如政府各部门之间职能交叉、审批过多、行政流程不合理、政府决策科学性差、对政府行为缺乏监督等等。在这样的情况下，要迅速实现电子政务要求的"一站式"、"一体化"服务确实还存在很大困难。而电子政务是透明的，为公民提供服务是必须的。我国还处于社会主义初级阶段，在部分地区，为民服务意识还不够，电子政务仅仅作为形象工程。因此造成的结果是，电子政府步履艰难，很多应用形式与内容不符：网上处理事务本身应该增加透明度、公平性，但由于现在办事讲关系，在网上的只是形式，实际操作却是在网下。在社会方面，我国的Internet用户虽然以指数级增长，但是Internet普及率仅在个位数。这表明我国的电子政务还不可能大范围地为普通市民所接受（仅适应部分地区）。一个国家只有因特网用户达到很大的数量，电子政府才能变得真正与老百姓的生活休戚相关，现在只能建立一个适度的目标。在经济方面，中国发展电子政务的根本困难是资金不足，起步阶段往往是通过行政命令推动，结果是许多单位为了应付来自上层的压力，被迫建立网站，这种供血不足会出现阶段性停滞。在技术方面，涉及软件、硬件、基础设施、运营商、IT技能人员、维护、安全和保密问题，其中主要是国家安全与个人隐私的问题，目前没有很好地解决，但也不能定位过高。

    电子政务经历三阶段。通过评估这些相关因素，可以分析出每个地区电子政务所处的阶段。我国电子政务大致经历了三个阶段：办公自动化、政务信息化或电子化、电子政务（服务型政府），也可以根据上述因素细分阶段，依据电子政务业务发展阶段决定机构的性质、大小。如1990年前后开始的办公自动化，大部分省级机构设在办公厅秘书处（相当于办公厅的办公室），因为秘书处是办公厅内部的行政运转枢纽，各部门一般是办公厅（室）内设机构，其应用主要以一个政府部门内部为主，人员可以是事业的、行政的，有些地方还是临时人员；到了1995年前后，各级政府办公厅（室）建立起内设专职机构，比如技术处、信息中心，随着协调要求的提高，他们逐步演变成行政机构，但职能还没有到位。2002年以后，按现在国家提出的电子政务建设目标来看，需要涉及政府对社会的监管和服务职能，目前的机构基本上还没有到位。

    现阶段需要的管理体制。一级政府的电子政务管理体制包括一个协调小组、一个管理职能机构、咨询机构、各部门的专职机构、参与的企业这些组成部分。首先，需要一个电子政务协调小组，协调小组实际体现领导建设电子政务的意图，各级领导如果不能对管理现状具有深刻的洞察和理解，就不能在较高的层次、开阔的视野里对管理现状开展批判性、建设性反思，就只能仅仅停留在工具层面，电子政务的潜力将无从发挥，电子政务的意义会大打折扣。各级领导要站在建设社会主义政治文明的高度、站在实现“执政为民”宗旨的层面上，有政府管理的标准和绩效意识，并落实在具体制度中。其次，电子政务管理机构应该是各级政府办公厅（室）领导兼任的行政机构，现阶段由一级政府的领导兼任管理机构负责人还太超前。这样责权才能与现在面临的信息资源整合，与为社会提供各类服务相对应，也可以技术与政务有效地结合，行政范围涉及一级政府的各项政务，否则如果机构负责人不是办公厅（室）领导，那就事倍功半，以至不能实施到位。如果政府部门是管理机构，那跨部门工作就只有通过协调小组来实现，但往往这是一个临时机构。再次，实施机构可以是各部门的信息中心或者服务外包企业。由于政府往往没有真正的权威专家，因此在立项、开发和合作方式、规划进程及费用等方面缺乏科学的论证咨询，这是需要我们在实施过程中始终注意的问题。
    定位管理机构职能。电子政务管理机构主要是负责解决、协调电子政务建设中的重大问题，督促检查工作，并建立科学的审议和评估机制。它首先要处理好与市场的关系，管理机构要规定哪些项目是政府行为？哪些是市场运作？比如，政府要提供为农村的医疗服务，是否需要建立农村计算机网络呢？应该没有这个必要。因为为企业、个人提供服务的政府网站，延伸部分应该由市场来选择。即使政府行为的项目，实施机构可以是事业单位，也可以是市场。从实际状况上来看，电子政务毕竟是一个非常专业的领域，一个政府部门无论从职能上还是体制上，都不可能单独培养一个队伍来进行电子政务系统的开发和维护。相反，外包后的机构可以把更多的精力放到“政务”上，这也是电子政务建设能够取得预期效果的重要一环。充分依托社会力量，采取外包的方式强化政企共同参与，这种模式正越来越多地被电子政务工作者所接受。

    其次要协调好电子政务管理机构在垂直方面的关系，从垂直角度来看，传统的条块管理与电子政务提出的"金"字工程统一管理也至少存在着两个矛盾。在投资上，“金”字工程是要求统一建设，而财政体系是分灶吃饭，不由一级部门统一分配，各地自己投资建设，这可能造成信息孤岛、资源共享困难等问题，不利于系统的统一推进；在管理上，“金”字工程要求互联互通、统一管理，而现有的行政管理是分级管理体制，两者相互矛盾，运作起来难度很大。从横向来看，行政管理有优势，但正在为社会服务的电子政务业务分散在各部门，网络、信息资源整合困难很大，无法很好地为本地居民提供“一站式”服务。在现行行政体制下，应该统一规划，分工协作，电子政务的管理机构就是协调的枢纽，目前机构没有到位，协调也无法到位。解决矛盾的方法是各有侧重，对基础性的项目，如网络，以块为主，本地政府容易协调资源整合；业务类的应用系统以条为主；为社会服务的网站尽量集中。

    三是人员，管理机构、实施机构人员迫切需要两栖人才，既懂政务又懂技术。目前公务员队伍的素质还不够高，这已经成为制约我国电子政务发展的“瓶颈”。电子政务很大程度上是应用，人员的情况决定了电子政务推广的进度。

发展电子政务涉及很多问题，但管理体制是电子政务走向制度化、规范化的重要保证，其中管理机构才是基础。
（作者系中国电子学会电子政务专家委员会委员、浙江省政府办公厅电子政务办公室主任）