1 我国应急指挥系统建设现状

　　当前，随着我们在对抗SARS战争的节节胜利，各级部门开始在对我国的疾病预防控制体系乃至整个应急事件处理机制作出系统化的反思。

　　我国现有的疾病预防控制体系是如下的一个层级结构：



　　　　　　                            图1 疾病预防控制体系结构

　　这是一个典型的由不同行政级别、不同业务体系的功能单位协作构成的功能系统。如果各层次、各单位职责分明，信息畅通，可以形成一个有力的保障体系。但从管理学角度来看，这种多层次、多业务体系要形成一个有力的功能整体，必须有一个高效、透明、畅通的信息系统作为支撑。

　　不幸的是，这正是我们的疾病预防控制系统在抗SARS的战争暴露出来的"软肋"。由于缺乏这样一个信息系统，我国采用了一种高度集中的、人工的应急模式：把国家疾控中心、市级疾控中心、相关研究机构和少数高等级医院作为集中信息资源、医疗资源和病员的"主战场"，其它功能单位处于单纯执行和松散配合的地位。这里称这种应急模式是"人工"的，并不是指完全没有使用先进的科技手段，而是指这些现代通信手段仅仅用某些信息处理的"点"或"线"上，而没有用在整个系统中各功能单位间的信息流转上。

　　事实证明，这种高度集中化的人工的疾控模式在保证了实施控制力度的同时，也暴露了明显的弊端。如：各级结点的忙闲情况极不均衡，造成资源闲置或过渡使用；没有充分利用信息技术带来的便利；关键结点－疾控中心和定点医院不堪重负，信息处理压力大，不能保证信息流畅；集中过程带来新的失控；等等。长远来看，这种模式是不经济、不可靠的，不能应付更大规模的疫情。

　　同样是应急指挥系统，公安系统的应急处理系统则更加成熟和科学。公安应急指挥体系也有严格的层级结构（纵向结构－公安部、厅、局、分局/支队、派出所/巡警；横向联系－地方政府部门、驻军、重点企事业单位；内部业务系统－经保、文保、刑侦、信息安全、消防、交通、边防等）。但与疾病预防控制系统不同的是，由于公安业务的特殊性，公安应急指挥系统经历了更长期的网络建设过程和应急事件考验，发展要成熟得多，已经形成了以各级公安指挥中心为核心的协同式系统。特别值得一提的是，经?quot;百城联网"和"网上追逃"等系统工程的建设，公安系统已经解决了由于层级不同、地域不同和技术平台不同造成的信息互通的困难，初步实现了信息资源的开放式服务，并产生了巨大的社会效益。可以说，是Intranet技术这个黏合剂把多个原本孤立的公安业务系统组合成了一个有机的人机应急指挥系统，使得部门林立、条块分割的公安业务系统扁平化和网络化。

　　公安应急指挥系统和疾病预防控制系统是二种典型的应急指挥系统，它们不同的发展水平代表了我国现阶段应急指挥系统建设的不均衡的现状。在IT技术发达的当今社会，应急指挥系统是考察社会文明和进步程度的综合指标，也是一个社会信息化水平的反映。随着中国在世界舞台上越来越引人注目，奥运会、世博会等国际性盛事也将越来越多地在中国上演。建设高水平的应急指挥系统是我国迫切需要研究的课题。

　　本文所讨论的问题是：

　　1、一个高水平的应急指挥系统应该是个什么样子？在什么样的原则指导下才能建立高水平的社会应急指挥系统？

　　2、对于疾病预防控制这样的基础较薄弱的行业性系统，应该进行怎样的功能扩充，才能支持应急指挥需要，弥补系统化缺失？举例说，为了构成支撑疾病预防控制这个面向公共卫生的应急系统，它的社区卫生服务中心应该具有怎样的信息处理功能？

2 应急指挥系统的指导思想

　　上述的第一个问题实际上不是技术问题，而是建设的指导思想问题。今天，我们可以根据SARS带给我们的冲击来改进"疾病预防控制信息系统"；明天，我们可以在减灾防灾斗争中完善我们的"防汛指挥系统"或"自然灾害应急指挥系统"；但是对于预料不到的突发事件呢？对于跨"领域"、跨"部门"、不同"主题"（"奥运"、"世博"）的突发事件呢？我们是否需要分别开发专门的系统？其实，出乎意料和跨度大正是突发事件的基本特征。如果一切都在某个业务系统或某个设定主题的预案之内，那就不叫突发事件了。对应急指挥系统的研究，应该把目标放在对不可预料的、大跨度的紧急事件、事故、灾难的处理上。另外，我们不能假定各行各业都有公安指挥系统这样长期的积累。既要考虑对已有系统的信息集成，又要考虑新建对突发事件的信息采集、处理、传递，以及指挥信息的传递和处理体系。
因此，应急指挥系统应该是构筑于社会公用信息设施（如通信网络和计算机网络）之上的、联系各个相关行业（公安、气象、疾控、军队，…）业务信息系统的大集成的系统。

　　在指导思想上，我们不能以"应急"的思路来建设应急指挥系统，而是要把应急指挥系统建设成常在的、稳固的、适应力极强的信息服务平台，这样才能做到兵来将挡、水来土掩，以不变应万变。

　　理想的社会应急指挥系统（信息平台）应该有这样的建设效果：有了这个平台，决策者可以根据突发事件的影响范围和信息来源，对参与应急指挥系统的组织单位进行指派，迅速明确各单位的分工和信息处理功能，接入相关业务信息，并建立信息报送体系。在简短的信息定制后，可以得到这样一个专用于当前事件的应急指挥系统：该系统中的各业务单位进行分工协作，进行事件信息的采集、处理和传递；该系统既能概要地向决策者反应事件的进展状态，也可以根据需要观察各组织单位的工作情况；决策者还可以随着事件的进展对系统的组织结构进行动态调整。――当然，人的决策是慎重的。但一旦决策，由于有信息平台的支撑，构造或修正一个特定的应急指挥系统的过程则是短暂的。或者说，社会应急指挥信息系统是一个公用的信息平台，可以根据应急事件的需要在运行中动态构筑有特定目标的、由组织系统（人）和技术系统组成的应急指挥系统。如果达不到这个效果，则应急指挥系统的建设就是一次巨大的浪费。

3 社会应急指挥系统的需求特点

（1）系统目标是高效的信息处理

　　社会应急指挥系统的目的是建立一个能迅速收集、处理、传送突发事件中的各种信息和指令的"人－机"系统。一般来说，信息系统脱胎于并支持一定的人力组织结构。在大多数时候，我们依据人力的组织结构来指配信息系统各信息处理单元的功能，仅在人力组织变得非常低效后才加以改变或重组。但在应急指挥系统建设中，效率是第一目标，信息处理系统的建设不必拘泥于已有的组织结构。相反，我们常常在应急指挥中建立"临时指挥中心"之类的临时机构。因此，在建立应急指挥系统时，大可不必拘泥于已有的条块或层级结构，而是采取目标规划的方法，由信息处理需求来决定系统的组织结构。

（2）支持组织结构的动态定义

　　应急指挥信息系统应该能支持组织结构的动态定义。对组织结构的定义包括应急处理的参与者的规定，以及每个参与者的信息处理功能的指派。并且当应急指挥形势发生变化时，信息系统应该支持对各组织结构的信息处理功能的调整，具体说，就是随着系统的运行，系统的用户、各用户的功能、用户间的信息关系以及系统中信息的内容都会有所变化。

　　例如，在公安追逃事件的处理中，可能要随着罪犯的逃逸轨迹，在不同的时间把不同城市的信息采集点（本地的宾馆入住信息、通信情况信息、重点人口信息、交通站卡监控信息等）纳入应急指挥系统，实现对罪犯的跟踪和掌控；又如，在对疾病预防的应急指挥过程中，可能经过基层隔离和控制、重点治疗和研究、接种预防和巩固三个阶段，相应的疾病预防控制信息系统也要经历一个从基层疾控点到重点医院或疾控中心的功能中心的转移，显然，各信息处理功能点的信息处理强度和内容在不同阶段是不同的。

　　应急指挥信息系统的这种特点也可以被广泛借鉴，用以构造一种智能化、有学习能力的人机信息系统，也就是我们常说的"学习型组识"

（3）应急指挥系统与相关系统的关系

　　"大集成"的应急指挥集成系统有下图所示的层次结构。层次间的关系是应用逻辑依赖关系和信息依赖关系。这里的业务系统指的是应急指挥相关的部门的业务处理系统，例如公安指挥信息系统、疾病预防控制信息系统、防汛或气象灾害指挥系统、战备指挥系统，等等。它们能进行专门的业务信息处理，并调动本业务系统的资源。在我国的这些业务系统还有个特点：许多业务系统（尤其是政府部门的系统）都有自己专用的基础信息设施，如电话专网或专用计算机内部网。要进行大面积的指挥调度，必须借助这些业务系统。

　　应急指挥系统与业务系统及其基础信息设施的层次关系如下：



　                                        图2 应急指挥系统的层次结构

　　应急指挥系统与业务系统可能有二种方式的接口：一种是业务系统提供业务信息服务，应急指挥系统直接使用该业务信息服务；另一种是为业务系统增加一个标准化的信息处理单元，解决对业务系统信息的收集、处理和传输。

　　应急指挥系统使用基础信息设施的方式也有二种：直接使用或通过业务系统使用。对于在应用上没有"联网"的业务系统，要通过专门的通信单元来使用基础信息设施；否则，可以直接通过业务系统使用。

（4）标准化问题

　　标准化有不同的层次。最彻底的标准化是信息的标准化。可以向医疗卫生行业的HL7那样，为应急指挥也建立一套完整信息规范。但信息标准的制定是一项漫长的工作，而且要求对大量存在的已有信息系统增加低层的改造工作，目前还不可能很快实施；最容易实现、也十分有效的标准化是功能的相对标准化，即利用Intranet技术将业务应用系统的产出信息进行发布。公安系统就是很好的例子：在任何地方，只要连入公安内部信息网络，获得一定的操作权限，就可以查询到全国各地的公安业务数据。这是因为全国100多个主要城市已经通过Web服务的形式提供了对人口信息、机动车信息、犯罪信息等的查询功能。这种信息服务对于构筑社会应急指挥系统提供了巨大的支持。

　　除了上述提到的最深层和最浅层次的标准化以外，还有一种介于二者之间的标准化，即定义标准化的信息处理和传递模块，专门用于在应急指挥中连接不同的业务系统，提供标准化的信息传递。

4 标准化的信息处理模块的内容

　　本节讨论一个参考的"统一信息处理模型"，作为一个应急指挥相关业务系统的附加模块，以便形成网络化的应急指挥信息处理系统。

（1）典型功能单位的信息需求分析

　　一般来说，建设一个面向未来、能够真正适应社会突发事件的应急指挥系统，应该注意以下要点：

◇ 建立内容丰富的信息资源网络。利用多媒体、网络通信新技术，及时、准确、全面地记录和有组织地沟通有价值的信息和知识。

◇ 建立面向应急处理的信息管理系统。利用先进的软件技术，完成覆盖各级业务部门的信息规范化处理、存储和报送功能，建立面向未来的公共信息服务。

　　为了弄清应急指挥系统的信息需求，要对各业务系统作如下分析：在整个系统中有哪些信息资源？谁负责采集/ 产生这些信息？它们的形式是怎么样的？怎样保存和组织？谁可以访问这些信息？谁必须报送这些信息？

　　下面以疾病预防控制系统中的市疾控中心为例，进行信息需求分析，得到以下的信息关系图：



          　                                       图3 信息关系图

　　在实施时，遵循以下的思路：

　　首先，一个功能单位（如市疾控中心）有其核心的信息集合（如"本市疾控信息"），这些信息是该单位的业务过程中产生的，体现了该单位的主要信息处理功能。功能单位必须明确定义信息的格式。

　　第二，要参考或引用相关单位所产生的信息，在本例中，市疾控中心会提供一套信息表格，供"下级"－基层疾控点上报和协作单位－定点医院填写。

　　第三，该功能单位向"上级单位"或协作单位提供必要的信息，信息格式由信息需求者定义。

　　另外，主要的功能单位还需要有很强的信息管理和组织功能，形成一个生动的培训和学习平台。

　　以上几个方面，实际上就是功能单位的信息输入、处理、输出、存储组织功能。

　　目前，支持建立疾控信息资源网络的技术有：

◇ 视频通信技术，包括基于专用设备的实时视频通信和基于PC和Web的桌面实时视频通信；

◇ 多媒体课件制作技术，把多媒体交互通信过程录制成标准的流媒体，可在网上实现点播；

◇ 基于Web的信息和服务管理技术，实现超媒体信息的存储、组织和检索；把服务或信息指派给特定的用户，即按需访问信息或服务；

◇ XML技术，实现信息的动态定义；

◇ 存储技术，实现海量存储、备份和灾难恢复

（2）"标准化"的信息处理模块模型

　　基于以上例子分析，我们可以建立在市疾控中心的信息处理模型：



           　                          　图4 市疾控中心的信息处理模型

　　同样，我们可以分析出基层疾控系统的信息处理模型：

　　不难看出，在整个疾控系统中处于不同行政层次、乃至不同业务系统的功能单位，都可以用一个统一的信息处理模型来描述。而且，由于使用了XML等技术，该信息处理模型是业务无关的。

　　推而广之，我们可以定义一个应急指挥系统的系统框架：由一个或多个管理中心和所有可能参与社会应急指挥的功能单位构成。各功能单位具有上述统一的信息处理功能。在具体的应急指挥需求面前，管理中心只要临时实现以下差异性：

◇ 定义各功能单位所产生的信息；

◇ 定义信息模版库中的信息格式模版

◇ 定义对这些信息的访问指派

　　另外，某功能单位所具有的功能可能是整个统一功能集合的子集，也需要对其许可功能进行指派。



　                                      图5 基层疾控系统的信息处理模型

（3）采用统一信息处理模型的好处

　　基于上述统一信息处理模型的应急指挥系统有以下好处：

　◇跨越行政关系和职能差异，采用统一的系统建设方法和技术

　◇一次性开发，大规模、迅速部署，可以实现与组织结构同步增长。见效快，降低实施成本。

　◇具有最好的未来适应性，可以方便地对系统中各单元的功能指派作出调整，适用于建立应急事件处理机制。

　◇决策者把实施重点放在考虑根据应急需要进行功能和信息部署上，而不是放在技术建设上。

　◇升级、维护简单，以信息定义操作代替功能调整和升级。

　　统一信息处理模型除了用于快速构造社会应急指挥系统外，还对相关行业的业务应用系统有指导作用。
一直不断学习和研究新的理论、工具和方法并身体力行地付诸实践。