作者：张学琦 李佳师

突如其来的自然灾害又一次考验了我国的城市应急系统，未来城市应急系统如何构建更值得关注。

随着当前信息化建设步伐的日益推进，城市应急系统已经变成与人们日常生活息息相关的重要组成部分，甚至成为城市管理水平的标志。前不久的汶川地震，在造成大量人民生命财产损失的同时，也为中国的城市应急系统敲响了警钟，无论是通信基站、信息中心等信息系统，还是医疗、卫生、交通的信息化体系等方面，都在经受着严格的考验。目前中国城市应急信息系统主要存在哪些问题？未来城市应急系统的构建有哪些新思路？IT厂商如何参与城市信息系统建设？随着灾后重建工作的开展，这些问题已成为业界关注的重点。

城市应急需完善联动体系

近几年来，在全球范围内爆发了一系列重大突发事故，禽流感、印度洋海啸等重大危机使得各国更加重视本国的应急管理体系建设，美国、德国、日本等国家的应急管理水平都已处于国际领先水平。而从中国近几年出现的公共安全事件来看，从2003年的“非典”到去年冬季南方地区的雪灾，再到前不久的汶川地震，这些无时无刻不在考验着中国的城市应急系统。因此，建立和完善城市应急信息系统势在必行，而这需要在全国建立统一指挥、高效机动、协同联动的应急信息系统，以便迅速、主动、有效地应对公共突发事件。

然而目前的问题是，很多城市在建设应急系统的时候向大而全的方向发展，往往忽略了自身的实际情况。赛迪顾问城市战略咨询中心副总经理王月雅接受《中国电子报》记者采访时认为，我国中小城市必须要考虑自身实际分阶段建设。在初期建设要针对目前信息化的水平和建设情况，把现有的资源利用起来，在小联动的基础上再建立大联动，这样可以节省信息化的资源，避免浪费。此外，还要做好前期的规划准备，有些城市已经由应急小联动转向应急大联动，但是由于在规划前期的准备不够超前，就导致在发展应急大联动的时候出现一些困难，比如软硬件的升级等问题，而且花费也比较高。

而从近年来中国的实际情况来看，我国的应急联动体系获得了较快的发展。2002年1月，广西南宁市建成了我国第一个应急联动中心，项目总投资1.6亿元。2003年“非典”之后，北京、广州、深圳、杭州、扬州、成都、重庆等地分别开始建设联动系统。目前，福州、贵阳等市的应急联动系统也正在规划之中。赛迪顾问电子政务事业部分析师彭笑一认为，这些城市在应急联动建设过程中进行了有益的探索，但同时也暴露出许多问题，总结起来主要体现在三个方面：首先，城市应急“联动”性不足。我国目前大部分应急联动还处于“只应急不联动”或者“应急小联动”的阶段。这不仅仅是源于技术上的障碍，更主要的是管理机制上的问题。其次，事件处置方案自动化程度不高，信息标准缺失。我国大多数城市所建的城市应急联动系统，其处置方案的制订基本上都是依靠人工进行的，由调度员根据书面应急预案、应急处置原则与惯例，以及系统提供的相关信息制定处置方案，而处置方案的执行也是通过调度员手工执行的，自动化程度不高。第三，建设模式照搬硬套，系统建设贪大求全。中国有几百座城市，不同城市的需求状况也有所不同，有些城市不根据自身的特点来设计系统，片面抄袭其他城市的成功模式，这样做带来的风险更大。

对此，王月雅认为，应急联动系统一定要和城市的信息化建设结合起来。现在很多城市已经有了信息化的整体规划，各个部门的信息系统都在建设，包括医疗系统，公安系统等等。但是较重要的一点就是现在正在建设或是正在规划建设的应急系统必须要整合城市的所有信息资源。这也需要在建设之前要对城市已有的信息化系统有所了解，了解他们各自的特点并找到各个部门之间的信息化接口。

三个平台建设是重点

从此次汶川地震的实际情况来看，可以说对当地的城市信息系统带来了毁灭性的打击。在救灾过程中，临时搭建的应急指挥系统发挥了至关重要的作用，而广大IT厂商也积极投入抗震救灾以及灾后重建的工作中，同时也为未来我国城市应急系统建设积累了宝贵经验。对此，《中国电子报》记者电话采访了负责四川抗震救灾部分信息化项目的太极计算机公司政府事业本部副总经理黄臣，请他结合此次救灾过程中的种种问题，分析未来我国城市应急系统建设的重点。

黄臣介绍，从整体架构上来看，城市应急系统大概可以分为三个方面：基础环境平台、技术支撑平台、综合应用平台。在基础环境平台建设方面，应急指挥场所需要具备能承受潜在的、较大的突发事件，包括雪灾、地震等自然灾害的能力。在技术支撑平台方面，从汶川地震情况来看，通信系统是技术支撑平台的命脉，是应急指挥的主要支撑，如果没有通信，应急指挥系统将全面失灵。在综合应用平台建设方面，应该在突发事件的预警预案方面加强建设，各种资源系统要丰富起来，国家或城市要很有效地部署这些资源系统。

对于未来的城市应急系统建设，国务院“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”课题承担人、东方正通总经理张骥认为，应建设包含各种政务信息的一体化应急平台，而一体化应急平台的建设主要有数据整合、图像整合、通信整合等多方面平台整合建设。在数据整合方面，主要包括应急基础数据库，如形成人口库、法人库、空间库等；应急共享数据库，主要通过数据交换实现安监、卫生、人防、教育、市政、国土局的整合，实现对地上房屋、地下管线和地表道路数据、重大隐患和危险源、重要设施的整合；应急业务数据库，主要实现对卫生、消防、公安、交通、市政等的应急队伍、应急专家、应急物资及应急车辆的管理。图像整合则主要是整合人防、公安、交通、社区的部分图像资源，建立摄像头图层，并实现视频数字化的展示。通信整合主要是通过整合电话、传真、短信、会议、录音等设施，实现一体化的通信平台。

从技术设备对救灾及灾后重建的支撑来看，英特尔(中国)研究中心总经理杜江凌也认为，首先，设备的移动性和通信性能非常重要，且会越来越重要。他认为，救援行动最初的问题就是信息不通，通常灾难发生最初的信息是由军方的移动式通信系统传递出来的，这方面要考虑设备的耗电水平、体积、性能等综合性能。而如果一般用户有这样非常轻、电池续航时间很长，还能自动识别和利用周围的设备和系统，就会很容易利用网络与外界联系，也可以使救援人员在灾害发生的第一时间得到很多有用的信息。另外，随着救援人员对信息内容要求的提高，设备的图形和视频处理功能也将非常重要。

在未来城市应急系统建设方面，赛迪顾问电子政务事业部分析师彭笑一也认为：首先要建立以政府为核心的五级应急指挥体系，以解决目前机构间协调不畅、办事效率不高以及多头管理等问题。其次要建立健全城市应急联动系统标准体系，保证在应急联动流程方面规范一致，进而保证国家应急联动平台标准体系的实施和推广。第三还要结合各城市实际情况，选择建设模式。

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国外如何“应急”

美国：“一架永不休息的机器”

美国庞大的应急管理体系，被人比喻成“一架永不休息的机器”，协调这架机器运转的，是法制、体制和机制。

美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层、国土安全部及派出机构(10个区域代表处)；州政府都设有应急管理办公室；地方政府也设有应急管理机构。美国最高应急管理机构是国土安全部，该部是在“9·11”事件后由联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人。

机制建设上，联邦应急事务管理总署、商务部、国防部等27个部门及机构在1992年签署了《联邦紧急反应计划》，综合了各联邦机构预防、应对突发紧急事件的措施，通过全国突发事件管理系统，为各州和地方政府应对恐怖袭击、灾难事故和其他突发事件提供指导。

法制建设上，除了《全国紧急状态法》这个总体法案外，还有地震、洪灾、建筑物安全等相关问题的专项法案。“9·11”之后，又有了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律，形成了一个体系。

另外，美国的应急管理把渗入生活所有领域中的新经济和新技术、遍布全球的恐怖主义威胁和特大灾害列为三大主题。因此，美国的应急机制的内容，也基本以这三大主题为主。

德国：两大“武器”应对危机

在德国，有一个专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢——联邦内政部下属的联邦民众保护与灾害救助局(BBK)，这个机构组建的“共同报告和形势中心”和开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。

“共同报告和形势中心”成立于2002年，是危机管理的核心，负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理，加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调和合作。

“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台，集中向人们提供各种危机情况下如何采取防护措施的信息。该系统网络平台有2000多个，人们从中可以很方便地找到有关民众保护和灾难救助的背景信息，也可以了解危险情况下如何采取预防措施等信息。

另外，这个信息系统还有一个专供内部使用的信息平台，在危险局面出现时，这一内部平台可以帮助决策者有效开展危机管理，大大减轻了决策层的风险评估和资源管理工作。

日本：建立庞大的防灾通信网络

特殊的地理位置使得日本成为面临突发公共事件威胁较多的国家之一。为了应对各种可能的突发公共事件，日本各级政府采取了各种行之有效的措施，比如完善相关的立法、建立危机管理体制等，使之成为世界上应急管理最富成效的国家之一。

在突发公共事件应急信息化发展方面，日本政府从应急信息化基础设施抓起，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合国情的应急信息化体系。

日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通信网络的建设作为一项重要任务。

目前，日本政府基本建立起了完善的防灾通信网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通信线路(包括影像传输线路)、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通信用无线网等。

此外，日本还建立起各种专业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。