来源:中税电子税务应用推广中心 更新时间:2012-04-13
税收征管质量是反映一定时期内税务机关征管工作水平和效率高低的一个重要尺度，从一定意义上来说，它不仅可以检验税务机关行政执法的规范化程度与管理质量，同时也是特定时期、特定社会区域内税收法制化程度的一个显著标志。自国家税务总局从1999年开始在全国税务系统进行税收征管质量考核以来，各级税务机关都把提高税收征管质量摆到了税收工作的重要位置，并对税收征管质量高低的标准、如何提高税收征管质量、怎样考核税收征管质量等一系列问题进行了积极有效的探索和实践，初步形成了一整套税收征管质量管理体系，也积累了大量的工作经验。但由于税收征管工作是一项综合性工作，它涉及到国家、地方、企业、个人的各个方面，渗透于经济、法律和管理等社会活动的各个领域及不同部门、社会再生产的不同环节，因而会受诸多因素的影响和制约，从而决定税收征管质量的高低。从近些年全国税收征管质量考核结果和有关单位的检查情况来看，我国税收征管质量并不容乐观，税收征管依然存在很多问题。随着新时期税收工作的发展，税收征管质量工作还会面临许多新情况、新问题。本文就目前影响税收征管质量的因素、税收征管质量管理工作存在的主要问题及如何进一步提高税收征管质量作一些粗浅的探讨。
一、目前税收征管质量管理工作中存在的主要问题
（一）、国税、地税在加强税收征管质量上合作不力
1994年，根据实行分税制财政管理体制的需要，我国省及省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统，从此，两个相对独立的税务机关按照各自的征管范围实施税收征管。尽管国家税务总局制定的征管质量考核办法只有一个，但一个区域内纳税人的纳税状况却是由两个税务机关来评价。由于双方的工作要求不同，税收征管长期缺乏相互沟通与信息交流，单方面只从自己的需要出发，征管质量只要符合本机关的指标，就不再去考虑对方的要求，形成“各管各的”的不良征管局面。往往在一个地区，一个纳税人纳入一方税务管理多年，而另一方税务机关却从不知晓；同一个地区，征管质量考核却有两个不同的结果。即使是同一个纳税人，也会产生因不同税务机关的考核而出现两个不同考核结果。在这种情况下，税收征管质量的本质目的无疑会大打折扣。
（二）、税收计划的存在严重制约税收征管质量的提高
长期以来，我国税收计划总是按“基数法”编制。即在每年初，上一级税务机关以下一级单位的上年征收基数加增长数编制税收计划，并以此向下一级税务机关下达本年度税收计划任务。一些政府特别是一些经济落后、税源贫乏的地方政府，不是以当地经济基础和税源状况为依据，而是从地方财政的需要出发，对税收计划的制定采取“以支定收”的办法，过分加大税收计划任务。而各级税务机关和地方政府普遍对税收计划都采取责任目标管理，把税收任务完成情况作为政绩来考核，甚至与税务机关的经费挂钩。为了完成目标任务，展现工作成绩，一些税务机关不再考虑征管质量，而是人为地去变通征收方式。有的在收入任务完成时，通过各种办法“储备”当年部分税源，以减少明年税收任务基数；有的为了完成税收任务，征收过头税，寅吃卯粮，搞摊派税、转引异地税源、买卖税；有的违规批准减、免、缓税；有的将税款先征后退、退后再征；有的为了搞所谓的“开门红”、“收入会战”，往往把几个月份的税款集中到一个月（季）入库等，从而使征管质量受到极大地破坏。国家审计署2004年第4号公告公布的税收征管情况审计调查结果显示：在被调查的788户企业中有364户（占46.19）存在税务部门在完成年度税收计划时，或者迫于地方政府的压力，人为控制税收入库进度，将税源留在企业的问题，仅2002年底和2003年9月末，分别有106.32亿元、102.95亿元应入库税款因此未征收入库。
（三）、地方政府干预税收政策
受诸多因素的影响，我国税务机关税收征管工作广泛受到地方政府的行政干预（特别是地税机关）。有的税收工作以地方政府作为指挥棒，有的借用行政手段开展税收征管，形成地方政府的要求高于税法效力、领导意图凌驾于税法规定之上、人治往往大于法治的不正常现象，严重干扰了正常的税收征管秩序，降低了税收征管质量。表现在：有的地方政府直接干预税收执法；有的地方政府为吸引投资，违反税法规定，自行制定税收优惠政策；有的地方政府、领导以扶持企业发展为由对个别企业进行越权减、免、缓税和实行“包税”；有的地方政府借优化经济环境之名出面干预税务机关清理欠税和查处税收违法案件等。国家审计署2004年第4号公告公布的税收征管情况审计调查结果显示：在调查的35个市（地）中有19个市（地）存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题。被调查的788户企业中有46户（占5.8）享受地方政府越权批准的各类减免税政策。
（四）、税务机关征管存在不力
税收征管质量完全取决于税务机关的征管行为，它需要规范的操作规程和较高的管理质量。但从实际情况看，旧的税收管理观念和行为方式仍然影响着一部分税务人员。有的固守习惯，主观上缺乏质量管理意识；有的重收入轻征管质量；有的执法刚性不足，对涉税案件打击不力，较少运用税收保全、税收强制执行措施；有的重税轻罚或者不罚，在对涉税案件的处理时，不按《征管法》的规定处理，而是以补代罚，以罚代刑；有的征管数据混乱，缺少对企业的实地调查，对辖区税源不知情或发现不及时等。征管不力、执法不严在一定程度上影响了征管质量。国家审计署2004年第4号公告公布的税收征管情况审计调查结果显示：调查的788户企业中有169户（占21.45）由于税务部门征管不力，导致税收流失27.6亿元；审计抽查发现，有83户存在税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税，共少征税款20.52亿元。另外，还存在稽查查补税款不按规定加收滞纳金等征管不力现象。
（五）、征管质量考核形式、考核体系不科学
国家税务总局从1999年提出征管质量并设立具体的考核内容、指标起，先后对考核办法进行了多次修订与变更，考核指标由最初的考核“十率”[登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率、欠税增减率、申报准确率、立案率、结案率、处罚率、复议变更（撤销）率]转为2003年确定的“六率”（登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率、欠税增减率和处罚率）。国家税务总局还明确表示将根据征管工作需要和征管信息化要求，适时调整考核指标。但无论如何设定，其强调的只是税收征收管理的结果，而不包括税收征收管理的过程，仅有的几个率也不可能完全代表税收征管的好坏程度。并且考核方法、考核形式还存在许多不科学之处，人为调整数据的空间很大。比如，税务机关如果想获得较好的结果，就可以在纳税遵从度和财务管理较好的纳税人中选取考核对象。
二、对提高税收征管质量的几点建议
针对以上税收征管质量管理工作存在的主要问题，税务机关今后应着重做好以下几方面工作，以提高税收征管质量。
（一）、国税、地税加强合作是提高征管质量的基础
国税、地税机关切实加强协作配合，及时互通信息，不仅是<<税收征管法的要求，同时也是国家税务总局征管质量考核的要求。国税发[2003]50号文件明确规定：“各级国家税务局和地方税务局要紧密配合，共同做好税收征管质量考核和报表报送工作，在规定的报送期间进行汇审、检查和评比，以保证征管质量考核的质量及报表数据的准确、真实”。国、地税之间建立长期的合作协调机制，共同提升服务水平，加强税收基础工作，联合开展税收征管质量考核，必定会提高税收征管质量和工作效率。为此，双方应加强税收日常征管协作，在税务登记管理、税收定额核定、纳税人税收入库、发票使用情况等数据等方面加强信息交换；定期进行情况通报和交换，建立经常性的信息通报制度和联席会议制度，努力实现信息共享。
（二）、加强日常征管， 从"事后"管理转向"事前"防范是提高征管质量的有效途径
征管质量是管理行为的“事后”结果，其数据是不可变的，而“事前防范”的如何，则可以行成不同的结果，“事前防范”的程度决定着征管质量的高低。所以，税务机关应加强税源管理和对企业应缴税款的分析、预测、评估、申报审核，主动做好税源的监控分析。在吸取以前“专管员”制度经验的基础上，推行完善的税收管理员制度，加强纳税评估，实施科学化、精细化管理。同时，应加快税收信息化建设，强化管理手段，强化数据采集和分析，切实提高信息化管理水平。
（三）、取消计划任务是提高税收征管质量一种手段
税收计划管理制度是我国计划经济的产物，由其一定的历史背景因素，对我国一定时期的经济管理体制和税收法制建设曾发挥了比较重要的作用。随着我国市场经济体制的逐步完善、税收法制建设的逐步加强和依法治税水平的提高，税收计划管理体制的消极影响日益凸现。税收计划的存在，不仅不利于征管质量的提高，更不利于依法治税目标的实现。依法治税的要求就是要做到“依率计征、应收尽收”，不该收或不符合现行税制规定的税坚决不收。取消计划任务，强化税收征管质量，必将大大推进依法治税的进程。
（四）、改革创新征管质量考核形式，建立科学严密的税收征管质量考核机制
税收征管质量考核是各级政府对税务部门、上级税务机关对下级税务机关或税务机关对税务人员履行税收职责，开展征管工作情况的评价。考核的科学与否，不仅体现行政效率，还会影响到税务人员征管工作的积极性，更制约着税收征管质量的提高和依法治税水平的提高。为此，各级考核机构应充分结合税收征管实际，结合税收征管模式、税制模式和经济现状，不断完善征管质量考核办法，不断创新、改革征管质量考核检查形式，合理设定考核内容，采用切实可行的考核方式，制定力争反映征管实际水平、利于征管质量提高、推动依法治税的征管质量指标测评体系和考核制度。目前，有些税务机关借鉴国家税务总局制定的《纳税信用等级评定管理试行办法》，把对纳税人纳税评价的方式引入到税务机关内部，对各级税务征管部门、税务人员的征管质量情况实施等级管理，为我们开展征管质量考核探索出了一条有益的道路。
（五）、引入税收全面管理机制，为提高征管质量提供保障
税收征管工作是税收工作的重要内容之一，会受到税收方方面面工作的影响和制约，征管质量工作同其他税收工作质量息息相关。征管质量除直接取决于税收征管过程的工作外，还需要一些与税收征管过程间接相关的工作的支持，比如人力资源配备、税政部门、执法保障部门等。如果把税收工作比作一架机器，征管质量工作只是这架机器的核心部件，其他工作的任何失误都可能破坏整架机器的性能，从而影响到税收征管的最终质量。所以，对于税收中的每一项工作，无论是与征管质量直接相关还是间接相关，都必须认真对待，保证质量。在考核征管部门、征管人员的同时，还要对相关部门的工作开展情况进行考核。当前，一些税收机关把ISO9000标准的核心管理思想引入税收管理，并以 ISO9000标准为基础开展征管质量考核，应该说是一种大胆的尝试，值得肯定。
（六）、提高“三个领域”人员的素质 营造征管质量内、外部环境
任何法律、制度都需要靠人去执行，如果没有人去实施，则制度、法律都只能是形同虚设。在现实国情下，征税人、纳税人、用税人基本上涵盖了税收空间内的所有相对人，也构成了决定税收征管质量的所有“人”的因素。提高税收征管质量，就必须从这三个领域着眼。首先，税收征管工作是由税务人员具体从事的，执法人员的素质是影响税收征管水平的关键性因素，其素质的高低直接影响税收征管的效率和质量。如果税务干部业务不熟，思想政治不坚定，根本无法对税源实行精细化管理，根本谈不上严格执法与提高征管质量。目前，我国税收征管一线人员整体素质偏低，高层次、复合型人才极少，税收执法水平不高，随着税收征管改革进程的加快，相当一部分税务干部的管理观念和综合素质跟不上管理的步伐，严重阻碍了税收征管工作水平和质量的提高。因此，税务机关必须合理配置人力资源，把既懂业务，又具备高度责任心、有极强法治意识的税务干部充实到税收征管一线。 其次，必须加大对社会的税法宣传力度，深入开展对纳税人、用税人的税收法制化辅导，一方面提高纳税人依法纳税的自觉性，另一方面争取地方政府的支持和配合，减少行政干预，把税收征管质量工作纳入全社会共同管理中去，使税收征管工作社会化。